公共危机预防绩效审计评价指标体系设计探析
田博远 杨继飞
摘要：基于国外公共危机管理审计的实践，我国亟待开展事故灾难预防绩效审计。本文在明确事故灾难预防绩效审计经济性、效率性、效果性及生态性审计目标基础上，从企业安全生产责任方对安全生产的认知情况、安全生产专项资金支出情况等两个方面设计绩效评价指标体系，以期对事故灾难预防工作进行总体评价。
关键词：事故灾难预防；绩效审计；审计目标；评价指标体系
0.引言
人类社会的发展过程就是不断应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各种公共危机事件挑战的过程，频发的公共危机事件给经济社会带来巨大损失。在各种公共危机事件发生之前，各国政府机关及国际组织开展了大量的公共危机预防绩效审计，如地震预防绩效审计（加拿大审计署，1997）、禽流感、极端海洋污染和危险化学品应急预防系统功能评估（爱沙尼亚国家审计署，2007）、城市灾难预防工作绩效审计（洛杉矶城市控制办公室，2008）等。
我国政府审计机关对公共危机事件也采取了积极的应对措施。在汶川地震中，我国审计机关整合全国的审计力量开展全过程跟踪审计，及时发现和纠正了援助款物管理各环节中存在的问题。但是，我国的公共危机管理审计仅针对危机发生后的援助款物开展财务收支审计，在审计时间上属于事后审计，在审计类型上属于财务审计，鲜有开展事前绩效审计的实例。全国人大常委會2014年8月31日表决通过了新《安全生产法》，新法确立了“安全第一、预防为主、综合治理的安全生产工作“十二字方针”，其中的“预防为主”要求把安全生产工作的重心放在预防上，强化隐患排查治理，“打非治违”，从源头上控制、预防和减少生产安全事故。因此，如何借鉴他国经验，贯彻风险管理和绩效观念，尽快开展事故灾难预防绩效审计，即在审计时间上开展事前审计，在审计类型上开展绩效审计，对于充分发挥政府在应对公共危机中的作用具有重要意义。因此，本文在界定事故灾难预防绩效审计目标的基础上，设计预防绩效审计评价指标体系，为开展事故灾难预防绩效审计奠定基础。
1.事故灾难预防绩效审计的目标
绩效审计的核心为“3E”审计，即经济性、效率性和效果性，近些年，生态性和公平性在加拿大、英国、澳大利亚等国家的审计实践中逐渐被推行，由此形成“5E”审计。结合事故灾难预防绩效审计内容多、范围广、系统性强的特征，绩效审计目标包括经济性、效率性、效果性和生态性四个方面。对于企事业单位而言，防范事故灾难的发生主要体现在安全生产管理方面。因此，以经济性、效率性、效果性和生态性为审计目标，从企业安全生产责任方对安全生产的认知情况、安全生产专项资金支出情况等两个方面设计绩效评价指标体系。
2.绩效评价指标体系设计
2.1绩效评价指标体系设计依据
事故灾难预防绩效审计评价指标制定依据种类繁多、专业性强，而且分布比较分散，缺乏系统性。按照制度规范的层级关系，制定依据主要包括：（1）法律层面，包括由全国人大常委会颁布的《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等；（2）行政法规层面，包括由国务院颁布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国务院安委会办公室关于进一步加强安全生产应急预案管理工作的通知》等；（3）部门规章层面，包括由国家安全生产监督管理总局颁布的《企业安全生产应急管理九条规定》、《企业安全生产风险公告六条规定》、《生产安全事故应急处置评估暂行办法》、《国家安全监管总局关于进一步加强安全生产应急平台体系建设的意见》等。
2.2绩效评价指标体系设计原则
设置事故灾难预防绩效审计的绩效评价指标体系，需要遵从以下原则：（1）相关性。指标体系需要与绩效评价目标相联系，从经济性、效率性、效果性、生态性四个方面评价事故灾难预防工作的绩效；（2）可操作性。指标体系将定量指标与定性指标相结合，要求便于操作、易于度量。定量指标易于取得，在缺乏数据的情况下可以采用调查数据取代；定性指标可以根据语义差别分析法加以判断；（3）独立性。指标体系需要按照其层级关系细分，彼此之间互相独立，既不存在包含关系，也不互相重叠；（4）全面性。指标体系应尽可能全面地代表绩效评价的内容，避免重大遗漏。
2.3绩效评价指标体系
目前学术界并未建立事故灾难预防绩效审计评价指标体系，这不但影响了审计人员的工作效率，也影响了审计效果。本文依据绩效评价指标设计原则，从企业安全生产责任方对安全生产的认知情况、安全生产专项资金支出情况两个方面设计2个一级指标，然后再依次设计5个二级指标和13个三级指标。这些指标既有定性评价指标，又有定量分析指标，各评价指标相互独立、相互制约，形成完整的评价指标体系。
（一）企业安全生产责任方对安全生产的认知情况
安全是企业生存和发展的根本，需要提高企业安全生产责任方对安全生产各项制度的认知程度，普及安全生产法律法规和安全知识，提升安全生产责任意识、事故防范意识和自我保护意识。企业安全生产责任方对安全生产的认知情况建立的二级指标包括：（1）安全生产监管部门对安全生产的认知情况；（2）企业管理层和员工对安全生产的认知情况。在第一个二级指标下面需要设置三级指标包括：①安全生产监管部门对安全生产法规及政策的认知情况；②安全生产监管部门对安全生产重要性的认知情况。在第二个二级指标下面需要设置的三级指标包括：①企业管理层和员工对安全生产法规及政策的认知情况；②企业管理层和员工对安全生产重要性的认知情况。
（二）安全生产专项资金支出情况
为进一步规范和加强安全生产专项资金使用管理，促进各行各业开展安全生产工作，引导社会资金加大对安全设施的投资，各省、自治区、直辖市政府设立了安全生产专项资金，由地方政府财政局、安监局负责安全生产资金的管理工作。安全生产专项资金重点用于地方安全生产综合监管项目、地方安全生产隐患整治、重大危险源监控项目、安全生产技术改造项目、安全生产信息平台建设、安全生产的宣教等方面。安全生产专项资金支出情况建立的二级指标包括：①安全生产专项资金落实情况；②安全生产专项资金使用情况；③安全生产专项资金财务管理情况。在第一个二级指标下设置三级指标包括：①资金到位率=实际拨付资金/计划投入资金；②配套资金到位率=实际到位配套资金/计划配套投入资金；③财政投入乘数=财政投入后带动其他资金投入金额/财政投入；④金额资金到位及时性：专项资金是否按照项目进度及时到位；在第二个二级指标下设置三级指标包括：①资金使用率=实际使用金额/实际拨付金额；②资金购置安全设施利用率=实际在用安全设施固定资产/购入安全设施固定资产；③资金使用的合规性：是否符合预算要求以及专款专用。在第三个二级指标下设置三级指标包括：①专项资金财务管理制度的健全性：是否有项目资金管理办法，包括重大支出是否经过评估论证、资金的拨付是否有完整规范的审批程序和手续；②专项资金财务管理制度的有效性：项目资金管理办法是否得到有效执行。
综上所述，在明确事故灾难预防绩效审计的经济性、效率性、效果性和生态性审计目标基础上，从企业安全生产责任方对安全生产的认知情况、安全生产专项资金支出情况两个方面设计评价指标体系，以期对事故灾难预防工作进行总体评价，为事故灾难预防绩效审计的实务工作提供理论参考。
