不合理使用文物建筑之腾退路径
陈彬彬 姚苹 邵芸
[摘要]随着北京市全面落实“四个中心”战略定位，有序疏解非首都功能，京津冀协同发展地逐步推进，不合理使用文物建筑的腾退和规划使用提上日程。本课题就北京市东城区的不合理使用文物建筑腾退展开调研，探索新路径新方式，为文物建筑腾退提供参考和智力支持。
[关键词]不合理使用 文物建筑 腾退路径 法律保障
[中图分类]D92 ? ?[文献标识码]A ? [文章编号]1009-4245（2018）01-0052-05
DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.01.012
文物是承载和传承历史文化的重要符号，是不可再生的宝贵资源，文物保护工作在北京这座历史文化名城中具有极其重要的地位。2014年2月，习近平总书记视察北京时曾指出：“北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责。”十八大以来，中央对于首都工作进行了总体部署——非首都功能疏解和京津冀协同发展，这也是北京“十三五”规划的中心任务。其中，为强化首都核心功能，落实城市战略定位和保护古都传统而开展的建设北京城市副中心、设立雄安新区等举措，对北京古城保护和历史文化传承都具有里程碑意义。
《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的推出，确定了首都发展的总体蓝图，对文物的保护提出了更高、更迫切的要求，也给腾退不合理使用的文物建筑提供了新的契机。东城区位于首都功能核心区，老城面积为30.98平方公里，占北京老城總面积的一半，属于历史文化名城保护的重点地区，是首都文化的集大成者，也是北京市历史文化遗存最密集的地区。其中，不可移动文物建筑356处，全国文物保护单位35处，市级文物保护单位70处，区级文物保护单位58处，国家级、市级约占全市的1/4和1/3。但很大一部分文物建筑占用情况严重，腾退困难，不能得到有效保护和合理使用。
一、 不合理使用文物建筑的现状
（一）产权复杂、保护责任难以落实
由于历史原因，造成文物建筑产权情况复杂。北京市东城区的356 处文物建筑，其中央产98处、市产55处、区产120处、军产18处、企业和个人产41处、混合产24处，区属产权仅占33%，例如皇史宬，明清两代的皇家档案馆，收录着皇族的玉牒、历代皇帝的实录、《永乐大典》、《大清会典》等诸多重要史籍。皇史宬的产权单位是故宫，但北院的实际使用者是国家档案局第一历史档案馆。而南院自二十世纪七十年代起被用作员工宿舍，先后迁入故宫和第一档案馆的职工，目前有26户居民。部分文物建筑的产权与使用权分离，保护责任难以落实。又例如，位于北京市东城区朝阳门内大街137号院的全国重点文物建筑保护单位——孚王府，占地总面积达30000平方米，建筑格局与《大清会典》中规定的亲王府形制相符，是研究清代王府建筑制度的典型案例，也是北京现存最完整的，级别最高的王府。但是，目前的孚王府中路院被几家企业作为办公用房占用，东、西院是居民大杂院，共有330户住户，文物建筑主体分割严重。
（二）不合理使用导致保护不到位、损毁严重
绝大多数文物建筑并不具备现代化的基本市政设施和生活设备，从居住角度来讲，不适合于生活居住。但由于各种历史原因，部分文物被当作普通房子用于生活居住，成了“大杂院”，私搭乱建现象广泛存在，通道狭窄，人口密度大，无序用气、用电等问题十分普遍，存在着严重的安全隐患，文物建筑也得不到及时的修缮和有效的保护，损毁厉害。孚王府，就是严重毁损的典型建筑，东、西院沦为居民大杂院，文物建筑主体周边搭满了非文物建筑——自建房，院落中的古建筑普遍结构构件变形、腐蚀严重，部分门窗变形，无法正常使用，曾经的王府面目全非，沦为“城中村”。目前，东城区的356处文物建筑中，存在不合理使用的有154处，占总数的43%，其中多处年久失修、安全隐患严重，腾退修缮工作迫在眉睫。
（三）文物建筑现状发挥不了传承文化的社会属性
文化是民生的最高端追求。2016年，北京市的人均GDP已达到11万元，东城区的人均GDP已经超过23万元。人民群众对优质公共文化服务有了更迫切的需求。把凝聚着中华民族传统文化的文物保护好、管理好，让历史说话，让文物说话，彰显文化价值，这也是服务公众，改善民生的必然要求。但目前大量的文物建筑被占用、不合理使用，无法对公众开放，严重阻碍其发挥服务百姓的功能，现在应该“还文物于民”。北京城共有15座王府被列为全国重点文保单位，只有恭王府对外开放，其余14座都因被占用，普通民众无法进入。又比如清陆军部海军部旧址，也是段祺瑞执政府旧址，是历史积淀深厚的建筑院落，尽管北京市将其列为青少年爱国主义教育基地，但门口一直挂着“谢绝参观”的牌子，没能真正发挥其社会效益。
二、文物建筑腾退过程中的主要障碍
文物建筑腾退长期滞后，列保和腾退严重失调，现已成为影响文物发展和合理使用的最大障碍。本课题组通过走访东城区多处文物建筑院落，又到西城等其他城区调研，发现文物建筑腾退难的问题普遍存在，不仅北京乃至全国都是“老大难”问题，已经严重地困扰着地方政府建设部门和文物保护部门，其主要障碍表现在以下几个方面：
（一）缺乏高层统筹协调机制
1.产权复杂带来的协调难度大。以东城区计划2020年前腾退的47处文物建筑为例，其中有央产7处、市产2处、企业和个人产1处、区直管公房35处、混合产2处，产权单位不同，所属管理部门不同，腾退资金渠道也不同，工作协调难度大。还是以皇史宬为例，产权单位故宫的主管单位是国务院办公厅，而使用者第一历史档案馆的主管单位是中央办公厅。按照属地管理的原则，东城区政府要想独立启动腾退，如果没有高层统筹机构来统一协调，很难协调产权复杂的央产、军产。作为区级政府，谈判和协商的余地有限，无力解决辖区范围内非区属文物建筑腾退过程中所涉及的问题。
2.腾退资金和房源缺口巨大。目前文物行政部门的每年的修缮专项经费基本都能保证，且专款专用，不能用于腾退。尽管文物建筑腾退被列为这几年的工作重点，但还未形成长效机制保证经费的足额到位。随着社会经济的发展，腾退成本以几何倍数增加。在清陆军部海军部旧址的文物建筑主体内，现有485户居民，其产权单位中国人民大学曾数次做过居民腾退搬迁的计划，均由于成本过高而数度搁浅，资金缺口在2006年已达千万元，预计到2018年将超过一亿元，这对中国人民大学来说是“无法承受之重”。据有关部门初步测算，东城区在2020年前计划腾退的47处文物建筑中，约涉及1993户居民，按户均300万和两套安置房源计算，约需资金59.7亿元，房源约4000套。由于资金不足等情况，相当一批市级以下的文物建筑腾退是依靠地块开发时，由开发部门代征。有些由于工作难度大，变成了“死扣”，长期搁置，导致文物建筑在拖延中受破坏程度越来越严重。所以，仅仅依靠产权单位或区级政府的财力投入，往往陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。
（二）现有的法律保障措施乏力
《文物保护法》第二十六条规定：“使用不可移动文物，必须遵守不改变文物原状的原则，负责保护建筑物及其附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物。对危害文物保护单位安全、破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物，当地人民政府应当及时调查处理，必要时，对该建筑物、构筑物予以拆迁。”此条款是保护文物建筑安全性的限制性规定，但是无法从根本上解决文物建筑被占用、不合理使用的现实问题。对于哪些文物建筑應该腾退，目前也没有统一的、具体的评估标准。对于不遵守腾退期限的住户，也缺乏有力的强制措施。以东堂子4号、6号近代建筑为例，前期腾退了8户后基本处于停滞状态。2017年重新启动，安置成本、住户的期望值自然会大大提高。据保守预计，每户的补偿款会增加100万左右。对于文物建筑的腾退，法律没有赋予建设部门和文物保护部门强制执行的权力，《文物保护法》被业内称为“软法”，为此，目前文物建筑腾退基本上是按照普通的棚户区改造项目立项、协议等方式来推进。
（三）相关法律、法规缺位或空白
《文物保护法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》是现行文物建筑腾退征收的重要法律依据，其中，《文物保护法》是我国文物保护管理的基本法。但是，截至目前，我国尚未制定有关文物建筑腾退征收的专门性法律法规。2011年《城市房屋拆迁管理条例》废止以后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施，提出可以对文物建筑实施征收，但至今尚未出台《文物建筑征收实施细则》或者《文物建筑占用单位腾退管理细则》，现实中难以操作。对于文物建筑占用单位的腾退没有强制性规定，也没有要求文物建筑占用单位在申请新址建设审批时必须先腾退文物建筑，否则不予审批立项的规定。由于文物建筑腾退基本都是“腾人不拆房”，不属于基本项目建设，一直不能在发改委立项，征收至今无法走通。目前，东城区文物建筑腾退不能采用征收等强制性手段，导致腾退过程中缺乏强制力，无法及时有效地完成。腾退文物建筑，“腾人留房”，成为文保工作中最难啃的骨头。
（四）文物建筑利用方式单一，社会资金难以介入，融资困难
《文物保护法》第二十四条规定：“国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。”此条款为国有不可移动文物的使用经营提出了限制性规定。2011年国家文物局颁发的《国有文物保护单位经营性活动管理规定》第七条：“文物保护单位管理机构与其他机构合作开展经营性活动，应当签署合作协议。合作协议有效期不得超过5年。”2016年国家文物局又发布《关于促进文物合理利用的若干意见》：“鼓励社会力量参与。文物行政部门要面向社会公开征集保护利用方案和实施主体。”但实际上，因为缺乏真正可以参照实施的细则，文物行政部门和社会机构对此都持谨慎态度，不敢逾越“红线”。在合理利用方面，不可移动文物的管理方引入社会机构的实际比例非常之小。部分文物建筑免费或者低价向社会公众开放，不允许社会资本进入经营，经济效益低下，所导致的直接社会效应是在前期文物建筑腾退时融资困难。如何实现社会效益和经济效益的有机结合，维护文物建筑长期有活力地运营，成为传承文化、留住历史记忆的公共空间是个难题。
三、多措并举，加大文物建筑腾退的力度
习近平总书记在视察北京时指出：“要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。”结合北京非首都功能疏解和市政府东迁，启动不合理使用文物建筑的腾退和保护性修缮，正逢其时，应该加大力度，多措并举。
（一）建立央地联动、市区统筹机制
被占用的文物建筑院落产权关系复杂，历史遗留问题颇多，腾退时涉及的立项、申请资金和房源等方面，都不是区级政府能够独立推进的。但是，文物腾退是地方各级政府的职责，这就需要建立一个能统筹央地、市区的机制和组织架构，适时出台相关政策，彻底解决核心城区文物建筑腾退中出现的参与主体单一、融资难等突出问题，比如：在提供异地房源时，必须以高层统筹和有效推进支持异地安置。因此，须将文物建筑腾退纳入京津冀协同发展、疏解非首都核心功能工作中顶层设计，宏观统筹，建立市级层面的文物建筑腾退专项协调指挥机构，将国管局、中直机关管理局、市属相关部门等纳入其中，建立联席会议制度和工作例会制度，定期报告对占用文物建筑的中央和市属单位的协调情况，加大协调力度。同时，按照《文物保护法》的相关规定，协调督促产权单位作为腾退工作的第一责任人，服从公益事业的需要，履行相关义务，积极配合市、区政府开展腾退工作。
（二）多种方式并用，着力探索文物建筑腾退新模式
针对不同产权、不同使用情况的文物建筑，应该视其具体情况，采用不同的腾退方式，做到一案一册。
1.协议腾退。协议腾退方式相对比较成熟，广泛应用于拆迁，参考周边项目的补偿标准与住户洽谈。程序相对简单，不需专门立项，适合住户腾退意愿强烈、能接受补偿方案的项目。东城区在2015年就以此方式完成了位于箭杆胡同的陈独秀旧居腾退工作，目前已作为《新青年》编辑部和新文化运动纪念地向社会公众开放，同时也是社区文化场所。2017年启动清华寺二期协议腾退，由于前期宣传工作到位，仅四天就实现100%居民签订协议。但协议腾退的弊端在于缺乏必要的强制力，容易遗留钉子户，使得腾退工作不得不中断，搁置几年后再启动的经济成本和社会难度往往会大幅增加。
2.以公益项目立项+征收。2011年国务院颁发的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，可以纳入征收范围。”征收的好处在于强制性，在公告后对居民进行搬迁补偿，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼、在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由做出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
尽管《国有土地上房屋征收与补偿条例》将文物保护纳入征收范围，但在实际操作过程中，由于文物建筑腾退不属于基本项目，“腾人不拆房”，在发改委部门难以立项。所以，一方面政府发改委部门应协同相关部门，探求符合文物建筑腾退特点的特别立项程序，畅通文物建筑腾退的征收路径。征收可以适用私产性质的文物建筑，也可以适用直管公房。对于直管公房性质的文物建筑，可以视管理單位为所有权单位，在征收中将管理单位作为被征收人，将公房承租人作为第三人来实施征收。征收的法律后果是所有权发生转移后，公房租赁关系解除。另一方面，可以将文物建筑腾退项目纳入公益建设项目中，以公益建设项目的名义在发改委实现征收立项并申请资金。成功的案例比如北京市西城区护国观音寺，为腾退位于大栅栏的护国观音寺，西城区文委以拟建立“大栅栏历史文化博物馆”为名向发改委申请征收立项，将护国观音寺纳入其中，同时腾退居住在里面的居民，2017年已完成腾退。同样，将粤东新馆规划开辟为“戊戌维新纪念馆”，也是以公益项目启动了征收程序。这种方式的前提是要对文物建筑的合理使用有先期规划，且用于公益事业。征收的缺点是周期长、审批环节多，手续烦琐。
3.解除公房租赁合同+民事诉讼。文物行政部门针对文物建筑被不合理使用、破坏严重、安全隐患多等问题，根据《文物保护法》第二十一条的规定，确保文物安全和满足向公众开放、宣传教育的作用，向文物建筑的产权管理人发函，要求其履行管理职责，尽快迁出居民，制定修缮方案，研究文物建筑的合理使用。产权管理人即依函向居民发布公告，要求与住户结束租赁合同，以协议的方式完成腾退。整个协议过程中，采用征收的补偿政策与运作规范，公开透明，坚持一个标准。针对在规定期限后还不搬迁的住户，启动民事诉讼，法院裁决后实施强制执行。在具体操作中，也充分考虑居民的基本居住权益和要求，给法院裁决创造条件。这种方式的好处是避开了目前文物建筑无法直接征收立项的障碍，可以直接实施，民事诉讼保证了最后的强制性，程序简单，便于操作，时效性强。这种方式适用于所有区直管公房类文物建筑的腾退，但不适用私产类的文物建筑腾退。
（三）健全历史文化名城保护相关配套法规和政策，以法治方式推动文物建筑腾退
按照《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的要求，完善文物保护与周边环境管控的法规和机制，建立文物保护责任终身追究制度。严格执行保护要求，严禁拆除各级各类不可移动文物。将老城历史文化街区、风貌协调区及其他成片的传统平房区整体划定为地下文物埋藏区。结合功能疏解，开展重点文物的腾退，实施九坛八庙皇家坛庙建筑群、王府建筑群等主题性文物保护修缮整治。因此，一方面，应首先尽快完善文物建筑腾退方面的法律，现有的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确文物保护可以实施征收，相关有立法权限的部门就应出台《文物征收腾退实施细则》，明确立项等程序要求，畅通征收腾退路径。应由北京市政府法制办牵头，制定《北京市文物占用单位腾退管理细则》，并设立文物建筑腾退专项经费，每年列入预算，作为补助经费由北京市文物局拨付相关区政府。另一方面，必须加强司法保障，用法治思维和法治方式推动文物建筑腾退有效有序开展。
1.探索公益诉讼的法治途径。2017年6月，全国人大常委会通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，正式建立由检察机关作为主体提起公益诉讼的制度，7月1日正式实施。其中，《民事诉讼法》第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。如果有规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”2016年河南郑州中院曾受理了首起文物保护公益诉讼，河南千年古村马固村不可移动文物被拆，公益组织中国绿发会以破坏生态环境造成环境侵权的名义，将河南省郑州市上街区政府等单位告上法庭。公益组织以环境侵权的名义，而不是以文物保护的名义提起公益诉讼，是因为到目前为止我国尚未明确建立文物保护方面的公益诉讼制度。结合东城区区情，可以将历史名城和文物建筑的保护列为公益诉讼的重点。面对文物建筑损坏严重、历史文化价值无法实现的现状，检察机关可探索行政和民事公益诉讼新模式，将相关保护措施不力的单位、居住在文物建筑内不配合腾退的住户告上法庭，限期整改。这是一个全新的领域，在具体操作上，由哪个主体提起诉讼、法院如何审查、如何认定案件事实、确定的法律依据方面，都需要逐步厘清探索，应由最高人民法院出台相应的司法解释。文物行政部门应与检察机关建立线索对接机制，及时通报文物保护领域存在的问题和需要检察机关支持起诉的事项。
2.法院居中调解，运用司法手段推动腾退。总结北京市西城区的成功经验，近几年文物建筑腾退工作能有效推进，和取得法院支持、实现与司法的有效衔接密不可分。司法机关的最后介入，确保了腾退工作的强制力，使后期的收尾工作有了法律保障。以北京市西城区腾退沈家本故居为例，西城區房地中心在还剩30%住户未签约时即启动民事诉讼，在法院调解期间，完成了剩余80%的签约，最后判决生效后，只剩一户走到强制执行阶段，为顺利完成腾退任务提供了强有力的保障。
（四）探索文物建筑的合理利用方式，引进社会力量
随着社会经济的高速发展，文物建筑腾退的成本日益增加，财政压力比较大。同时，文物建筑腾退后的合理使用，单方面依靠政府力量“博物馆化”的利用已不是最优化的选择。所以，引进社会力量，无论是前期的腾退资金补充还是后期合理利用的方案招标选择都是一种较好的方式。
在此可以借鉴香港特区政府的做法。2008年香港特区政府推出“活化历史建筑伙伴计划”，向非营利机构公开招标历史建筑保护利用方案，由专家组成的咨询委员会负责审议申请书，文物保育专员办事处会向成功申请的机构提供一站式咨询服务。[1 ]所有流程都会在政府官网上予以公布，公开透明。运行至今，所有活化计划均实现既定目标：一方面历史建筑得到了很好的修缮和维护;另一方面又将之善加利用，增加就业，符合社会最大利益的双重目标。
积极探索文物建筑的合理利用方式，在社会参与方面创新突破性的政策，多渠道、多途径地调动社会力量保护文物建筑的积极性。[2 ]可以考虑出台负面清单，明确界定什么类型的利用不可以，以打消社会力量参与文物建筑保护利用的顾虑。另外，也可以探索长期使用权或产权转移的政策机制，鼓励全社会共同做好文物建筑合理利用工作。规范文物建筑的合理利用程序，规范文物建筑国有产权实体化的管理模式。做到政府搭平台、配资源、定标准、严考核，请专业“外援”管理使用，避免文、物分离，让文物“活”起来。东城区合理利用的成功案例如：前门23号院，是至今仍保留完整的清朝时期外国使馆区建筑群，目前院落进行了精心设计，使户外草坪成为户外婚礼、时装秀、冷餐会的场地，还在原有建筑旁边加入三幢玻璃幕墙建筑，使它既保留了历史建筑独特的风貌，展现了深厚的历史文脉，又有现代建筑的高品位设计，不仅成为东交民巷一带地标性建筑，还是前门地区的新文化标志。
文物建筑腾退是利国利民的大事。加快文物建筑腾退步伐，向社会公众开放，并积极探索合理使用途径，使得文物建筑发挥更大的社会功能，为历史文化名城增添新的亮丽风景，正是时候。
[参考文献]
[1]张更立.变革中的香港市区重建政策——新思维、新趋向及新挑战[J].城市规划，2005（6）：64-68.
[2]顿明明，赵民.论城乡规划管理中文化遗产保护的行政争议及成因[J].规划师，2010（1）：41-46.
责任编辑：梁卫军
