工伤保险制度的研究与思考
潘智慧
中图分类号：F840.61 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2019）6-151-02
摘 要 工伤保险涉及广大民生，然而我国出台的工伤保险政策制度非常少，地方政府的配套措施也不多。工伤保险制度建设中存在一些困难和问题，如工伤保险政策有待进一步完善、供养亲属界定范围覆盖不全面、《工伤保险条例》法律地位偏低等问题有待研究。
关键词 工伤保险 制度建设 对策措施
在工伤保险工作实践中，我们发现工伤保险制度建设中还存在一些问题和困难，影响和制约了工伤保险制度的深入发展，笔者在这里主要分析研究我国工伤保险制度建设中面临的问题和困难，以及解决上述问题的对策建议。
一、工伤保险制度建设中面临的问题和困难
（一）《工伤保险条例》法律地位偏低，工伤保险诉讼败诉率高
一是现行工伤保险政策与最高法司法解释矛盾冲突。近几年来，最高法对工伤保险行政诉讼案件的审理，不断提出了对法院的独立指导意见，2014年9月1日实施的《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》，突破《工伤保险条例》规定的工伤认定有关政策。如《工伤保险条例》明确规定从受伤之日算起1年内申请工伤认定，逾期不予受理。但最高法司法解释突破了此项界限，致使超期2年以上的案件仍然被法院判决受理。二是依法行政与法院判案原则的冲突。我们在判断事故伤害是否属于工伤认定范围时，必须在《工伤保险条例》有关法条范围内进行，不能随意外延。而法院在审理工伤保险案件时，是通过司法实践和法官的站位角度，适用自由裁量权，独立审判，导致对政策的理解和适用产生矛盾。三是工伤保险诉讼热点难点问题工伤保险行政部门与人民法院意见不一致。比如：工伤保险行政部门解释工伤人员退休不是支付一次性医疗补助金和伤残就业补助金的依據，而法院判决此类案件时，确要求企业支付一次性伤残补助金。
（二）供养亲属范围界定不全面，部分供养亲属待遇得不到合理保障
《因工死亡职工供养亲属范围规定》是2004年劳动和社会保障部出台实施的，相对1953年制定的《劳动保险条例实施细则》有较大的进步，但两者对供养亲属的界定范围不同，特别是对女供养亲属的年龄限制出入较大，符合《劳动保险条例实施细则》规定供养亲属条件的不能按工亡标准享受待遇，极易引发这部分人员不满。再者，工亡职工子女年龄超过18周岁的，不能领取供养亲属抚恤金，但是有些还处于上大学阶段的子女，因要完成学业不能参加工作，生活保障无来源。第三，养子女因工死亡的，有些地区政策规定，只有生父母可以领取供养亲属抚恤金，这与《婚姻法》规定的“国家保护合法的收养关系相矛盾。第四，工亡职工子女，随父（母）再婚，子女与继父（母）已经构成法律上的父母子女关系，子女是否可以继续领取供养亲属抚恤金，政策上没有明确。
（三）灵活就业人员，参加工伤保险比较困难
所谓的灵活就业人员，即工作时间灵活，与企业间为松散管理关系人员，比如：财务代帐会计、小时工等。这部分人员可以以个人身份自愿参加养老保险、医疗保险，其养老和医疗问题可以得到保障。而工伤保险由企业缴费，个人不需要缴费，所以灵活就业人员无法参加工伤保险缴费；再者，灵活就业人员的工伤调查取证难、认定也难，按照《工伤保险条例》规定，工伤的认定必须满足工伤时间、工作场所、工作原因三个条件，而这部分人员工作时间、工作场所非常灵活，可以有专门的办公场所，可能在家办公，也可能流动工作，工作场所和生活场所常常混淆在一起，这种情况下，受伤的原因就很难判断是否为工作原因了。
（四）工伤保险制度创新发展面临新情况新问题，工伤保险政策有待进一步完善
在实践中工伤保险政策存在一些问题亟待解决。一是《工伤保险条例》规定“职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费。被鉴定为一至四级工伤职工，企业不知道是否该为他们缴纳养老保险，多数企业只为他们缴纳医疗保险费，不缴纳养老保险的工伤人员在退休时因养老缴费年限比本企业同龄同岗职工少，退休金计领养老保险费也会相应减少。而被鉴定为五至六级工伤职工，同样领取伤残津贴，用人单位可以按照政策为他们缴纳各项社会保险费，他们与本企业同龄同岗职工养老保险费缴纳时间一样，大大缩减了养老保险待遇差距。一级至四级、五至六级两类领取伤残津贴工伤职工，两种缴纳养老保险费政策，剥夺了一至四级工伤职工缴纳养老保险费的权利，这样的政策不公平、不合理。二是参保单位破产关闭时，一至四级工伤职工、退休职工工伤保险如何衔接，《工伤保险条例》没有明确，各地政策不尽相同：一是用人单位关闭破产的，这部分工伤人员直接纳入工伤保险基金统筹管理。二是用人单位关闭破产的，按一定标准趸交费用后纳入统筹。三是由用人单位与职工协商解决等等。总之，政策多样，没有统一政策标准。三是工伤职工跨统筹地区调动，工伤职工待遇保障难。如我们铁路行业，具有点多、线长、面广的特点，基层单位分布于多省及省内各市，工伤职工因工作需要在集团公司内部跨统筹地区调动时，不与职工解除劳动关系，享受不到一次性医疗补助金和一次性就业补助金，到外统筹区工作后，工伤保险关系没有转移衔接政策，无法继续享受工伤待遇，这类工伤职工待遇如何处理需要研究。
二、对策与建议
（一）积极争取立法出台《工伤保险法》，维护工伤保险政策的权威性
不断健全完善工伤保险政策的基础上，人社部门应积极争取国家立法、司法等有关部门支持，立法出台《工伤保险法》。出台《工伤保险法》，有利于立法、司法、行政部门在更高层面、同一法律框架下，研究制定工伤保险相关政策，能够保证工伤保险法律法规的一致性、权威性，避免政出多门，政策法规内容矛盾。出台《工伤保险法》，有利于立法、司法、行政部门建立统一的工伤保险法律思想，运用统一的法律标准进行工伤认定和行政诉讼判决，减少争议和矛盾。出台《工伤保险法》，还能提高百姓对工伤保险法律法规权威性的认识，减少上访、闹访，维护社会稳定。
（二）统一《供养亲属范围规定》，并使之完善
由人社部牵头制定统一的《供养亲属范围规定》，规定要适用于工亡人员，同时也适用于因病非因工死亡职工及离退休死亡人员。这样就不会产生选择工亡遗属待遇还是选择病亡遗属待遇的矛盾，使政策更加公平合理。在完善规定上，一是工亡遗属已满18周岁，但他（她）们在上中学、职业高中、大学等全日制学校读书期间可以继续领取供养亲属抚恤金，直到学业结束。二是规定养父母做为第一供养人，只有养父母不再了，生父母才能享受工亡子女的供养亲属抚恤金。这样更能体现法律上养子女和养父母之间的权利和义务关系。三是工亡职工子女随着父亲或者母亲再婚的，按《婚姻法》规定由继父或继母承担抚养义务，工亡职工子女不能再领取供养亲属抚恤金。
（三）加强改革热点难点问题研究，制定灵活就业人员工伤保险政策。
灵活就业人员是我国新兴的一种就业形态，也是国家倡导的一种就业形式，这一类职业人群多数为中低收入人员，一旦发生伤害，生活困难可想而知，国家应当给予强制的工伤保障制度安排、以保护他们的职业保障权益。由于灵活就业和正规就业形式差异较大，和现行工伤保险制度规定对接困难，建议人社部出台专门的制度规定，捆绑养老保险强制这部分职业人员参加工伤保险。灵活就业人员的工伤保险基金要有独立性，地方政府要给予一定的补贴，保证基金支出。在工伤调查上要以工作原因为根本，弱化工作时间和工作场所的限制，重点了解灵活就业人员的工作性质，找准他们的工作痕迹，认定工作痕迹发生过程中的伤害为工伤。
（四）不断完善工伤保险政策，促进工伤保险制度更加公平合理
一是按照社会保险法“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费”要求，允许一至四级工伤职工自愿缴纳养老保险费，使他们与领取伤残津贴的五至六级工伤职工一样，享有缴纳职工养老保险费的权利。在工伤保险政策中明确，用人单位可以为一至四级工伤职工缴纳养老保险和医疗保险费。以伤残津贴为基数缴费，由本人缴纳个人缴费部分。这样，退休时他们养老保险金就会缩小与在岗工作同龄同岗职工间的差距，能够体现社会保险制度的公平性，减少社会矛盾。二是对参保单位破产关闭工伤保险政策的思考。国家养老、医疗、失业保险政策规定，用人单位和职工完成社会保险法定缴费义务后，社会保险基金承担相应的社会保险责任，职工退休有养老保险金、生病住院有医疗基金保障、职工失业能够领取失业保险金。我们认为工伤保险的立法宗旨与养老、医疗、失业是一样的。參保单位破产关闭前，已经按照政策规定缴纳工伤保险费的，纳入工伤保险统筹管理的一级至四级工伤职工、退休工伤职工及因工死亡人员供养近亲属应纳入工伤保险基金管理，由基金支付工伤保险待遇，不能再要求用人单位一次性趸交工伤保险待遇费用。同样，参保单位整体搬迁的，离开原统筹地区生产经营的，已在原统筹地区由基金保障的一级至四级工伤职工、退休工伤职工及因工死亡人员供养近亲属，也应继续由原参保地基金保障。三是研究探索跨地区工伤职工调动工伤待遇保障有效途径。这类人群虽然只是小众群体，但是，工伤待遇问题关系到工伤职工切身利益，影响用人单位与工伤职工的和谐关系。根据用人单位和职工本人意愿，我们认为有下列办法可以考虑：第一种是职工与原单位解除劳动合同，根据《工伤保险条例》有关规定领取一次性待遇，终止工伤保险关系，职工到新单位重新签订劳动合同，不再是工伤人员。第二种是加快推进工伤保险省级统筹，省级统筹后职工在省内行业企业一个单位或部门调转到另外一个单位或部门，都在本统筹地区内，职工调到新单位后，由新单位所在统筹地区工伤保险基金负责。第三是职工在原单位不解除劳动合同，不解除工伤保险关系，由新单位在驻地工伤保险部门，按照国有企业老工伤人员纳入统筹政策将职工纳入统筹享受工伤保险待遇。
