印尼开放大学质量保证体系构建研究
王丽娜
【摘要】开放大学作为一类新型大学，其发展速度和规模都在不断加速、扩大，如何建立有效的质量保证体系成为开放大学所面临的严峻考验。印尼开放大学作为亚洲第一所接受ICDE质量评审的开放大学，其质量保证体系在国际上得到了较高的认可。以印尼开放大学的实践探索为例，剖析其质量保证体系的构建路径以及运行体系，能够为我国开放大学质量保证体系的建设提供借鉴和参考。
【关键词】质量；质量保证体系；开放大学
【中图分类号】G720【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2016）07-0084-05
开放大学是上世纪中期以后在世界范围内出现的一类新型大学，是现代信息技术飞速发展下滋生的产物。开放大学强调以技术为手段，强调学习时间、地点、方式、资源、对象等开放，强调突破原有大学模式，向一切有能力、有意愿接受高等教育的人提供学习机会和服务，提升国民素质，促进教育公平。[1]正是由于其得天独厚的“开放性”优势，远程学习者的规模迅速膨胀。与之相对，远程教育的质量也开始受到担忧，甚至质疑。质量保证，是为使人们确信某一事物满足质量要求的有计划的系统性活动，是保证各项管理工作实践有效达到质量为目的的活动体系。[2]面对远程教育的快速发展以及远程学习者对高质量远程教育需求的增加，如何建设有效可行的质量保证体系、保证远程教育的质量水准，成为全世界开放大学以及远程教育机构所面临的重要课题。
印尼开放大学（the Open University of Indonesia，印尼语是Universitas Terbuka，简称UT，国内也有学者直接将其翻译为特布卡大学）作为印尼唯一的一所公立的远程教育院校，由雅加达总部、37个地区办公室和200多个学习中心组成。它采用三级分级式管理，为海内外将近40万名学生提供远程学习支持服务。面对教育资源的贫乏以及不均衡，印尼开放大学在十多年的探索当中，以质量保证为抓手提升院校质量，取得了显著的效果，并在国内外树立了良好的质量品牌和办学声誉。同是亚洲国家的远程教育院校，印尼远程教育事业的发展与我国具有一定的相似性。因此，作为我国构建终身学习体系的战略举措，在广播电视大学向开放大学转型的新时期，面对规模和质量的严峻考验，深入剖析印尼开放大学的质量保证建设情况对我国开放大学的建设具有重要的借鉴意义。
一、印尼开放大学开展质量保证的背景
从历史上来看，质量一直是印尼政府关注的重要内容。为了扩大高等教育规模，尤其是满足大量在职人员追求高等教育学历的诉求，印尼开放大学作为唯一的一所远程教育公立院校，承载着艰巨的社会历史使命。虽然印尼开放大学一直非常注重努力提升远程教育服务的质量，但是，直到迈入二十一世纪，印尼开放大学大学才在制定《2001—2005行动计划》的过程中更加清晰地认识到建设质量保证的重要性，并且将其聚焦到教学质量、学生参与以及内部管理三个方面。对于如何高效地开展质量保证建设，印尼开放大学还未形成明确的思路。随着远程教育的迅猛发展，社会公众对远程教育的质量关注及反思日益迫切。为了能够为广大的远程教育机构和院校提供如何开展质量保证工作的指导与参考，亚洲开放大学协会启动了质量保证框架的起草工作。印尼开放大学作为亚洲开放大学协会的成员国，一直参与并推动《亚洲开放大学质量保证框架》的起草工作。随着该项工作的不断推进，印尼开放大学自身的质量保证工作也迅速开展起来。
二、印尼开放大学质量保证体系的构建路径
质量保证体系，是运用系统方法，依靠必要的组织机构，将所有的质量管理活动严密组织起来，形成的一个有明确任务、职责、权限，相互协调、相互促进的质量管理的有机整体。质量保证体系构建的关键是要结合院校自身的办学定位，分析影响质量保证关键因素，梳理人才培养的环节，规范人才培养过程，明晰相关部门的职责，形成顺畅的运行体系以及管理机制。远程教育院校不同于传统院校，由于其办学体系、教与学模式等方面的差异性，使其所形成的质量保证体系更加复杂。印尼开放大学在构建质量保证体系的过程中，借鉴全面质量管理的理念，注重全面质量、全员参与以及全过程管理。[3]通过制定一系列的规章制度、遵循PDCA管理循环，即实现计划、实施、检验、处理的不断循环。
1成立专门的质量保证组织和机构
质量保证委员会是多数院校开展质量保证工作的领导组织。为了顺利完成质量保证建设工作，印尼开放大学在2001年成立了质量保证委员会。该委员会由10名成员组成，在印尼开放大学校长的直接领导和监督下探索开展相关的质量保证项目，确保院校的教育教学质量。在质量保证委员会的领导下，印尼开放大学初步确定了院校的质量保证方针以及相关政策。2003年，印尼开放大学正式成立了质量保证中心，组织开展、协调整个院校的质量保证工作。该中心的职责主要涉及：设计并建设院校的质量保证体系；推动并协调质量保证体系的实施与运行；对质量保证体系的实施情况进行评估。在质量保证委员会以及质量保证中心的共同努力下，印尼开放大学构建了院校的质量保证框架以及运行体系，并不断提升院校的质量。
2构建质量保证体系框架
质量保证体系框架作为构建质量保证体系的顶层设计和基本架构，对质量保证体系的形成具有重要意义。它是引领、规范质量保证体系运行的重要保障，更是质量保证体系的核心。印尼开放大学在成立了专门的组织和机构之后，探索构建有效的质量保证框架就成为当务之急。作为亚洲开放大学协会的成员国，也是亚洲开放大学协会质量保证框架的研制院校之一，印尼开放大学质量保证委员会一致认为该框架是能够适用于印尼开放大学的。亚洲开放大学协会首先是在2002年形成了《亚洲开放大学协会最佳实践》，[4]随着开放教育的发展以及新技术所带来的变化，亚洲开放大学协会在2010年发布了新的版本。因此，印尼开放大学的质量保证体系框架基本沿用了亚洲开放大学协会质量保证的框架，先后产出了2002版和2012版两个质量保证框架，见表1。从中可以发现，2012版的质量保证框架是在2002版的基础上发展而来，增加了一个新的指标——研究与社区服务。这也准确地反映了远程教育十多年来更加注重远程教育的研究以及远程教育对社区以及社会服务的发展趋势。
相比印尼开放大学2002年版本的质量保证体系框架，2012年版本的质量保证框体系架依然继续延续着以下几个方面的特点，包括：（1）注重质量意识，逐步发展质量文化。印尼开放大学的质量保证建设是一项自上而下、逐步渗透和推进发展的工作。院校各级领导逐步向全体教职员工灌输质量保证的意识，塑造并形成院校的质量文化。（2）逐步完善工作手册和相关规章制度。结合院校所制定的质量保证框架以及质量标准，印尼开放大学动员全校教职工对已有的规章制度等进行逐一审查，并对不合理的内容进行修改，不断改进质量保证工作手册。（3）开发制定新的工作手册以及规章制度。在远程教育大环境发展以及院校自身发展过程中，发现已有规章制度欠缺以及需要新增工作内容时，及时依据质量标准开发制定新的规章制度。
3制定质量保证标准体系
所谓标准，即为“衡量事物的准则”，其目的是确保材料、产品、过程和服务能够符合需要。但针对教育领域来说，标准则普遍体现着以下若干特点：（1）形成对引导成功的基本原则的理解；（2）关注质量的持续改进；（3）参照最主要的指标变量对整个改革过程进行管理，消除学校当前实践和一流学校的实践之间的差距。参考《亚洲开放大学质量保证框架》，印尼开放大学在每个指标下都设计了相应的实践标准，阐述了具体的要求和准则。
整体来看，印尼开放大学质量保证标准体系在内容上体现了以下几个方面的特点：（1）注重政策以及规章制度的健全。它强调院校要有清晰的蓝图和使命，明确的战略规划、行动计划等。（2）注重多元化需求。强调院校在政策制定、课程开发、信息管理以及设施设备等方面要满足学生、社会、用人单位等多方利益相关者的需求。（3）关注利益相关者的知情权以及价值认同。强调院校要能够将政策、规划、规章制度等有效传达给教职工，并且全体教职员工都要认同院校的蓝图和使命。（4）注重体现一致性。强调蓝图、使命、政策、规划等之间保持一致，强调政策、专业设计、课程开发、资源等遵循统一性。（5）注重实际可操作性。强调政策制定、选拔招聘、人事管理、课程与资源等要具有清晰、明确、有效的运行机制与管理机制。
4开发质量保证工作手册
质量保证框架为质量保证工作的开展提供了基本架构和轮廓，质量标准提供了相关环节的准则及要求，但他们没有直接提供开展各项工作的指导意见。质量保证工作手册则是在质量保证理念的指导下以及质量保证框架的范畴内，对具体工作开展的详细阐述，是指导实践工作的主要文件。在确定了质量保证框架之后，印尼开放大学质量保证委员会和质量保证中心所重点开展的工作就是动员全校教职员工结合自己的岗位职责和工作要求编制质量工作手册。
为了能够确保质量保证工作手册编制的可操作性以及实用性，印尼开放大学首先对院校所秉持的质量保证理念以及质量保证框架进行持续不断地宣传以及培训，以保证院校所有成员能够知晓并得以认同。在此基础上，各部门依据质量保证框架，对工作职责以及工作要求进行审查、核实以及自我评估，参考已有的相关规章制度，编制具体业务的工作方法、原则及要求等。在具体开发质量保证工作手册的过程中，负责编写质量保证工作手册的人员需要确定手册的范围，设计质量保证工作手册的大纲，起草质量保证工作手册初稿、检查修改，并最终实施质量保证工作手册。[5]质量保证工作手册的开发是一项周期长、全员参与、面向教育教学全过程的艰巨任务。它是面向各个组织机构，覆盖所有工作环节，以更好地支持质量提升。它描述了印尼开放大学每项工作环节以及具体的工作活动、绩效标准、预期产出、所需要的资源和技能。
5质量保证工作手册的试用、修订与完善
确保质量保证工作手册的可操作性以及实用性对于质量保证实践工作具有重要的指导意义。印尼开放大学的质量保证体系就是通过一系列工作手册来指导各项工作活动的开展，保障院校教职工的每一步工作都能够按照相关的工作要求来执行。在实践过程中，印尼开放大学不断地对这些工作手册等进行修订、改进，并及时补充新的工作手册来满足工作要求。正如前文所提及，印尼开放大学在开发质量保证工作手册的过程中，主要是对现有的工作内容和具体实践进行了整理和记录，依据质量保证框架要求所有的员工对自己的工作进行反思，努力整合形成新的质量工作手册。事实上，员工依据他们的实际经验是否能够形成质量保证工作手册中所阐述的绩效标准和指标，是存在很大质疑的。因此，需要院校不断地对形成的质量保证工作手册进行反思、修订、改进。事实上，正是通过这种不断反思、逐一反馈的方式使得院校更加清晰地认识到，教职工在对“质量”的认识上存在极大的挑战，质量保证的建设与推进过程不可能是一朝一夕所能够完成的。
6质量保证实施的持续评估
在质量保证框架以及质量保证工作手册基本健全之后，实施就成为付诸实践的关键一步。质量保证体系的有效实施需要院校校园文化和意识形态的转变，需要全体社会成员每天遵循“质量”的理念，在日常工作中始终如一地依据质量保证工作手册来开展工作。而质量保证体系作为一个循环的、连续的提高过程，需要在实施过程中不断地进行评估。印尼开放大学正是通过持续、多样化的评估手段来进行的，包括内部评估以及外部评估。评估的目的主要是为了考察各项工作是否按照质量保证工作手册中规定的方法、程序来进行，以及实施后的效果。
在院校内部，印尼开放大学聘用专门人员开展相关工作的监控以及评估，评估结束之后会将结果反馈给相关人员。此外，各部门还会依据质量保证中心所提供的评估工具开展定期的自我评估，并撰写评估报告。院校领导依据监控人员的评估报告以及部门自我评估报告进行有针对性的反馈。值得一提的是，人力资源的绩效考核在质量保证的实施过程中发挥着极为重要的作用。为了最大可能地发挥个人积极性和注重性，印尼开放大学制定了一套公平的绩效奖励体系，包括：界定清晰的工作职责描述、界定清晰的绩效标准、公平的绩效评价程序、公开透明的考核过程、与绩效紧密相关的激励体系、能够令人信任的反馈机制。此外，为了提升院校在国内院校以及国际舞台上的质量品牌，更好地与国际接轨，印尼开放大学还积极、主动地开展各种外部评估。比如，通过国家高等教育质量认证机构（National Accreditation Board of Higher Education，简称为BAN-PT）的专业认证，确保院校的专业水准符合国家要求；积极引入ISO 9000族的管理标准，并获得了ISO的质量认证；作为亚洲第一所接受国际开放与远程教育协会（International Council for Open and Distance Education，简称为ICDE）开展质量评审的开放大学，分别于2005年和2010年获得ICDE的质量评审，获得一致好评。
三、印尼开放大学质量保证体系的运行
经过十多年的努力，印尼开放大学逐渐形成了较为完善的质量保证体系以及运行机制。在运行过程中，遵循质量保证的相关标准，印尼开放大学要求所有部门的重要工作都要遵循计划、执行、检查以及修正（即PDCA质量循环）的步骤；[6]要对所开展的工作进行记录、存档。此外，学校每个学期都会组织相关人员对部门所开展的工作进行内部质量评审，并且定期对所有部门的质量保证体系实施的有效性进行分析；持续开展对利益相关者的满意度调查，并对调查结果进行分析、反馈。
印尼开放大学是由总部、地区办公室以及学习中心所构成的三级办学体系，因此，他们在质量保证体系的运行过程中也分别承担了不同的职责。概括来讲，印尼开放大学总部主要负责构建质量保证框架、制定质量标准体系并开发质量保证工作手册，确保质量保证体系的顺利实施，并且保证总部、地区办公室以及学习中心质量保证体系的有效性。而对于地区办公室和学习中心来说，则主要负责切实有效地开展质量保证活动，并且关注利益相关者对计划、执行、检查以及修改等方面的满意度；对所有开展的活动进行记录并存档，并对质量保证体系的有效性进行检验。
印尼开放大学的质量保证建设取得了卓有成效的效果，切实提升了院校的质量品牌和院校声誉。院校通过对质量意识的提升，强化质量观，全校所有的成员不仅都能够了解质量和质量提升的重要性，并且更加坚信了质量对院校发展的重要作用。概括来说，印尼开放大学质量保证体系的理念就是“记录我们所能做到的；执行我们所记录的；我们对其进行检查；我们不断提升！（We write what we do. We do what we write. We check. We improve continuously！）”。[7]印尼开放大学质量保证体系逐渐形成与完善，也是完整地呈现了亚洲开放大学协会质量保证框架在一所远程教育院校中的落实与实施。
四、启示
根据我国国务院教育体制改革精神，开放大学成为加快构建国家终身学习体系的重大战略举措，这对于提高全民素质、建设人力资源强国以及形成全民学习、终身学习的学习型社会具有重要意义。我国开放大学是在广播电视大学的基础上转型而来的。广播电视大学向开放大学的转型，不仅仅是名称上的变化，在办学宗旨、历史使命、办学理念、办学模式、框架结构与运行机制、技术支撑与学习模式、培养目标与质量保证以及学校属性与办学层次等与电大都有很大的不同。面临大规模的人才培养，其内涵建设对质量提出了更为迫切的要求，以满足开放大学新的历史使命和任务。印尼开放大学的质量保证体系的实践经验对我国开放大学质量保证体系的建设具有重要的参考价值和借鉴意义，具体体现在：
1聚焦质量的不断提升，形成了朴素、务实的质量观
质量是人们对事物内部属性的量度判断，[8]质量观就是人们对质量所持有的观点，是人们对事物价值的选择及其功效实现程度的判断。对于印尼开放大学来说，其在自身发展过程中，紧紧围绕院校自身发展的使命与任务，面向海内外在职人员，以知识更新和技能提升为重点，为社会公众提供优质的远程教育资源以及远程教育服务，扩大高等教育规模。随着远程教育规模的扩大，远程教育实践探索的不断深化，印尼开放大学聚焦质量，形成了以国家基本教育准则为基础、符合社会在职人员需求、满足多元利益相关者需要的质量观。因此，对于转型时期的我国开放大学来说，树立清晰、明确的质量观对于引领质量保证体系的构建具有重要意义。
2健全的组织体系是构建质量保证体系的有力保障
质量保证体系是落实质量观的有效措施，是院校为了满足质量观的需要所开展的一系列的活动。印尼开放大学在推动质量保证体系构建的过程中，不仅仅有院校领导的足够重视，更是成立了健全的组织体系来推动质量保证相关工作。它先后成立了质量保证委员会和质量保证中心来引领、组织、协调各项质量保证活动的落实，这对于院校质量保证顺利实施提供了重要的条件保障。健全的组织体系，一方面体现了院校领导对该项工作的重视以及开展质量保证工作的决心和毅力；另一方面也为质量保证工作的有序开展提供了人力、物力以及财力方面的支持。
3体现国际化与本土化的迁移、整合与融合
印尼开放大学的质量保证体系建设注重借鉴国际上已有面向远程教育的质量保证框架及标准体系，并最终采纳了亚洲开放大学协会的质量保证框架。通过对国际质量保证框架及标准的比较与分析，印尼开放大学结合院校自身的特色，对相应的标准内容进行了迁移、改造与整合，最终实现了国际化与本土化的融合。这一方面极大地加速了印尼开放大学质量保证体系的建设进程，同时还能够使得印尼开放大学的质量保证体系与国际框架基本保持一致，便于国际化交流，塑造国际化质量品牌。
4内外部质量评估是质量保证体系高效运转有力的两翼
印尼开放大学注重通过多样化的质量评估手段对质量保证体系运行的有效性进行评估。它通过定期的内部质量评审，确保各项工作能够遵循质量保证工作手册有条不紊地进行，并且保持一致。通过国内外具有权威性的认证机构开展质量评审以及认证活动，不仅从客观发现质量保证工作有待于改进之处，强化院校的质量保证体系；同时还能够有效提升院校的社会公信力以及质量信誉度。内部与外部质量评估确保了质量保证体系的高效运转。
5体现全过程的质量管理理念，形成了PDCA螺旋式发展的完整闭环
印尼开放大学的质量保证体系是在院校领导的带领下，在质量保证委员会以及质量保证中心的组织、协调下，通过调动院校教职员工，对人才培养的各个环节进行了标准设计、质量保证工作手册的开发以及相关活动的实施，真正体现了“全面质量、全员参与、全过程”的质量管理理念。此外，通过对质量保证工作手册的计划、开发、不断修改、实施以及完善，对质量保证活动开展的设计、实施、检查、评估、反馈以及修改等，形成了院校质量保证体系螺旋式发展的完整闭环。
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