社会信用体系法治化区域实践探究
关键词 社会信用体系 地方信用立法 杭州样本
基金项目：杭州市哲学社科规划课题“杭州社会诚信体系法治化研究”（编号M20YD030）。
作者简介：杜庆华，浙江水利水电学院讲师，研究方向：社会信用体系建设。
中图分类号：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.071
社会信用体系法治化，就是通过相关法律法规对信用主体权利义务的明确规定，将社会信用体系建设的要求规范化具体化。2016年12月，习近平总书记在中共中央政治局第37次集体学习时指出“对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制”。2018年6月，李克强总理在国务院第11次常务会议上，强调社会信用体系建设要坚持“应用导向，立法先行”。2019年7月，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》要求“推动制定社会信用体系建设相关法律。”在党和国家高度重视社会信用体系建设法治化的背景下，各级地方政府积极推动社会信用体系法治化区域实践。一、杭州社会信用体系法治化建设概况
2002年“信用杭州”建设启动。2006年杭州列入浙江省个人信用建设试点城市。2008年杭州启动联合征信系统项目建设。2016年杭州建成“一网三库三系统”。2018年杭州成为我国首批12个社会信用体系建设示范城市。就制度建设而言，杭州先后制定了社会信用体系建设十一五、十二五、十三五规划，相继出台了多部涉及信用管理的地方性法规和地方政府规章。概而言之，杭州社会信用体系法治化建设主要涵盖以下几个方面：
（一）守信激励和失信惩戒联合奖惩
2018年9月，杭州市人民政府发布《关于建立完善信用联合奖惩制度加快推进社会诚信建设的实施意见》。其主要内容为：一是构建信用奖惩联动格局，打造多主体协同推动的奖惩联动体系。二是细化信用联合奖惩路径。根据部门联动、社会协同原则，实施行政联合奖惩、市场联合奖惩和社会公众约束三种奖惩形式。三是健全信用联合奖惩机制。以行政性联合奖惩为抓手，建立联合奖惩合作备忘录、联合奖惩对象名单和奖惩措施清单。
（二）公共信用信息归集、应用和管理
2016年8月，杭州市人民政府第66次常务会议审议通过《杭州市公共信用信息管理办法》。该办法将公共信用信息分为社会公开信息、授权查询信息和政府内部应用信息，规定了公共信用信息的归集、应用和管理。主要内容包括：一是公共信用信息的归集。公共信用信息的归集实行目录化管理，该办法第十条至第十二条以列举方式分别规定了基本信息、失信信息和其他信息的内容。二是公共信用信息的查询。该办法根据查询主体的不同，设置了不同的制度安排。三是公共信用信息的维护。该办法第二十四条到三十条，从失信信息的公开和查询期限、异议提申请、申请修复等方面对公共信用信息的维护做出了规定。
（三）信用信息主体权益保护
隐私权是信用信息主体最基本的主体权益。《杭州市公共信用信息管理办法》和《杭州市人民政府关于建立完善信用联合奖惩制度加快推进社会诚信建设的实施意见》强调“保护商业秘密和个人隐私”。其次，信用信息主体权益保护，表现为知情权、异议权、消除权、修复权、复议讼诉权等。《杭州市公共信用信息管理办法》第二十一条规定了信息主体的知情权，即信息主体有权查阅自己的信用状况和记录。该办法第二十五条至二十八条详细规定了信息主体的异议权，从异议申请、异议标注、异议处理三个方面做出了规定。
（四）信用服务业发展规范
《杭州市人民政府关于进一步加快我市社会信用体系建设的实施意见》对信用服务业的规范和发展提出明确要求。一是健全信用服务业运管机制，搭建信用服务全产业链运管机制。二是培植信用服务市场需求，提供好用的信用产品和精湛的信用服务。三是以市场为导向，加大对信用服务机构发展的扶持力度。四是强化信用协会作用，进一步发挥好信用行业协会组织推动信用行业体系建设的作用。
（五）诚信环境建設
《杭州市人民政府关于进一步加快我市社会信用体系建设的实施意见》《杭州市加强政务诚信建设的实施方案》等地方规章，明确了优化杭州社会诚信环境的举措。一是强化政府诚信的引领作用，全面推进“诚信政府”建设。二是积极拓宽信用工作宣传渠道。三是深化信用宣传教育工作。推动不同群体不同层面的信用教育培训工作。四是重视专业人才队伍建设。构建完善的信用管理职业培训与专业考评制度，培养一批专业化信用人才。二、杭州社会信用体系法治化的成效与经验
经过多年努力，杭州社会信用体系法治化建设取得了积极成效。一是社会信用体系法治化助力城市治理能力提升，让信用杭州成为杭城的“名片”。二是社会信用体系法治化助力城市文明建设，让诚信成为杭州的核心文化。三是社会诚信体系法治化助力普遍信任的产生，让享受信用生活成为市民的新风尚。随着“信用惠民”的普遍应用，市民对信用建设的认同感不断提升。
杭州社会信用体系法治化的实践告诉我们，做好社会信用体系法治化：
（一）坚持党的领导，发挥政府的组织、引导、推动和示范作用
社会信用体系法治化，是社会治理方式变化的客观呈现。费孝通先生根据社会成员的结合方式以及社会秩序的维系机制的不同，把人类社会分为礼俗社会和法理社会[1]。伴随礼俗社会向法理社会的迈进，社会诚信由主要依靠道德规范向主要依靠法律规制转变。杭州市2002年设立了信用建设领导小组，注重发挥政府在社会信用体系法治化建设中的组织、引导、推动和示范作用。其主要举措包括：创新信用治理，编织联合奖惩一张网;深化信用嵌入，打造信用监管一条龙;强化政务用信，多维度串联信用场景。
（二）坚持以人民为中心的价值导向，推进重点民生领域信用应用
社会信用体系法治化是信用惠民的制度基础。现代社会转型使得以契约、法律、法规等制度的约束为基础的“制度信任”成为现代人交往的信任基础。“违法必罚的法律逻辑所形成的稳定行为预期，即是人们产生‘制度信任的基础。”[2]杭州积极发展信用惠民工程，推出 “信用+阅读”“医信付”，以及“信易贷、信易租、信易行、信易游”等“信易+应用”。
（三）坚持统筹协调，理顺几对关系
社会信用体系法治化具有复杂性和综合性，既涉及法律与道德的联系，也涉及公权力与私权利的平衡。杭州在社会诚信体系法治化的进程中，较好地处理了以下三个方面的关系。一是把抽象的道德概念用精准的法学语言表达出来，避免直接引入道德规范。二是在肯定政府公权力的同时，凸显信用信息主体的合法权益，保障信息主体的合法权益。三是较好地区分了信用惩戒和行政惩戒，保证信用惩戒自身的合法性。三、问题与建议
（一）主要问题
1.信用立法融贯性不足。目前，社会诚信体系建设主要依据党和国家的政策性文件。一些城市积极推进地方信用立法方面，但其立法融贯性不足。如，《杭州市公共信用信息管理办法》在信用评级、守信激励失信惩戒、信用修复等关节点上缺乏可操作性的规定，导致信用规范相互支持和相互证立不足。
2.失信惩戒规范性不足。当前，地方信用立法对失信惩戒的规范性不足，集中体现为失信惩戒泛化。如，2019年6月，修订后的《杭州市生活垃圾管理条例》第七十二条规定，“违反本条例规定受到行政处罚，依照《浙江省公共信用信息管理条例》等有关规定应当作为不良信息的，依法记入有关个人、单位的信用档案。”[3]而国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》（2017修订）第三十四条对“不按规定的时间、地点、方式，倾倒垃圾、粪便的”行为有“责令纠正违法行为、采取补救措施，可以并处警告、罚款”的规定。但记入信用档案的影响力实际上高于警告和罚款的影响力。
3.信用信息互联共享不足。截止2018年年底，我国建立了统一的社会信用代码并基本实现了全覆盖，建立了国家公共信用信息基础设施。国内不少地方积极提出推进区域信用合作。但总地来说，我国信用信息的互联共享不足。主要表现为：覆盖全社会的征信系统还没建立，还有一些自然人和企业的社会信用记录没有得到归集;一些公共信用信息处于分散状态，信息孤岛依然存在;已经参与互联的行业或地区，由于信息种类、评价体系等的不同，难以进行合理的折算。
（二）几点建议
1.提升地方信用立法的融贯性。除了国家层面完善法律法规、政府规章，使之完善形成系统的法律体系外，地方信用立法也应當有所作为。地方信用立法，既要处理好与已有法律制度的协调衔接，也要处理好自身立法的规范性和融贯性。地方信用立法，在确定相关权限和必要制度节点后，应该在信用应用、信用评级、守信激励失信惩戒、信用修复等关节点指向明确，可操作性强，并使不同规范能够相互支持、相互证立。
2.提高行政性惩戒的规范性。失信惩戒类型化规制的重点是行政性惩戒。行政性惩戒规范化应遵循以下几个原则：一是依法行政原则。依据《立法法》第八十二条规定，行政性惩戒中声誉不利、资格剥夺、自由限制类惩戒措施，必须要有明确的法律依据。二是比例原则，又称“最小伤害原则”或“禁止过度原则”。如果行政目标的实行可能引发对行政相对方的不利影响，那么这种不利影响应当被限定在尽可能小的幅度内。三是关联原则。公权力机关对违法失信主体进行行政性惩戒时，必须依法确定违法失信行为与惩戒措施之间有必不可少的、合理的关联。
3.完善公共信用信息共享机制。一是完善公共信用信息共享的法律法规。公用信用信息共享亟需出台统一的法律法规，明确信用信息共享的内容和范围，明晰主体的权利和义务。二是搭建统一的标准规范体系。建设包括信息共享工程建设类、方法类、应用类等标准规范体系，为跨部门、跨地区、跨行业的接口连接和数据交换等提供技术保障。三是增强信用共享保障机制。各部门、各地方应当从工作机构、人员编制、项目经费等方面着手，健全跨地区、跨部门、跨行业的公共信用信息资源管理合作机制。
参考文献：
[1]费孝通.乡土社会[M].中华书局，2013：5-6.
[2]王淑芹.社会诚信建设的现代转型——由传统德性诚信到现代制度诚信[J].哲学动态， 2015（12）.
[3]杭州市生活垃圾管理条例[EB/OL].（2019-08-16）https：//hznews.hangzhou.com.cn/xinzheng/tongzhi/content/2019-08/16/content_7247128.htm.
