包容性治理理论在档案治理中的适用性研究
李思艺 田园
摘? 要：档案治理是国家治理和社会治理的重要组成部分。包容性治理理论是包容性发展和包容性增长理念与治理理论高度契合的产物，是对公共治理模式的优化和创新，在解决国家治理中的社会问题方面具有一定的指导作用。本文首先梳理并分析了学界现有的几种档案治理概念，其次对包容性治理理论的核心意涵进行介绍，基于包容性治理理论拓展档案治理概念的外延，并对包容性治理理论应用于档案治理的可行性进行分析，最后结合精准扶贫档案治理、“一带一路”背景下档案信息资源建设和NARA的包容性文化三个应用场景探究包容性治理理论在档案治理工作中的作用。
关键词：包容性治理;档案治理;社会治理
Abstract： Archival governance is one of important components of national governance and social governance. Inclusive governance is a combination of inclusive development， inclusive growth and governance theory， and may play a guiding role in dealing with social issues in the development of national governance. This research firstly reviews several concepts of archival governance existing in academic literature， and introduce core motions in inclusive governance theory. Based on the theory of inclusive governance， the concepts of archival governance could be extended and the applicability of inclusive governance theory in archival governance are examined. Finally， the role of inclusive governance theory in archival governance are discussed in three contexts， which are archival governance in Precisely Poverty Reduction， archival information resource construction in the Belt and Road Initiative and inclusive culture of NARA.
Keywords： Inclusive Governance; Archival Governance; Social Governance
本文尝试在档案治理中引入包容性治理理论，探究包容性治理理论在档案治理工作中的适用性。
1 档案治理
档案治理一词最早在国家层面的政策性文献中出现是2016年4月出台的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》指出档案作为国家基础性战略资源，在政府治理和公共服务方面的作用日益凸显，在此背景下提出要“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”并且将“档案治理法治化”作为我国档案事业的发展目标之一[1]。关于档案治理的内涵，目前学界尚未形成统一认识，晏秦基于“档案作为公共治理功能发挥的场域”将其定义为“档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程”[2]，陈忠海等[3][4]学者在其研究中沿用了该定义。对此，陈红提出了不同的看法，认为档案治理的核心内容是档案行政管理部门的依法行政，目标是档案治理法治化[5]。刘东斌则认为“档案治理就是档案行政管理的法治化、制度化”[6]。根据陈、刘二者的论述，其对档案治理内涵理解的逻辑起点是“国家治理的核心是政府治理”[7]、“政府治理的核心是依法行政”[8]。本研究认为若是将档案治理归为政府治理的框架下，那么二者的推導并无不妥。但是，根据《纲要》中提出的“开放政府和信息技术发展将档案推到政府治理和公共服务的重要位置”这一国际背景[9]，本研究认为在界定档案治理内涵时，不仅要立足于政府治理，还要将其纳入社会治理的框架，从提供公共服务、保障改善民生等社会价值的角度出发拓展档案治理概念的边界。因此，档案治理不应仅限于行政体制内的档案管理。此外，常大伟结合治理理论的核心内涵和档案工作特性将档案治理概念定义为“档案治理是党政机构的领导支持下，由档案行政机关主导，各级各类档案机构、社会组织或个人参与，通过一定的制度安排进行合作互动，共同促进档案事业发展和提升档案工作服务社会发展大局能力的过程，是国家治理的有机组成部分”[10]。该定义明确了档案治理的主体构成、实现过程和功能意义，但其中有两点值得进一步商榷：一是档案治理主体的主导性问题;二是档案治理成效性问题，会在下文中一一论述。
2 包容性治理
2.1 包容性治理的内涵。随着公民意识的觉醒与社会组织的不断发展，公共治理在推动社会进步方面发挥重要作用，以“公共利益最大化的社会管理”为倡导的善治概念开始出现。善治，即良好的治理，李春成指出国家实现善治需要满足三大标准：包容、民主、效能[11]。包容性治理是衡量善治的一个重要维度，是指“各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能够得到尊重和保障的公共治理”[12]。包容性治理内涵可以从三个方面来理解：首先，在参与主体方面，要保证治理主体结构的多元性，提供多利益相关方参与治理的机会并保障各方的参与权利，满足治理主体结构的包容性。其次，在治理过程方面，注重参与主体之间互动交流和信任合作，实现治理程序的包容性。最后，在治理成果方面，要以透明、公平、公开为原则共享治理收益，达到治理结果和收益的包容性。包容性治理是一种新的发展理念与模式[13]，其价值因素较多而技术因素较少[14]，与技术性治理模式相对，包容性治理模式激发了社会组织的活力，在一定程度上增加了公众的参与性和社会的开放性。
2.2 包容性治理理论的应用场域。包容性治理理论源起于公共管理领域，在政府治理、社会治理、城市治理等方面有较多的应用。一些学者认为包容性治理是包容性增长理念与治理理论的融合，可以帮助解决“强政府-弱社会”治理模式存在的弊端，在政府生态治理和公共生态治理方面具有重要的指导意义[15]。还有一些学者认为包容性治理形成于“存在逻辑同构性的治理理论与包容性发展理论”，可以容纳全体社会成员的自由发展，是对现有社会治理模式的优化与创新[16]。包容性治理也经常被应用于城市治理实践中，何元超对包容性治理在社会企业中的应用进行了分析，认为以包容性治理理论为指导的城市家庭综合服务中心可以实现“赋权”和“赋能”的治理[17]，促进城市和社区走向良性、可持续发展的轨道。还有学者将包容性治理理论应用于建构边缘社区的治理模型中，指出从“权力包容、机会包容、权利包容、体制包容”[18]方面助力于边缘社区的包容性治理。可以看出，包容性治理近年来逐渐在公共治理领域兴起，被应用于政府治理和社会治理的政治、经济、文化、生态等多个方面。
2.3 包容性治理理论与档案治理。通过理解基于善治理论的包容性治理的内涵，我们可以对现有的档案治理概念进行反思。首先，档案治理主体的主导性问题。包容性治理主张建立去中心化的多元主体结构体系，倡导各利益相关方的合作治理。合作即在治理过程中消解“主客体结构”，包容性合作治理需要处理好“主辅式合作”和“参与式合作”两种方式的关系。前者意味着以政府为主导，其他治理主体为辅助，后者意味着治理主体在自主、平等、诚信的原则下展开合作，基于特定互惠目标的共同治理[19]。结合包容性理论和档案事业的特性，本研究认为在档案治理主体的主导性方面应当考虑不同的情况：若是针对档案行政管理方面的治理，则可以由档案行政管理部门或党政机构为主导向社会各方广泛征集意见，形成“主辅式合作”的档案治理主体结构;若是对社会档案现象的治理，则可以由多元主体共同承担治理职责，形成“参与式合作”的档案治理主体结构。
其次，档案治理成果共享的问题。根据包容性治理理论的内涵，治理成果和利益的共享作为治理的最终目标和治理结果的衡量标准之一，是包容性治理理论最具特色的组成部分。本研究认为应当将档案治理成果共享纳入档案治理的概念框架，为参与治理的利益相关方提供保障的同时可以形成倒逼机制，促进前端的档案治理机制形成多元主体共同参与的治理结构。
3 包容性治理应用于档案治理的可行性分析
3.1 理念先行——引领治理模式转型。档案治理作为档案领域推动档案工作进步、促进档案事业发展的新形态，是国家治理和社会治理的重要组成部分。以多元主体共治、合作参与和利益共享为倡导的包容性治理是社会治理的创新理念，与档案治理的核心内涵具有一定的一致性，将包容性治理引入档案治理有助于丰富档案治理概念的内涵，构建符合社会发展要求、满足国家治理体系现代化目标的档案治理模式。
3.2 政策保障——顶层法治制度基础。自提出档案治理理念以来，国家档案局始终在其颁布的政策性文件和工作中坚持贯彻档案治理理念。全国档案工作暨表彰先进会议于2015年召开，国家档案局局长李明华在讲话中总结“十二五”时期全国档案事业发展情况时提到“全国依法治档的局面基本形成，档案治理能力进一步提升”[20]。2016年出台的《纲要》提出要“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”[21]。国家档案局印发的《2018年全國档案宣传工作要点》也提到“加强档案服务能力建设、提升档案治理水平”[22]。在2017年、2018年国家档案局科技项目计划中也列入了档案治理相关的项目。由此可见，国家层面对档案治理较为重视且将依法治档作为档案治理的重要内容。
4 包容性治理在档案治理中的应用场景
4.1 精准扶贫中的档案治理。国家扶贫一直是我国社会关注的热点问题。我国自20世纪80年代起致力于经济和社会的全面发展，开展了大规模的扶贫工作，结合国情走出了一条中国特色的扶贫道路。尽管扶贫成绩显著，但地方一些扶贫工作仍然出现大量扶贫资金没有合理使用问题。精准扶贫是2013年11月习近平总书记赴湖南湘西考察时提出的，指出扶贫工作要做到“实事求是，因地制宜、分类指导、精准扶贫”[23]。随后国家陆续出台相应政策保障精准扶贫理念的贯彻落实，2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫机制创新之一，《意见》指出“建立精准扶贫工作机制，并由国家制定统一的扶贫对象识别办法，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统”[24]。2016年10月，国家档案局、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好精准扶贫档案工作的意见》《精准扶贫档案管理办法》，加强精准档案管理工作，确保精准扶贫档案的真实、完整、系统和安全，充分发挥档案在脱贫攻坚中的作用，助力国家打赢脱贫攻坚战。
在精准扶贫档案工作中，“精准建档”是利用档案助力扶贫工作的基点，也是精准扶贫档案治理的核心问题，档案信息的真实性、准确性、完整性可以帮助管理部门精准识别每一个贫困户，促进扶贫资金的合理使用，减少贪污腐败行为。但是在实际工作中的“精准建档”经常流于“精准填表”，“建档立卡”过程中经常出现“调整”档案、杜撰档案的情况[25]，无法保证形成档案的质量。同时政府采集的贫困户信息经常分散在不同的部门，没有形成有效的信息互通机制。从包容性治理的角度来考虑精准扶贫档案工作的治理问题：首先，明确精准扶贫档案工作的利益相关者，除各级政府部门之外还包括贫困户在内的广大人民群众，多数的扶贫建档部门不能只有自己参与，还要充分发挥群众在“建档立卡”中的主体作用。其次，要建立互动合作的工作机制，不仅包括与群众的交流互动，还包括政府部门上下级之间、同级之间的沟通合作，形成高效、有序的工作格局。最后，要保证“精准建档”工作的透明度，帮助群众了解建档知识，鼓励各方面互相监督，保证建档信息的客观、准确，以公众可获取的方式发布扶贫工作结果，形成多方利益共享和互相监督的社会环境。
4.2 “一带一路”背景下的档案信息资源建设。2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”[26]和“21世纪海上丝绸之路”[27]（以下简称“一带一路”）的重大倡议，得到了国际社会的高度关注。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出了“一带一路”的共建原则、框架思路和合作重点以及合作机制等[28]，为“一带一路”倡议的推进绘制了发展蓝图。“一带一路”倡议是中国政府提出的参与全球开放合作、改善全球治理体系、促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同体的中国方案[29]。
“一带一路”背景下档案信息资源的建设可以分为两方面，一方面是指国内对于“一带一路”相关的档案资料进行整合、开发、利用，目前存在建设人员构成单一、档案资料分散、相关部门缺少交流协作[30]等问题。另一方面是“一带一路”沿线各国以构建“人类命运共同体”为合作宗旨的世界性档案信息资源的开放、共享问题，目前存在缺乏长期有效的共享机制、开放及共享深度不够等障碍。包容性治理所倡导的参与、发展、共享理念与“一带一路”的核心意涵高度一致。在“一带一路”建设国际合作框架内，“共商、共建、共享”是核心要义，它倡导各方平等协商、求同存异，兼顾各方利益和诉求，遵循“恪守联合国宪章的宗旨和原则、坚持开放合作、坚持和谐包容、坚持市场运作、坚持互利共赢”[31]的共建原则，让沿线各国人民共同享受“一带一路”共建成果。因此，在包容性治理的指导下对于“一带一路”背景下的档案信息资源建设需要从国内和国际两个方面来考虑：在国内方面，积极宣传“一带一路”档案信息资源建设的意义和重要性，由于“一带一路”相关档案资料来源广泛，除了官方留存的传统介质形式的纸质、影像资料外，还有民间口述历史、非物质文化遗产等，因此要鼓励来自深受“一带一路”倡议影响的各行各业的社会人士积极参与，积极沟通交流，了解不同社会角色需求、听取多样化的建议，形成“共建”的工作格局，丰富档案资源的形式和内容。同时，在档案信息资源建设方面，要吸纳各方人才，构建涵盖历史、法律、外语等各个相关专业的档案资源建设队伍。
4.3 NARA的包容性文化。美国档案工作者协会和国家档案与文件管理局近年来日益重视在档案事业发展过程中形成包容的档案工作环境和文化。2016年在亚特兰大召开的第80届SAA年会上，第一个全体会议的主题为“让我们的房间井然有序：从多样性到包容性”。会议围绕档案工作和档案事业发展的包容性和多样性问题展开，来自明尼苏达州历史学会，包容性与社区参与中心的主任Chris Taylor作主题发言，表示可以通过借助多样性和参与性来激发创造力和创新性，营造包容的工作环境，从内部关注多样和外部注重参与两个方面充分发挥包容性给工作和社会带来的积极作用。SAA主席Dennis Meissner曾提到：“我们一直以来所持有的崇尚白人的态度和太传统的价值观也许会使我们的工作丧失了多样性，我们应当创建更加包容的组织文化。”会议上，NARA局长David Ferriero对此观点表示赞同，并且在国家和地方层面都提出了档案工作的包容性问题。
作为美国联邦政府和整个国家的文件和档案守护者，NARA在档案和文件管理方面具有极高的地位，对机构的信息管理具有指导和监督的权利。NARA所倡导的首要价值观为“协作——创造一个建立在尊重、沟通、诚实、协作上的开放、包容的工作环境”。2015年NARA制定了《信息资源管理战略规划》，其中在战略目标之一“共创美好未来”的指导下设定具体目标为“建立和维持一种赋权、开放、包容的文化”。同时NARA创建了多元化和包容性（Diversity & Inclusion）部门，该部门负责监督NARA机构内部的D&I项目，D&I项目的重点是通过确立目标、制定战略和实践行动创造多元化和包容性的组织文化，确保NARA具备能够创新和维持这种多元、包容文化的能力，鼓励个体发挥其最大的潜能。该部门同时还与就业平等机会办公室（NEEO）合作，共同致力于对负责残疾人和无障碍相关工作人员进行沟通和培训等工作[32]。可以看出NARA将包容性理念贯穿到其日常的工作中，在意识层面倡导包容性的价值观，在实践层面通过在机构内部设置多样性和包容性（D&I）部门和项目来促进包容性文化的形成。通过对本研究所收集到的文献资料进行分析发现，NARA包容性文化的积极作用主要体现在两个方面，一是通过机构内部形成包容的工作环境，充分发挥员工的个人潜能并激发其创造力;二是在包容性文化的指导下向用户提供高效的服务，确保用户的信息需求得到满足。
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（作者单位：李思艺，中国人民大学信息资源管理学院;田园，中国船舶工业综合技术经济研究院 来稿日期：2019-08-06）
