社会治理创新视阈下社区教育发展研究
【摘要】随着我国城镇化进程的持续加速，社会治理创新已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。社区教育作为国家基层组织从“管理”转向“治理”的重要抓手，在创新社会治理方式、激活社会组织活力、提升社会管理效率等方面发挥着独特的作用。基于此，在对社会治理、社区教育理论综述梳理的基础上，解析当前社区教育发展存在的问题及原因，提出社会治理视阈下社区教育发展实现路径，以期为社区教育发展提供决策依据。
【关键词】社区教育；社会治理创新；发展路径
【中图分类号】G77【文献标识码】A【文章编号】10018794（2016）09001405
【收稿日期】20160407
【基金项目】重庆市高等教育教学改革研究项目“‘三融合办学思路下立体协同应用型人才培养模式的构建与实践”，项目编号为153288，主持人：张培；重庆市社会科学规划培育项目“社区教育发展与社会治理创新互动研究”，项目编号为2014PY68，主持人：范文亚
【作者简介】张培（1986—），女，重庆璧山人，讲师，研究方向为行政管理、教育管理。社区教育是政府基层组织社会治理的组成部分，是党中央关于“党委领导、政府负责、社会公众参与”的社会管理创新结构设计的重要实施者，对于实现政府治理、社会自我调节、居民自治之间的良性互动发挥着重要的功能和作用。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的“加强和创新社会治理”“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”等要求，是对“社会发展需要”的应然回应，也是对社区教育发展的新的要求。基于此，在社会治理创新视阈下研究新时期社区教育的发展路径具有重要的现实意义。
一、社会治理与社区教育
1社会治理
20世纪90年代初，治理理论的兴起引起了全球范围内的政府再造运动，其产生背景是全球经济一体化过程中国家管理的局限和市场机制的失效。“治理”认为权力应由不同组织机构根据他们在公共事务中的相对位置来分享，以调和相互冲突或不同的利益，其核心内容是各种公共或私人组织、个人或机构管理共同事务的诸多方式的总和，包含合理合法性的正式制度、规则和人们同意的符合其自身利益的非正式的制度安排。[1]20世纪末，治理理论被借鉴到中国，以回应民众对权利参与、法治透明要求等方面的需要，并在推动中国政治改革的进程中日益获得影响力，治理的理念也呈现出本土化趋势。当前创新驱动发展新常态下，政府不得不创新治理方式以激活社会力量，社会管理的主体也自然从政府延展到具有相关性的社会组织和社会公众，社会基层组织也因承接了政府的部分权力而成为重要治理主体之一，具有了明显的治理特征。[2]从我国社会管理改革的实践情况来看，已形成了当代中国公共治理理论有效适用的方式，主要包括整体性治理与网络化治理，[3]这是我国政府在对治理环境变化准确把握基础上的应然选择，其核心价值取向和核心诉求是权力的多中心化，不管是对多种治理工具使用的整体性治理，还是对社会领域多元主体追求的网络化治理，都将在某种程度上持续推动我国政治领域的改革和转型进程。
2社区教育
社区教育最早起源于美国学者德威（Deway）所提出的“学校是社会的基础”这一思想。随着社区教育在不同国家和不同经济社会发展阶段的演进，国内外学者们基于不同侧重点对社区教育进行了解读，也为社区教育的发展提供了理论支持：（1）基于人力资本理论把社区教育看作是一种非正式教育。因为人力资本具有成长性和累积性，[4]且价值提升不仅仅限于学校教育和某一阶段，社区教育便因此受到重视，进而成为影响社会经济发展的一个重要因素。社区教育发挥着与传统正规教育不同的职能，是人力资源开发的重要提供者，其职责是对经济社会发展变化下的劳动力市场需要做出快速反映。（2）基于终身教育理论把社区教育当作是一种终身教育形式。受保罗·朗格朗（Paul Lengrand）所提出的强调终身性、开放性、民主性等特征的“终身教育”理念的引领，建立社区终身学习制度受到国际社会的广泛关注，各个国家和地区开始着力开展对社区教育发展模式、运行机制等方面的设计和规划，社区教育的交流与合作在全球范围内的拓展也呈现出明显的国际化和全球化趋势。[5]（3）基于社区发展理论把社区教育理解为一种民众教育。美国社会学家法林顿、斯坦纳、桑德森等从不同视角论述了社区发展的基本理论，指出“社会民众与政府通过协同行动改善社区的经济、社会和文化状况，将社区事务统一于国家整体生活之中”，[6]而社区教育面向社区全体民众提供具体的教育服务，与社区管理、社区文明共同构成未来社会发展的三大基本动力，对社区发展发挥着重要作用，又是社会发展的关键。不管从何种角度看，作为一种着力满足社区民众利益和社区发展需要的教育活动综合体，社区教育都越来越受到关注。不管是提升社区居民的知识技能，满足社区居民精神文化需要，还是推动社区健康发展，社区教育发展对于创新社会治理都具有基础性意义。
二、当前社区教育发展存在的问题及原因分析长期以来我们把社区教育当成提供以社区文化和社区活动为中心的非正规社会教育服务，正因如此，社区教育在发展过程中存在诸多问题和瓶颈制约，明显不适应经济新常态的需求。
1社区教育组织结构单一，社会参与度不够
我国社区教育现已基本形成政府主导下的“区县社区学院—乡镇社区学校—居（村）委学习点”三级组织架构。区县层面，以社区学院为主要载体的综合型社区教育主要由广播电视大学（开放大学）、区域性成人教育学校、厂区学校构成，由于各自的办学方向、发展目标、价值定位不同，加上政府政策支持和财政投入不足，导致各自为政而无法形成整体合力；乡镇层面，以中小学为主体的活动型社区学校虽然可以有效地利用中小学资源，但与其他社会力量相容性较差，无法满足居民的多样化学习需求；对于基层的以街道办事处、村委会为主要载体的居（村）委学习点，由于承担的行政事务杂乱繁多，社区教育一般流于形式，政府的主导作用无法凸显。回顾我国社区教育发展历程，正是由于国家有关政策支持和持续推进，社区教育才有了快速发展。教育部、中央文明办、发改委、民政部、财政部、人保部、文化部等于2014年联合发布了《关于推进学习型城市建设的意见》，明确提出“将学习型城市建设与社区建设相结合，把社区教育工作纳入社区服务体系建设规划”“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”。但从实践来看，尚未形成区域内政府、企业、社会组织、社区居民等多元主体共同治理的社区教育联动格局。国家关于社区教育的相关政策多以指导性为主，操作层面尚未将其他参与者的责、权、利等纳入进来考虑，在规范、引导社区教育活动方面的主导作用发挥不明显。除了政府主导下的三级管理平台，多元合作的组织管理模式并未真正实现，政府仍然是社区教育发展的单一管理主体和推动实体，企业、社会组织、社区民众直接推动或影响社区教育发展的作用还十分有限，显然不利于我国社区教育的持续健康发展。
2社区教育网络建设薄弱，社会组织培育不足
随着现代化进程的不断加速，社会分工越来越细，社会阶层不断变化，在促进经济增长的同时也带来了大量社会问题，这就在社区教育的需求侧和供给侧之间提出了动态匹配的问题。为适应社会公众对课程资源、教学内容、学习方式等方面的多样化需求，社区教育的提供主体也应该更加多元化，促进包含政府、社会组织、公众在内的各行为主体间资源优化配置和优势互补，以形成协作性网络组织。但我国目前的社区教育参与主体十分单一，不能很好地满足社区成员的个性化需求，也无法形成基于整体规划上的辐射效应。首先，各级政府部门、教育机构的管理人员对社区教育内涵、性质以及政策指导意见等基本问题的认知参差不齐，使得负责组织、协调和实施的部门对社区教育发展的态度漠然，更谈不上对社区教育进行整体考量。特别是当有些行政领导把社区教育仅仅看作是老年教育、青少年校外教育、新市民融入城市教育的“边缘教育”时，社区教育可以发挥的功能则更加有限。其次，社会民众的参与程度对社区教育的存在价值及有效性具有直接的影响，但由于我国社区教育实践时间不长以及可拓展的社区教育模式还受到教育政策的限制，社区民众的意识尚未充分激发，加上对社区教育的理念认知及参与动机有较大差异，参与社区教育的行为也受到直接制约，进而削弱了社区教育服务能力。最后，一些社会组织虽然与社区教育有着不同程度的互动、交流，但他们往往不是站在公共服务提供的立场上，而仅仅是将参与社区教育当作自身发展的补充，加上尚未建立起对社会组织参与社区教育的有效培育、保护、扶植机制及对话沟通渠道，导致社会组织在社区教育发展主体中严重缺位，制约社区教育发展的广度和深度。
3社区教育资源亟须整合，共建共享机制缺失
社区教育本身就是非制度化、非正规化教育系统之外的新的教育资源和学习途径，需要通过统筹开发包含人财物及信息、制度、文化等方面的各类教育资源并优化升级，才能形成为一股“教育合力”，并藉此成为推动社会治理创新的有效平台。但从现实的情况来看，社区教育资源开发和统筹不充分的问题比较突出，社区内分散的教育资源按照一定的方式整合发挥合力作用并没有真正凸显，制约着社区教育工作。事实上，在社区教育委员会的动员和协调下，一些单位面向社区开放了部分资源，但由于缺少有效的市场化投入机制，整体参与度不高。加之各级各类政府机关在此过程中存在相互封闭的状况，导致资源主体间协调力不够，各类教育资源在社区内无法实现互通。另外，随着当前市场化程度越来越高，参与社区教育的组织性质复杂多样。对政府部门和政府举办的学校、研究机构而言，其资源一般具有部门专属特征，且带有浓厚的社会公益性，需要依靠行政命令开放教育资源；对行业企业、社会组织等，需要通过强调其在社区应承担的非营利性社会责任和遵循市场规律建立共建共享机制，才能吸引他们向社区开放教育资源；社区成员个体是社区教育志愿者的重要力量，特别是一些知名人士、专家学者、离退休干部等对社区教育参与热情较高且乐于主动分享自己的资源和经历，但他们大多与学校、社区管理机构没有建立长期且良好的合作关系，其主体作用并未得到充分发挥。总之，由于缺乏完善的资源共享共建机制，资源的不同隶属主体参与社区教育资源整合的驱动力不强，加上基于互联网的平台建设不完善，资源的应用和交流功能受限，很大程度上影响各类教育资源在社区层面的沟通、协调及整合效用的发挥。
4教育公平暂未体现，社区治理效率有待提高
基于现有的教育分工，社区教育在对各类教育资源整合的基础上，倾向于对正规教育进行延伸和补充，以满足社区居民在正规教育系统无法得到满足的受教育需求，在整个现代教育体系中发挥着推动公共教育资源共享、沟通各类教育系统、提供教育补偿等功能，为全体民众提供了一个全生命周期内的无边界的学习机会，为教育公平奠定了良好基础。但由于现实条件诸多因素的制约，当前我国社区教育对教育公平的促进作用和对社会治理效能的提升作用还未充分体现，主要有以下几方面的原因：首先，社区教育工作者对社会公众的学习需求研究、分析、评估不足，制定社区教育计划的随意性较大，造成社区居民普遍对社区教育认同感不好，自主参与社区教育的动机和行为不强。其次，社区教育发展缺乏必要的经费支持，虽然得到政府一定程度的政策和资金支持，但在整个教育经费中占比很少。目前用于社区教育发展的专项经费缺少政策保障，社区教育融资渠道较少，社区教育面临着资金不足的问题。再次，缘于我国经济社会发展的地域差异性，东部设立的社区教育实验区多于中部和西部地区，城市建立的实验区远多于农村地区，在不同区域内的不同社区获得的发展资金、场所设施、课程资源等也有所差别，致使各地社区教育服务质量和实践效果存在差距，必然引发社区教育发展的不平衡。最后，我国社区教育缺乏明确的领导机构，表面上各级各类行政部门都在管理，实际上却缺乏真正直接、有效的指导，加上各个部门之间缺乏统筹、整合，使得开展社区教育活动的终端工作机构接受多头领导，无法协调高效行动。长此以往就会丧失对社区教育工作的主动性，必将导致社区教育发展滞后，使教育补偿作用的发挥受到制约。
三、社会治理视阈下社区教育发展的实现路径作为一种“接地气”的教育活动综合体，与基层社会组织治理活动密不可分的社区教育在推动经济社会发展以及维护社会稳定和谐等方面具有不可低估的价值。但是，目前我国在经济新常态背景下发展社区教育还有不少问题有待解决，需要基于社区治理的视角从以下几个方面厘清发展路径。
1重构政府角色定位，建立多元协同组织体系
社区教育作为构建全民终身教育体系和学习型社会的主要载体，影响着我国教育综合改革和社会全面改革的成效，而作为国家治理的重要组成部分，政府在国家现代治理体系的功能定位也决定了政府在社区教育发展中的地位和作用。随着社区教育的深入推进，单一的政府主导下的三级组织管理模式越来越不适应利益主体、社区居民的多元需求。因此，推动社区教育持续健康发展需要借鉴国家整体性治理理念，重构政府角色定位，科学地界定政府、市场、社会之间的相互关系，从单纯重视政府作用向多元主体协同治理转变。需要转变政府职能和管理方式，通过完善政策法规进一步明确各参与主体在社区教育发展中的功能定位和责任，并将部分办学权、具体事务管理权让渡给私营企业（市场）和社区居民组织（社会）。具体而言：要坚持政府主导地位，发挥政府在社区教育发展变革中的引导和协调作用；要强化社区学院对各级各类社区教育活动的业务指导和管理作用；要重视私营企业市场开发功能，可通过购买企业服务、经费补贴推动企事业单位参与到社区教育发展中，促进多元合作和互动；要坚持需求导向，强调社区居民组织自治功能的发挥，通过政府权利转移和民间自治机制有效实现社区教育各类资源聚合，增强社区教育服务能力。总之，转变传统的以政府为单一治理中心的模式，重构政府、企业组织、私营企业、社区居民等教育共同体组成的组织体系，开创多元协同治理新格局，是社区教育发展的最佳路径选择，将全面推动社区教育健康可持续发展。
2培育多元参与主体，打造动态多赢合作网络
在社会网络化治理进程不断推进的背景下，社区教育发展必须从战略层面关注包括政府、企事业单位、非政府组织（公益）、社区居民等在内的社会网络组织的整体力量，通过提高思想共识、构建协同秩序、完善合作机制等，在现代终身教育体系框架下吸纳多元社会组织参与，打造动态多赢的合作网络，激发社区教育发展活力。社区教育有赖于多元参与主体的支持力度，但事实上各参与者很难在参与社区教育的过程中获得最大化利益，加上缺乏“公共利益优先”的服务意识，严重制约着各主体对社区教育、社会治理的主动参与。因此，要加大对各级管理层的培训，使他们了解当前新形势下社区教育的功能、内涵、作用等，同时对社区教育工作者开展基础的常规性业务培训，加强跨区域交流与学习，不断深化社区教育实践。社区教育是面向区域内全民的终身教育活动，社会公众参与在社区教育治理中发挥着基础性作用，因此，要充分利用报刊栏、电视媒体、社区网络、志愿者讲解等多种形式开展社区教育宣传，通过设计丰富的学习主题和提供开放型、交互型、体验型的学习活动，改变社区教育的刻板形象，充分激活社区民众的主体意识、公民意识与参与意识。社区教育是一种协调性的工作，在提供社区教育服务的过程中，参与主体之间、主客体之间必然存在需要协调的矛盾，需要建立组织网络内的协调合作机制，加强各部门的沟通和交流，保证网络化治理模式的顺畅运行。政府要准确界定各参与主体的职责范围，同时在各级建立横向的社区教育推进委员会，形成矩阵式的管理，通过建立网络化办公制度、联席会议制度等实现政务信息公开，扩大对重大社区教育计划和活动的对话交流，推动各个治理主体间的动态合作。
3加强教育资源整合，满足社区居民学习需求
随着学习型社会建设的不断深入，不仅社会公众对社区教育资源建设提出了更加多样化的要求，有关部门也希望从整体上统筹、协调教育资源，以促进各种教育资源在社区层面汇聚力量，促使社区教育的功能越来越突出。为此，应从以下几个方面入手：首先，政府要强化对社区教育资源整合的统筹领导，建立各级社区教育委员会，定期开展资源整合工作的研究、部署和检查，明确政府各部门对社区教育资源的开发和整合任务，有效鼓励并支持各类社会团体、组织、个人积极参与社区教育资源建设，并对各类支持政策加以规范，确保社区教育资源得以长期稳定有效地整合。其次，分类推进社区教育参与主体的资源投入。应通过对人、财、物等可量化的资源的投入，为社区教育发展夯实好资源基础，吸引更多的企业、社区居民加入社区教育活动中；应进一步探索共建共享、互利共赢的资源整合机制，鼓励企业主动承担社会责任，汇聚企业资源，适应人才培养需要，营造更好的社区教育发展环境；应团结广泛的有较强奉献精神的热爱社区教育工作的民众加入到志愿者队伍中，着力提升其业务能力、沟通协调能力，形成更加专业的社区教育服务队伍。最后，各参与主体要探索合作共建大社区教育发展平台。社区教育资源整合要在分析社区成员教育需求变化和不同参与主体目标追求基础上，遵循共建共享、开放合作的原则，构建大社区教育发展平台，丰富社区教育载体；要根据不同社区资源特点、社区居民年龄阶段、职业特征、学习习惯等，采取多样性的资源呈现方式；要充分重视社区教育资源与现代信息技术的融合，利用该平台实现教育服务和网络化管理，切实满足社区居民的学习需求。
4创新社区教育治理，助推教育公平全面实现
社区教育不仅是推动教育公平的重要杠杆，还是保障社会治理的安全阀。当前是经济社会转型升级期，社会矛盾在社区内相对较多且集中，社区教育要充分发挥促进公平的价值与功能，致力于在社区内化解矛盾、促进公平、构筑和谐。我国真正开始发展社区教育的时间并不长，在需求分析、经费投入、管理宣传等方面存在很多问题，社会治理效率有待快速提升。在社区教育发展过程中，要坚持目标导向、问题导向、任务导向的原则，在充分调查社区居民需要解决的现实问题的基础上，提出独具特色的社区教育发展目标、具体任务和保障方案，保证各阶段任务的顺利完成。各地区要建立政府投入为主、多渠道筹措资金的社区教育经费保障机制，充分发挥政府和市场的双重作用。政府要保障必要的社区教育专项经费，并将其列入经常性财政开支之中。同时，要把社区教育经费的拨付方式转变为购买服务、合同外包、委托授权、招投标等形式以提供给社区教育参与主体，调动企事业单位、社会组织、社区居民等积极为社区教育提供服务，提升社区教育服务质量。要进一步推动各地区社区教育实验区建设，侧重在中部城市、西部城市和农村地区建立一批实验区，以实验区带动非实验区社区教育发展，缩小各地区社区教育发展水平和服务质量差异，促进我国社区教育整体、均衡、协调发展。要按照责权利相统一的原则，创新社区教育管理体制改革，针对社区教育出台专门的法律，赋予各级各类政府部门和社区教育治理主体相应的权利义务，依法划定其职能和行为界限，进一步完善社区教育工作中的相关制度，如决策制度、财务制度、绩效考核制度、监督问责制度等，科学规范各参与主体的行为，提高社区教育治理效率，助推教育公平和社会公平全面实现。
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Study on the Development of Community Education from the
Perspective of Social Governance Innovation
