治理少数民族就业难问题的法律对策
刘莉
[摘要]促进民族平等和民族团结是党和国家坚持不懈的目标，贯彻落实十三五精神，要切实践行“中华民族一家亲”理念。然而，在就业领域，少数民族就业难问题已成为一种常见的社会现象。民族平等作为我国宪法根本原则，保障各民族合法权益，使各民族共享经济发展成果是其内在要求，治理少数民族就业难问题已成为一项刻不容缓的重要任务。本文在梳理少数民族就业难现象的基础上，进一步分析少数民族就业难问题的形成机制，探讨治理少数民族就业难问题的法律对策。
[关键词]少数民族 就业问题 法律对策
[中图分类号]D911.01 ? [文献标识码]A ? [文章编号]1009-4245（2018）02-0036-05
DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.02.008
少数民族就业问题乃是关系我国就业全局的重要部分，也是加强民族团结、实现民族共荣的关键环节，若处理不当将对社会和谐稳定造成不利影响。良好的就业状况是各民族同胞加强交流与交融的重要途径，也是关系全国就业大局的重要环节。日益突显的少数民族就业难问题，一方面侵犯了少数民族同胞的公平就业权，使得少数民族同胞无法共享社会经济发展成果。另一方面，伴随着低就业、失业、半失业现象的是大量的社会闲散困顿人员，客观上加剧了社会不稳定因素。随着近年来少数民族人员就业环境的进一步恶化，治理少数民族就业难问题显得十分必要而迫切。促进民族平等和团结，应立足民族地区的经济发展现状化解就业矛盾，切实治理少数民族就业难问题。
一、少数民族就业难问题概况
（一）民族地区经济落后制约就业岗位
少数民族聚居地多位于我国边疆地带。这些边疆地区较全国而言经济发展水平整体落后，位于这些地区内部的少数民族地区较所在地区而言又属相对落后。随着高等教育的快速扩张，求职人数的激增更是使得民族地区就业市场不足的短板日益显现。以新疆维吾尔自治区为例，南疆与北疆相比，在经济发展水平以及居民就业情况等方面均处于劣势，北疆汉人较多，而南疆为少数民族聚居地。少数民族地区就业岗位受落后经济的限制表现为：一是少数民族地区企业总数少，各个地区的企业数量差异较大，如2015年乌鲁木齐市企业法人单位数为53956个，而南疆中心城市喀什地区企业法人单位数为7692个，企业总数少，地区差异较大，提供的岗位有限。 [1 ]二是工业基础较弱，以中小企业为主，大型企业较为缺乏，提供的岗位在福利、待遇以及社会地位等方面均不如行政、事业单位，对少数民族就业人员的吸引力和容纳力均不足。三是三次产业就业比例不合理，普遍存在以农业、畜牧业为主的第一产业就业比例较大，而第二、第三产业就业人员比例过低的情况。如新疆2015年第一产业比重为6.4%，却吸纳了44.08%的就业人员。 [2 ]可见，第二、第三产业在就业岗位上仍有开拓的空间。
（二）少数民族大学生就业形势严峻
自1998年高校扩招以来，我国高校大学生人数逐年快速增长，再加上整体经济环境的不稳定，大学生就业日益困难。在大学生就业难的大环境之下，少数民族大学生在民族地区教育水平、文化背景等多方面因素的限制下，在就业过程中面临着更多阻碍。近年来的大学生就业统计数据和相关研究数据均反映出少数民族大学生的就业率与同届汉族大学生就业率相比存在较大的差距，且这种差距在2009年后尤为明显。 [3 ]具体来说，少数民族大学生的就業现状可以归结为如下几点：一是少数民族大学生初次就业率低，相比汉族大学生而言首次找工作的难度更大，少数民族大学生更容易因为刻板印象受到不公平的对待。二是少数民族大学生找到满意的工作需要耗费更多的就业成本，这个就业成本不仅包括花费更长就业周期的时间成本上，还包括了为顺利就业而接受用人单位提出的更为苛刻的就业条件以及为争取满意的工作岗位所付出的各种经济支出等，给其家庭造成了一定负担。三是少数民族大学生返乡比重逐年增长，相较过去几年，少数民族大学生愿意留在一、二线城市发展的意愿越来越少，反而是愿意回乡发展的意愿较为强烈。第四，少数民族大学生的整体就业素质与市场上的用人单位之间的需求普遍存在差异，就业岗位往往专业不对口。
（三）少数民族就业领域分割现象显著
以乌鲁木齐市为例，根据乌鲁木齐市第六次人口调查统计结果显示，少数民族人员从事的行业存在如下一些特征：在党政机关负责人职位上，维吾尔族、汉族、哈萨克族、回族、蒙古族等民族的领导干部的比例是稳定、合理的，在专业技术人员、办事人员和有关人员职位上，大部分是少数民族比重大于汉族。 ?[4 ]然而，在涉及市场竞争自由的行业，少数民族就业职位则不占据优势。近年来，政府针对少数民族就业扶持制取得了良好的效果，但在涉及市场自由竞争的行业，少数民族人员则明显表现出了整体竞争力的不足。有学者依据乌鲁木齐市第六次人口调查统计结果并运用集中度指数、区位商指数对乌鲁木齐市少数民族行业结构进行进行定量研究发现，整体上除维吾尔族外的其他少数民族行业结构都存在不均衡现象，其中尤以哈萨克族失衡现象最为突出，少数民族人口在民族传统行业、公共部门分布最为集中。 [5 ]此前也有学者对民族地区城镇少数民族人口的就业分布与特征进行了调研，发现少数民族低收入组群体所占比例更高，而汉族则在高收人组中占比更髙，分性别的结果也与此一致，证明了在民族地区的劳动力市场中，存在一定的收入分割现象。 [6 ]少数民族人员的就业机会相较汉族更少，就业分布主要集中于层次较低的行业，收入水平相对落后。
二、少数民族就业难问题的形成机制
少数民族就业难的形成有其复杂的机制，往往是多种因素共同作用的结果。
（一）社会历史因素导致少数民族整体就业能力不足
我国少数民族地区经济的落后、教育水平不足、家庭资源的匮乏以及少数民族风俗习惯的差异、语言沟通的困难，均导致少数民族人员在涉及就业能力的关键点上处于劣势。少数民族人员适应现代城市生活的过程中有很多困难，在面对激烈的市场竞争时，技能往往较为缺乏。虽然也有部分少数民族人员受到了良好的教育并掌握了过硬的就业技能，但是从整体上来看，少数民族人员在就业能力上存在着先天的不足使他们在就业市场中处于不利地位。即使是少数民族就业人员中最具竞争力的大学生群体，也表现出整体就业能力的欠缺。具体来说，首先是语言能力上的先天弱势，少数民族大学生汉语言应用能力相对弱于汉族学生，在择业过程中往往有自我展示和自我推荐能力不足的情况，且难以胜任对汉语言能力要求较高的职业，限制了其可选择的就业范围。其次是专业素养较为薄弱。一方面，相对落后的教育水平导致少数民族大学生的数理化基础较差，进入高校后专业学习表现往往落后于汉族学生。如教育部2015 年公布的全国各省市自治区的公共财政教育支出的均值为789.74亿元，而少数民族聚居的西北五省区中，除陕西省接近均值外，其余省份均远远低于均值。 [7 ]另一方面，高校专业设置的不合理、专业教学偏重理论导致大学生学习的专业课程与社会实际需要脱节，实践能力较弱，无法应对专业工作。有研究表明，文史类专业大致占我国民族类院校专业总数的75%，而理工类专业只占25%，失衡的专业结构不仅限制了少数民族学生的就业选择，也使得人才供需失衡，造成部分行业供过于求，出现大量剩余劳动力。 [8 ]
（二）市场效率考量导致企业难以消除对少数民族的刻板印象
少数民族人员在面对涉及市场自由竞争的行业时往往竞争力不足，就业比例更低。企业作为以盈利为第一目标的市场主体，其在就业招聘过程中考虑的不仅仅是如何找到最符合职位要求的劳动者，而是如何在最短的时间内，以最少的成本找到最可能符合职位要求的劳动者。企业希望劳动者是易管理的、可预期的、可控制的，在一定的标准之内，没有不可把控的风险。企业出于市场效率的考量，在就业招聘时不会花费过多的时间和精力去充分了解每一位应聘者的就业能力、行为习惯、为人处事等真实情况。是以，在就业市场中，处于优势地位的用人单位往往对自己的求职者不完全了解，两者处于信息不对称的状况。企业出于成本的考虑，在面对招聘过程中这种信息不完全的情况时，倾向于将某一群体的刻板印象或是偏见断定为这一群体中每个差异个体所具有的特点。对少数民族群体来说，常常被冠以语言能力不足、工作适应能力差、难以相处、不易管理等刻板印象。在效率的驱使下，这些刻板印象成为企业在招聘时遵循的潜在的筛选标准，直接拒绝某一群体成为企业规避用工风险的最直接、最省事的方式。这就造成了企业故意拒绝为少数民族人员提供就业机会，或者即使录用却给予少数民族就业者不公平就业待遇的现象。
（三）择业观念落后导致少数民族人员就业选择缩减
少数民族人员在就业观念上较为落后保守也是造成其就业困难所不可忽视的成因之一。首先，基于语言、文化、生活习俗、宗教信仰等多方面影响，少数民族人员往往具有较强的地域观念和乡土情结，这使得他们在选择工作岗位时并非以好的就业机会为导向，而更看重就业岗位的地域性，大部分少数民族人员更愿意留在家乡工作。但是民族地区经济普遍落后，所能提供的工作机会和就业岗位有限，造成民族地区好的就业岗位竞争激烈，供不应求。其次，少数民族人员在择业时，存在就业期望与现实脱节的情况，“高不成低不就”的现象较为普遍。举例来说，类似保洁、建筑类行业往往用人需求较多，但少数民族地区，一般难以招到本地工人，反而更容易招到汉族工人。再次，少数民族大学生在择业偏好上青睐行政、事业单位，认为这些单位更有保障。这种偏好一方面反映出少数民族人员在择业时追求安稳的意愿较为强烈，对政府的就业扶持政策有一定的依赖性，面对更有市场竞争性的行业时竞争力不足，积极性不高。另一方面也反映出少数民族人员就业观念较为传统，仍保留着国家行政、事业单位岗位更为优越和体面的思想。此外，少数民族人员在就业过程中有选择创业意愿的比重也远低于汉族人员。少数民族人员在就业观念上所设的条件客观上缩减了其可选择的就业范围和就业岗位，从而加剧了少数民族人员就业难的现象。
三、治理少数民族就业难问题的法律对策
（一）完善少数民族就业临时法律措施
发展民族地区经济水平是一个需要长期努力的过程，鉴于民族地区不管是在自然因素还是社会因素上均存在较大的发展限制，其经济发展难度更大、速度更慢。为保障少数民族人员的平等就业权，实现民族平等和社会公平，有必要通过差别化的政策导向来减轻民族之间事实上的不平等，在原本的少数民族就业政策框架内实施一系列临时法律措施。具体来说，一方面，要进一步完善民族优惠措施，在教育培训上，考虑到少数民族地区教育水平的落后，为少数民族人员设置合理的加分举措，使他们能够有机会获得更好的教育，从而提升他们整体的就业能力。在就业优惠措施上，可以在特定行业，专门为少数民族人员设置更低的就业门槛，提供更专业全面的入职培训等。另一方面，进一步完善少数民族就业配额制。在国家机关和国有经济单位，少数民族人员就业比例较高，即是国家在这些单位落实了就业配额制取得的良好效果。①尽管如此，在市场化程度较高的企业，少数民族人员比例仍然过低，应进一步加强企业的社会责任感，通过为企业税收和贷款方面提供优惠政策等方式鼓励相关企业维持一定比例的少数民族员工。如果因政策的比例规定导致被优待族群劳动力求大于供，那么不合格人员将被录用，降低工作效率，雇主必须另外雇佣合格人员，这将增加成本。 ?[9 ]因而在给予少数民族就业优惠政策时应充分考虑该优惠措施的合法性、合理性、必要性，严格遵循比例原则加以实施，避免对其他民族人员造成实际不利的后果，避免就业优待引发更大的族群冲突。
（二）健全少数民族人员就业保障制度
我国宪法从原则上规定了公民的平等权，还规定了公民的劳动、休息和社会保障的权利，同时也强调了少数民族、妇女等特殊群体的平等权利。《劳动法》《促进就业法》《职业教育法》《公务员法》《劳动合同法》等也有就业保障的相关规定。《中华人民共和国民族区域自治法》也有关于保障少数民族就业的相关规定。2007年颁布的《就业促进法》专门设置了《公平就业》一章来突出反就业歧视的重要性，增加了就业歧视原因，扩大了就业歧视范围。尽管部分地方政府出台了促进少数民族就业的相关规范性文件，但我国并没有一部统一的、全面的少数民族就业保障法律来系统地规制和保障少数民族就业问题。零散的规范性文件在少数民族就业保障主体、保障方式、保障程序、监督机制上均较为缺失。但考虑到制定一部统一的法律需耗费较长的时间，可以采用先制定统一的行政法规等方式以尽快规制日益突出的少数民族就业难问题，保障少数民族就业权益。具体来说，可以从以下幾个方面来健全少数民族就业保障制度：
1.明确民族地区发展职责分工。大部分少数民族地区经济发展落后，尤其是工业经济发展薄弱，基础条件落后，缺乏自我发展后劲，处于先天发展不足、后天发展乏力的被动局面，有的少数民族地区基本处于单纯依赖中央和国家扶持的不可持续状态。 [10 ]从本质上来说，要缓解少数民族就业难现象，创造更多就业岗位以及提升少数民族整体就业能力，发展民族地区经济是必然选择。要明确少数民族地区经济发展中各方主体的责任，合理发挥多元化主体的优势。政府领导牵头，保证充足且合理的财政投入，实事求是地根据民族地区客观情况选择最为适宜的发展路径。立法机关为少数民族地区经济提供全面的法律保障，完善相关法律法规，明确界定少数民族地区经济过程中的违法行为的法律责任。司法机关要严格惩治少数民族经济发展过程中出现的各类违法行为，让每一个违法责任人员都得到应有的法律制裁。企业和各类社会组织应该培养自己的使命感，增强社会责任心，为少数民族地区经济发展贡献必要的人力、物力、财力。
2.树立少数民族正确就业观念。一方面，要通过教育引导等方式促使他们自身思想素质的提高，以使其内在观念产生转变。社区、高校可以加强对少数民族人员的就业观念培训，调整他们的就业预期，并引导他们在就业过程中充分发挥主观能动性。此外，政府应通过媒体宣传、文化交流活动等方式，增进各民族的交往，加深民族之间的了解，消除社会公众对少数民族人员的刻板印象，为少数民族营造包容、理解、开放的社会环境，从而减轻他们择业时对于工作地域的顾虑。另一方面，各地城市应出台相关政策为少数民族流动人员提供专门的就业指导及心理辅导等支持，同时为少数民族人员提供平等的就业机会和社会福利，从制度上保障少数民族人员在家乡以外的城市能够安居乐业，从而打破他们对就业地域的顾虑。
3.构建职业技能教育培训体系。就业能力的高低与教育培训有密切的关系，提高少数民族地区教育水平，加大教育投入、发展少数民族人员职业技能培训是提高少数民族就业能力的关键。在当前的经济水平下，要通过建立健全的职业技能培训体系，开展一系列有效的职业培训竭力提升少数民族人员自身的就业能力，提高他们在就业市场的竞争力，逐渐消除社会对少数民族整体就业能力不足的顾虑。民族地区应根据本地区少数民族就业人员受教育水平以及本地区经济发展需求，尽可能使职业培训与企业用工需求对接，建立与市场相适应的职业技能培训体系，以少数民族人员所在地的社区为单位，将少数民族就业人员职业技能培训落到实处。
4.健全少数民族就业救济程序。有必要为基于误解、刻板印象等原因受到就业单位差别待遇的少数民族人员提供完善的就业救济程序，以提升少数民族人员在自由竞争市场上的就业率。由于诉讼救济成本上需耗费更多的时间和资源，实际上不利于忙于找工作的少数民族就业人员获得快速救济。因此，出于成本和效果的考量，健全少数民族就业救济程序应重点完善企业内部监督方式和行政救济方式。一方面，政府应督促企业加强内部监督管理。一般来说，企业是发生差别待遇的重要场所。因此，如果设置专门针对少数民族就业人员的差别待遇的内部申诉程序可以将能更好地了解具体情况，尽可能地将争议降到最小。在美国，企业也是促进就业公平的重要责任主体，许多企业通过举办培训等方式让自己的员工关注相关法律，并提供了相应的违法处理程序。针对差别待遇的情况，有些私人雇主有正式的调节预案，并有专门的调解人来解决纠纷。 [11 ]另一方面，要拓宽少数民族就业人员的行政救济途径。遭受就业差别待遇的少数民族人员可以向劳动监察部门投诉，要求它们对实施差别待遇的人员给予相应的处置。另外，基于其身份的特殊性，还可以向人民政府宗教事务行政主管部门投诉。如果不服上述机关作出的处理，或者处理争议的行政机关及人员有渎职的行为的，遭受差别待遇的少数民族人员可以进行申诉、行政复议。劳动行政主管部门和劳动监察部门职权分散、事务庞杂，职责重点放在了各类劳动争议的解决上，无暇主动对就业歧视问题加以监督，同时劳动行政主管部门和劳动监察部门解决就业差别待遇的专业知识和经验储备也不足，在处理相关案件时缺乏专业性。因此，可以先在劳动行政部门或劳动监察部门内增设一个由具有就业差别待遇纠纷处理经验的专业人员组成的专业处理小组，专门受理少数民族就业差别待遇的申诉。
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责任编辑：梁卫军
