一体两翼：新时代的领导干部法治教育

    [摘要]领导干部作为“关键少数”，其法治教育水平应当显著高于普通群众。当前我国以“法律型规范”为主体的社会规范体系教育力度不足，尤其是对于特定群体的法治教育混同于普通群众的法治意识和观念教育，其相应的法治能力建设和法治思维培养还没有得到应有重视。法治教育是法律教育的进阶，是通过法律进行治理的技巧和方法的教育，体现为“法律实施进程的法治教育”。法治教育是对社会规范体系尤其是法律型社会规范演进过程的普及性教育，是对法律型社会规范发展演变过程中的规律性总结的学习和引导，体现为“规范演进过程的法治教育”。

    [关键词]新时代 领导干部 关键少数 法治教育 法律型社会规范

    [中图分类号]D262.3 ? [文獻标识码]A ? [文章编号]1009-4245（2018）03-0043-04

    DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.03.009

    领导干部作为“关键少数”，其法治教育水平应当显著高于普通群众。结合当下我国法治发展及普法教育的具体情况，针对领导干部群体法治教育应当有一个“跨台阶”式的理解和解读。当前，在推进国家治理体系和治理能力现代化以及全面依法治国的背景下，广大领导干部如何应对，应该做出哪些适应和调整，是一个十分重要的议题。

    一、领导干部法治教育的新时代解读

    长期以来，我国领导干部法治教育集中于“依法治国”和“依法行政”的核心命题，针对当前我国以“法律型规范”为主体的社会规范体系教育力度不足，尤其是对于特定群体的法治教育混同于普通群众的法治意识和观念教育，其相应的法治能力建设和法治思维培养还没有得到应有重视。基于此，对时代命题的“领导干部法治教育”进行再解读和再理解是不可跨越的。[1 ]

    以我国法治体系建构的视角为切入点，将法治教育融合在我国社会规范体系中进行解读，可以得出具有时代意义的法治教育内涵。一个方面，法治教育是法律教育的进阶，是通过法律进行治理的技巧和方法的教育，体现为“法律实施进程的法治教育”。另一个方面，法治教育是对社会规范体系尤其是法律型社会规范演进过程的普及性教育，是对法律型社会规范发展演变过程中的规律性总结的学习和引导，体现为“规范演进过程的法治教育”。[2 ]相对于普通大众的“关键少数”而言，领导干部是法治教育的关键主体。

    针对法治教育的多重内涵，“关键少数”应当尽可能地掌握全部内容，其法治水平也应当显著高于普通群众。上述法治教育的“两种解释”，是对“规范教育”的更进一步解析，既有规范实施过程的普及教育，又有规范形成过程中的法理教育。其中，法理教育是基础性的、原理性的，普及教育是策略性的、战略性的;法理教育是对普及教育的深化和开拓，普及教育是法理教育的一个必不可少的阶段;法理教育是覆盖全部内涵的、贯彻规范发展全过程的纵向维度，而普及教育倾向于“规范实施过程”的阶段性、重点性，是规范教育的横向维度。

    规范教育有了“法理教育”的支撑和维系，构成了当今时代解读法治教育的独特维度，通过运用“过程”的思想方法，既全面又有重点地建构出领导干部法治教育的“双重视域”。“两种解释”既符合社会规范演变发展的历史规律性，也具备了当今时代的内在价值性，既是规范发展逻辑与规范实施价值的统一，也是规范整体融通性与规范实施独特性的统一。基于这个视野，领导干部法治教育将不再仅仅拘泥于“依法治国”和“依法行政”这两个重大命题的条框，法治教育的“进阶”将会极大促进法理性、本源性的法治教育的推进，能够较大程度地扩展当前法治教育的内涵与外延。

    二、领导干部法治教育的法理内涵

    法理教育作为法制规范教育的进阶，是社会规范发展演变进程中的阶段性跨越，是对规范实施教育的超越。领导干部法治教育中的法理教育是融合社会规范发展变化（规则变迁）的全过程教育，是回应时代变革呼唤、揭示法治规范演变趋势、表明法治规范发展方向的历史性教育。正如法理是法治的起始，法理教育则是法治教育的源头。正如时代变换的潮流发展，法制教育已经被法治教育所完全覆盖。[3 ]

    “两种解释”向我们阐明，社会规范体系中的法治规范（法律型社会规范）教育才是法治教育的实质。那么，何为法律型社会规范？根据我国社会规范发展演变的基本规律和基本经验，社会规则在经历合法性确证过程中，被选择、被固定化的那些规则系统逐渐具备“法治”的功能和价值，成为法治规范的内容构成。这个演进过程（社会规范类型化过程）是充满曲折与矛盾的过程，各种规则“混融”“交织”和“渗透”于不同类型的社会规范中，从“界域叠合”逐渐分离，最终形成高度类型化的社会规范体系，并按照规范谱系学分类标准，成为“标准化”的社会规范类型。[4 ]不同社会规范类型的差异化、多样化，是社会规范“大混融”集合体分化的结果。

    在当代，我国法治规范主要包括法律规范和纪律规范，合法性成为法治规范的法律基础。基于此，在内容构成方面，法治教育理应包括法律教育和纪律教育，这是法治教育的基本要义。可以说，没有纪律教育的法治教育都是片面的，不讲法理教育的法治教育就是舍本逐末。在一些领导干部的思想意识中，纵然有法纪教育的大框架，但他们仍然认为法治教育就是法律教育，纪律教育单单是纪律教育，并且在实践中普法教育活动与纪律教育活动是分开的，法律工作与纪律工作也分别由不同的部门来完成，错误地割裂了“法治规范”的整体性，这是当前法治教育尤其是领导干部法治教育所不容忽视的重大问题。

    追本溯源，在法治教育中加强纪律教育和法理教育是对法治教育的本质回归。强化领导干部纪律教育，在党纪和政务纪律的约束下，规范自身和组织行为，提高纪律素养，通过纪律教育促进“法制教育”向“法治教育”的进阶与转换，完全实现法治教育话语权。加强领导干部法理教育，增强对法治规范的科学认知，增强规范共识与认同，实现法理教育对常规法制教育的跨越式提升。

    综上，在我国以“法律型”规范为主导的社会规范体系中，法治教育是指我国社会规范中的“法律型”规范教育，包括法律教育和纪律教育。纪律教育是我国法治教育不可割裂的重要组成部分。法治教育既突出“通过法律的社会治理”（法律规范实施过程中）和“通过纪律的社会治理”（纪律规范实施过程中）的教育，也涵盖我国法治规范发展演变历史进程的全过程教育，尤其是关于法治规则变迁和法治规范发展趋势的引导式教育。这是领导干部法治教育的法理内涵。

    三、领导干部法治教育的实践维度

    领导干部法治教育法理内涵的回归，促使领导干部法治教育的实践有了新期待、新高度。

    （一）“把纪律和规矩挺在法律前面”，就是要把纪律教育放在法律教育之前

    众所周知，纪律规范的效力位阶低于法律规范，法律规范是其他社会规范的底限。我国有重视普法教育的传统（自1986年以来，开展以五年为周期的普法教育活动，主要为法制宣传教育），一直是普法先行。在新时期，法治教育有一个新的转向，就是开始重视对法律型社会规范的深入研究，剖析法律型社会规范中的法律规范和纪律规范的界限与差异，从修订相关政策及组织规定入手，明晰了法律与纪律的边界。主要表现有，通过落实《党章》规定进行具体化的《中国共产党纪律处分条例》，将纪律的归纪律，将法律的归法律。法律依然是纪律的底限，而党员还有一个党纪的行为“底线”。把纪律教育前置，符合法律型社会规范发展的内在逻辑，符合人们对社会规范体系的认知，符合规范教育的进阶原则（首先道德教育，其次纪律教育，然后法制教育）。通过加强纪律教育，使之处于与法制教育同等的地位，形成以法治教育为“体”，以法律教育和纪律教育为“两翼”的“一体两翼”格局。

    （二）“关键在人”，法治人尤其是法治领导干部决定事业成败

    法治是现代国家所普遍采用的治理方式，我国也提出了“全面推进依法治国”，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”和“全面建成小康社会”的历史进程中，“法治国家”建设意义重大。而法治国家建设离不开法治政府建设，作为总蓝图的《法治政府建设与实施纲要（2015-2020年）》明确指出：“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”然而，只有完成了人的法治教育，才能逐步实现组织的法治建设。

    根据《纲要》规定，领导干部法治教育要体现在履行职能、完善政府管理制度体系、公共决策、规范执法、权力制约与监督、化解社会矛盾纠纷以及政务人员法治思維和依法行政能力等七个方面。这些方面也成为领导干部法治教育实践的七个重要构成，是具体化的法治教育实践内容，法治政务人员的塑造直接决定了法治政府建设的成效。

    “一体两翼”的法治教育格局，一方面促进了“有纪律的人”向“有纪律的组织”的跨越，另一方面则促进了“守法律的人”向“守法律的组织”的跨越，在两翼合力作用下，最终形成“法治人”向“法治组织”的超越。“两个跨越，一个超越”是法治教育的基本结果，也是检验和评价法治教育效果的基本标准。

    （三）以治理能力现代化为切入点，全面推动法治教育实践

    领导干部治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的首要条件。领导干部治理能力主要是指法治治理能力，而领导干部法治教育的核心也应是法治治理能力。领导干部法治教育为“表”，其法治治理能力建设为“里”。领导干部法治教育与治理能力现代化建设是互为表里、表里如一的一体化建设过程。治理能力现代化与我国社会规范体系演变的类型化发展紧密相连，没有社会规范体系的类型化发展，也不会有治理体系及治理能力的现代化发展。可以说，治理能力现代化建设是因社会规范体系发展变化所做出的必要调整。

    传统的普法教育活动主要集中于法制宣传教育（侧重于对法律规范的认知），随着社会发展和人们对法律规范认知程度增强，过渡为法律普及教育（侧重于对法律规范的应用），而现代法治教育则涵盖了更广泛的内容，包括法律普及教育和纪律教育。领导干部法治教育是现代法治教育的关键环节，它仍将秉承“一体两翼”的法治教育格局。法治教育具有很强的实践导向，要通过实施领导干部法治教育实践活动，提升领导干部法治治理能力和水平，从而实现领导干部治理能力现代化。

    四、领导干部法治教育需要特定的社会环境和条件

    领导干部法治教育需要特定的社会环境和条件。首先，要有章有纪、有规有矩，形成纪律规范独特的话语体系，在全社会最广大层面形成纪律共识。“法律是道德的底线”，而“纪律”亦是一种组织内部关于行为的最低要求，在道德规范与法律规范之间存有大量的“规范真空”活动空间，而法律规范仅仅是对于经常（发生）性的、明显（易识别）性的、引起普遍（涉及面广、范围大、影响程度深）危害的行为进行控制，对于那些尚未进入法律控制视野、尚未经过法律规范论证考察、尚未经过法律实施治理的行为和事件，法律是“失明”的。看似“自由”的活动空间，恰恰成为当前社会规范治理出现瑕疵、问题甚至是危机的根源。[4 ]没有把纪律规范挺在前面，必然导致了这一“自由空间”的失序与混乱，这些随着日新月异的社会发展、快速转型的社会变革出现的大量偶发性的、潜在性的、能够引起一定（正在量变尚未质变）的危害后果的行为和事件没有得到重视和治理，俨然成为社会规范间隙中的“灰色地带”“真空地带”。由此，也从一个侧面表明：一些社会问题（包括社会焦点、热点问题）本身并非法律治理问题，并非法律规范建构出现了重大问题，而主要问题在于纪律规范建构以及纪律治理。[3 ]

    其次，要注重纪律的体系化发展，纪律的现代化转型以及纪律的进一步的类型化发展，要加强纪律建设，加强纪律规范建构，形成科学、合理、有效并且与时俱进的完整的社会纪律规范体系。纪律规范的制定水平是社会资源总量积累到一定程度、供给达到一定水平的结果，是社会规范资源分配及供给保障的结果。由于纪律规范体系本身的构建是初级阶段，不可避免地表现出一定的狭隘性和局限性。尽管纪律规范拥有毫无争议的规模和数量，但是仍然存在社会纪律关系发展现实需要上的不能满足，它仍然面临严峻的挑战和考验。在社会规范体系持续深化演进和社会转型的历史契机中，纪律规范需要不断创制新的规则和内容去填补规范领域空白、需要不断创设新的规范形式和载体去填充规范领域空缺、需要不断演化生成新的规范体制和机制去弥补规范领域留白，规范创制始终是纪律规范演进发展的前进动力，始终有纪律规范体系形成发展的历史使命。

    最后，以发布实施的纪律规范为蓝本、为依据，强化纪律治理，实现多元治理主体的共治局面，促使纪律系统的各项工作有条不紊地进行。规范教育不能脱离规范实践，规范教育进阶离不开社会规范转型，在治理主体与治理对象之间，治理规范就是纽带。“长治”是立规者们的希冀，而良好的纪律治理是社会大众的期盼。纪律规范一方面要求人成为“自律人”，另一方面也有着人要成为“自觉者”的内在要求，“觉”是指“规范觉醒”。人的纪律化与人的规范觉醒伴随着社会规范转型尤其是纪律规范类型化发展过程中，人作为与社会规范互动的主要对象，是规范进阶发展的重大推动力量，只有形成了良好的“人规”关系，才能最终实现规范的贯彻实施。

    [参考文献]

    [1]张晨.治理与觉醒：新时期规范教育进阶微探[J].中学政治教学参考，2014（09）：47-48.

    [2]张晨.论中学生的纪律规制——兼谈中学生纪律观重塑与法治观改造[J].中学政治教学参考，2013（30）：12-14.

    [3]张晨.困境与出路：纪律规范的当代价值[J].中国领导科学，2014（05）：28-30.

    [4]张晨.论纪律规范产生的社会历史条件——纪律宗旨、纪律权力、纪律意识和纪律环境[J].湖州师范学院学报，2014，36（03）：59-63.

    责任编辑：覃玉滨