政府会计制度下优化高校预算管理的策略研究
高建慧
【摘要】? 文章以政府会计制度改革为牵引，分别从高校预算管理信息化、预算管理体系架构、预算项目库和预算绩效考核的角度，阐述政府会计制度对高校预算管理的影响，分析现行高校预算管理存在的突出问题，重点探讨了政府会计制度下如何优化高校预算管理的策略，力求进一步规范和推动高校预算管理的改革发展，使高校预算管理更加科学、合理、有效。
【关键词】? 政府会计制度;高校预算管理;影响;优化策略
【中图分类号】? F234;F810? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2019）19-0099-03
为顺应政府综合财务报告制度改革，规范行政事业单位会计核算，提高会计信息质量，财政部自2015年以来陆续出台了关于政府会计制度的一系列规范性文件， 明确要求包括高校在内的行政事业单位于2019年初全面实施政府会计制度。政府会计制度的实施是国家财政管理的重大改革，新制度将实行“双功能，双目标，双基础，双要素，双报告”模式，这对高校预算管理提出了新的要求。因此，高校应根据政府会计制度的新要求转变预算管理工作思路，探索优化策略，不断提高高校预算管理工作的效率和质量，促进高校各项事业健康稳定的发展。
一、政府会计制度对高校预算管理的影响
（一）促进高校预算管理信息化建设的升级
高校信息化建设工作，相对于企业而言，起步较晚，相关技术较落后，甚至有些高校预算管理工作没有考虑信息化建设，难以满足政府会计制度改革背景下高校的全面预算管理要求。政府会计制度明确提出了“及时调整和升级会计信息系统”的要求，将促使更多高校在信息化建设中从预算维度考虑预算管理与政府会计相结合， 充分利用现代信息技术手段开展全面预算管理工作。
（二）促进高校预算管理体系架构的完善
政府会计体系的变更，必然促使处于高校经济活动最前端的预算管理体系也相应进行调整。政府会计制度建立了两大会计核算体系——预算会计和财务会计，要求两大会计核算体系对应衔接，即预算会计要在一个财务系统中与财务会计平行记账，这意味着有资金流入才能入账预算收入，有了资金保障才能够安排预算支出及开支预算，有资金流出才能入账预算支出，从而倒逼高校将全部收支纳入预算，切实做到预算执行刚性，规范预算管理，从制度上防范资金安排和预算执行两张皮、赤字预算或虚增预算、专项资金挪用等问题。另外，政府会计“双分录”和“双目标”的计量要求，也将促进预算编制细化内容的补充和完善，为后续的预算执行与监控考核环节奠定良好的数据基础。
（三）促进高校预算项目库的构建
新形势下政府会计制度对预算数据的精准性要求与高校普遍存在的“先分资金、再找项目”的预算管理模式存在矛盾。随着政府会计制度的实施和深入推进，构建和完善高校预算项目库建设，成为高校预算管理信息系统不可或缺的组成部分和重要环节，并与政府会计核算信息系统共同构成相互支持、相辅相成、相互制约的互动式财务管理体系，已成为当前高校预算管理改革的重要任务。为此，高校应建立健全预算项目库，并嵌于预算管理信息系统，植根于预算管理的每一个环节之中，形成预算项目申报、预算审核、预算执行、预算考核的全生命周期的预算项目管理体系，从而使高校能提前做好预算项目储备;通过对预算项目执行的动态监控，加强分项目、分部门的统计分析及重点督导，切实提高高校预算执行率。
（四）促进高校预算绩效考核力度的提升
政府会计制度在权责发生制体系下，提出了對经济事项进行成本核算的要求，费用科目区分为单位管理费用和业务活动费用，明确了按工资福利支出、商品和服务支出以及对个人和家庭的补助等经济分类成本项目进行明细核算的要求，并最终归集纳入业务活动的费用。同时政府会计制度在计量要求上，结合收付实现制，将全过程和全方位地追踪业务和资金的使用情况，从而为高校预算执行和考核打下了详实的数据基础，对其预算绩效管理起到了有效的促进作用。
二、现行高校预算管理存在的突出问题
（一）预算管理信息化建设不完善
目前，高校财务系统软件模块主要有会计核算系统、薪酬发放系统和教育收费系统等，但关于预算管理系统的模块则少之又少，大部分高校在预算管理过程中，如预算资料的收集、预算数据的审核、预算报表的编制等具体工作，主要是依托office的word和excel等办公软件为主要载体在预算管理各环节中流转。随着政府会计制度的实行，高校原有的预算管理模式容易出错，而且效率低下，难以满足新制度提出的更精细化、更高效率的预算管理要求。
（二）预算管理架构单一且不细化
现行高校的预算编制没有结合预算会计维度和财务会计维度相应编制业务收支预算和财务预算的“双维度预算”，预算编制依据不足、编制方法不科学、预算过于简单，弱化了实际预算的管控作用。同时，由于财政拨款与预算编制的时间差、科研及其他收支进度的差异等客观因素的影响，很多高校编制的预算未能涵盖所有收支，容易引起对资金监管的失控。另外，高校的预算编制内容粗糙、不够细化，缺乏合理科学的预算分类体系，预算支出结构不合理，不能很好地发挥对高校资金使用的指导作用。
（三）对预算项目库建设不够重视
当前，很多高校没有建立预算项目库。高校内部单位在申报预算项目时申报内容简单，开支标准不明确，开支内容不明晰，只填报了预算总金额;预算项目的确定也只是简单地结合当年学校事业重点工作予以实施，缺乏中长期规划，没有实行滚动管理，缺乏绩效目标，容易造成预算项目支出依据不足、论证不严、预算执行不力。另外，高校预算管理存在“重项目申报、轻资金管理”的现象。校内部门在申报预算项目时，没有科学量化测算申报数，项目申报成为各部门争夺校内资金的工具，存在校内部门先“漫天要价”，夸大预算数，然后财务部门再“砍价”的怪象。这样，一方面容易造成预算数据只增不减，背离了预算设置的初衷——节约开支，控制成本;另一方面，容易造成争夺校内的有限资源，加剧高校教育资源短缺的局面。而缺乏预算项目库建设是引起预算项目准备不足、预算执行力低、突击年底花钱、资金低绩效和闲置等问题的根源。因此，建立健全预算项目库，科学合理地安排预算项目，将会提高预算项目资金的使用效益，对高校教育资源合理分配、学校发展目标的实现具有重要作用。
（四）预算绩效考核机制不够健全
现阶段，预算绩效管理的理念没有被很好地应用于高校预算评价中，很多高校将“预算执行率”等同于“预算执行效率”，认为只要项目资金花完了，并在报销环节严把财经关，不超预算，达到收支平衡，就是很好地完成预算执行。对教育资金的使用效益不够重视，盲目支出，弱化成本效益观念，没有形成“新形势下，高校的日常财务管理工作应以预算绩效评价为导向，通过绩效评价，找寻最佳办学成本途径，以最少的教育资本投入获得最大的科研及教学成果”的思想。导致以上问题的真正根源是高校缺乏一套科学的、可操作性强的预算绩效评价体系，财务指标的效用被过度放大，简单地依据预算执行数来判定资金的使用效益，没有考虑非财务指标的应用以及高校自身长期发展战略目标，预算绩效评价的效能被弱化，得出的绩效评价结果实用性差、不客观，难以促进教育经费使用效益的提高。党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”的深化预算改革的目标，也相应地出台了行政事业单位的预算绩效评价文件，但相对于高校而言，可操作性和实用性不强。因此，高校预算绩效管理制度的可操作性、实用性和普遍性方面还有待研究和优化。
三、政府会计制度下优化高校预算管理的策略
（一）融合政府会计制度的要求， 建设全面预算管理信息系统
政府会计制度下高校预算管理改革的主要目标和关键任务，是在深入分析高校预算管理实际情况和政府会计制度要求的基础上，结合学校预算管理的模式和思路，建立包括“预算申报-预算编制-拨款下达-预算执行-执行分析-预算考核”在内的完整有效的全过程的预算管理系统。首先，预算管理系统支持在网络环境中预算申报、业务活动申报、用款计划申报、内部经费拨款支出明细调整等功能。其次，预算管理系统能根据业务性质和预算内容的不同制定不同的申报模板和专项预算申报，实现预算申报模板的细化管理，支持人员经费、公用经费、专项预算等明细申报，满足主管部门和学校管理的需要。第三，结合政府会计制度的要求，预算管理系统实现预算项目和财务项目之间的关联管理，满足预算项目跨年度的跟踪、统计与决算;可实现多样化多维度的预算分析要求，加强与项目负责人、业务管理部门的协同工作，避免信息脱节产生的大量重复劳动。第四，预算管理系统可实现与核算系统、收费系统、工资系统、个人收入系统的无缝对接，同步基础数据，自动获取账务信息、缴费信息、工资信息及个人收入信息，进行预算编制和预算控制，满足了新制度下国家和学校对财务预算管理的新要求，从而解决数据孤立、实时性差、报表取数复杂等问题，实现财务预算的全过程管理，满足预算管理的精细化要求。
（二）构建“双维度预算”框架， 建立灵活的预算细化机制
基于政府会计制度提出的收付实现制和权责发生制的“双基础”思维要求，结合高校战略目标规划管理，构建“以收付实现制为基础、由业务部门编报为主的业务收支预算和以权责发生制为基础、由财务部门编报为主的财务预算”的“双维度预算”体系。业务收支预算由业务部门根据现金的收付实现为基础，提前进行编报;财务部门根据业务收支预算，综合考虑筹资投资、累计折旧、累计摊销、应收账款账期、应付款周期等因素，调整生成以权责发生制为基础的财务预算。预算编制应将高校的全部收支都纳入考虑范围，全口径的预算收入除了包括财政补助收入、教育事业收入、科研事业收入、营业收入及其他收入等外，还包括以前年度的結转资金;全口径的预算支出除了考虑高校所有支出外，还应考虑依据预算支出额度提取一定比例、以备应对突发事件支出的备用金。
为满足政府会计核算和高校事后的预算执行统计与绩效考核，在预算编制时，应相应考虑会计核算与监控考核的需求，建立灵活的预算细化机制，使预算更具指导性和科学性。首先，细化预算填报说明，标明量化标准，便于引导业务部门非财务人员对预算的填报。其次，根据新预算法提出的“按功能分类和经济性质分类编制”的细化预算要求，增加设置功能支出分类科目、经济分类科目、基本支出、项目支出、现金流入或流出、经费来源、归口或使用部门等标识指标，丰富预算编制内容，建立多种分类方式相结合的、灵活的多维度预算体系。
（三）增强预算管理的前瞻性和精细化，建立健全预算项目库
各高校应结合自身预算管理实际情况和预算项目管理特点，将预算管理层次化和精细化，关键是加强预算项目库的建设。因为预算项目库是高校资金及事务关系关联上级部门、内部单位和社会的载体，理顺高校与上级部门、自身业务部门和社会的关系应当从预算项目库抓起。首先，高校通过提前谋划、论证和筛选合适的项目，生成预算项目备选库，增强了资金安排的前瞻性，避免在编制预算时匆忙找项目。第二，在遴选和排序预算项目时，对于绩效目标的设置应重点考虑，剔除低效或无效预算项目，优化支出结构，不断提高高校预算编制的科学性和精准性。第三，对于在下一预算年度需要继续使用的预算项目，不需要重复填报和论证，可在项目库直接进行跨年度预算申报，从而自动滚存到下一预算年度的项目库，减轻了以往重复录入项目信息的工作量，提高了高校预算编报的效率，增强了高校资金安排的可持续性。总之，通过建立预算项目库，可以实现高校预算项目的“备选申报-预算申报-项目预算执行-项目绩效评价”的动态监控和全生命周期管理，对高校预算工作的程序化和规范化管理、提高高校预算管理水平具有重要意义。
（四）引进“平衡计分卡”理念，构建预算绩效指标体系
当前我国高校的预算管理工作普遍存在着“重资金分配，轻绩效考核”的现象。究其原因，主要是由于没有建立细化的、可量化的和可操作性的高校预算绩效考核指标体系。政府会计制度为高校预算绩效考核提供了细化和可量化的数据基础，本文参考国外高校预算绩效管理运用平衡计分卡的先进经验，通过平衡计分卡财务指标和非财务指标、短期目标和长期目标相结合的综合属性，以高校战略目标为导向，分解成可量化的明细绩效指标，构建可操作性的预算绩效指标体系，促进高校预算绩效考核管理工作的完善。具体绩效指标体系构建如下：
1.财务维度。高校事业健康持续发展需要足够的资金支持和良好的资金应用结构，因此财务维度应考虑能体现高校筹资能力、资金执行能力和偿债能力的指标，具体指标可设置为：收入增长率、校友捐赠收入增长率、财政拨款增长率、自筹资金增长率、其他收入增长率、收入和支出预算执行率、财政资金执行率、政府采购预算执行率、教育和科研支出占总支出的比率、预算执行序时进度比、资产负债率、速动比率和流动比率等。
2.服务对象维度。从高校的五大基本职能（人才培养、文化传承與创新、社会服务、科学研究、国际交流合作）角度看，高校的服务对象也是多样化的，具体指标可设置为：教职工满意度、学生满意度、合作单位认可度、社会影响力、国际影响力、教育部学科评估得分等。
3.内部运营维度。内部运营方面的指标设计应综合考虑与财务维度及服务对象维度的指标相结合，即内部运营维度的指标应对财务维度及服务对象维度的指标有促进作用，具体指标可设置为：师生比、生均教学资源、教学成果数量、论文/专利成果数、各类竞赛获奖数量、课程学生评估得分、师均科研经费、科研成果数量、科技成果转化率、海内外深造率等。
4.学习和成长维度。学习和成长维度的指标可以从师生成长情况、教学水平发展情况和科研水平发展情况这三方面进行考虑，具体指标可设置为：学生心理咨询服务数量、教职工培训次数、高级职称比率、教师晋升率、省级精品课程增长数量、省级优秀团队增长数量、核心论文发表数量和专利获批数量等。同时，各高校应结合自身情况给各维度设置考核权重。例如总权重是100%，财务维度可设置为30%，服务对象维度可设置为20%，内部运营维度及学习和成长维度可分别设置为25%。校内各预算管理责任部门可以此为参考标准开展预算绩效考评工作。
四、结语
政府会计制度的颁布实施对高校预算管理的影响是多方面的，现行高校预算管理在实际操作中存在缺乏科学性、合理性和灵活性等诸多问题，因此，高校预算管理改革迫在眉睫。高校应以政府会计制度改革为契机，结合高校自身发展情况，全面建设和完善预算管理体系，促进高校预算管理水平的提升，推动高校各项事业的持续、健康、全面发展。X
【主要参考文献】
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