英国财政支持培训项目的运行特点及其启示
欧本谷
【摘要】因应经济社会发展的需要，为解决劳动力的就業不足与技能短缺问题，英国政府从上世纪70年代以来，不断加大财政投入的力度，不断推出新的政府补贴培训项目，其培训对象的日趋广泛、培训利益相关方的合作机制、基于需求评估的顾客化培训方式、完善的培训竞争与激励策略，对于深化我国政府补贴培训改革，切实提高培训的质量与效益，有着多方面的借鉴意义。
【关键词】培训对象；培训方式；伙伴关系；竞争机制
【中图分类号】G729【文献标识码】A【文章编号】10018794（2016）11008505
通过财政拨款或税收减免等方式，直接或间接资助培训项目，既是政府干预培训事业，解决培训市场失灵问题的一种手段，又是开发人力资源，提高劳动者素质，促进经济社会可持续发展，实现充分就业的一项民生工程。19世纪中期以前，英国职业培训主要由工商企业通过技术传递和劳动力再生产的学徒制形式进行。直到1865年，英国政府迫于技术教育落后削弱了产品的国际竞争力和发展职业教育培训的呼声日益高涨的压力，才成立科学工艺部，着手资助技工讲习会等民间团体兴办技术职业教育和人文成人教育。1889年，英国颁布《技术教育法》，规定地方郡、镇议会可以从地方财政中拨出一定的资金，发展本地的技术职业教育，并设立专门的政府奖学金，资助那些虽有职业但无力支付学费的“技工”参加学习。第一次世界大战期间，为配合军工生产，英国政府直接干预企业培训，并在战后设立“帮助中断培训的学徒”计划，资助那些因战争中断学徒培训的青年回厂继续培训。70年代后，随着经济增长的放缓，周期性经济危机的冲击，传统工业技术的改造升级，新生就业人口的不断增长，英国劳动力的技能短缺和再就业问题日趋严重，为此，英国政府不断加大财政投入的力度，不断推出新的政府财政支持培训项目，如“就业培训项目”、“学徒项目”、训练信用卡计划、“新政”项目、个人学习账户、雇主培训计划、免费学习担保，等等。分析和研究这些培训项目的运行特点，对于深化我国政府资助培训改革，切实提高培训的质量与效益，无疑有着重要的借鉴意义。
一、英国政府财政支持培训项目的运行特点（一）培训对象由社会弱势群体逐步惠及一般民众
从上世纪70年代以来，英国政府财政支持的培训对象由最初完成义务教育后的离校青年，在就业竞争中处境不利的失业人员逐步惠及一般民众，表明政府培训开始由扶危济困的临时性应急之策，逐步转变为普惠性、常态化的民生事业。这既是大力开发人力资源，全面提高劳动者素质的时代要求，也是推进终身教育，建设学习型社会，实现教育公平的现实选择。
1离校青年的职业培训
为了帮助完成义务教育后的离校青年掌握一定的职业技能，获得相应的职业资格，最终实现就业，英国政府于1982年实施的“青年培训计划”，就是通过在职和脱产训练的方式，帮助18岁以下未接受全日制教育的青年掌握一定的职业技能和专业技术能力。政府为提供在职训练的雇主，每人每年支付1 950英镑，为参训的青年每周支付25英镑（后增加到35英镑）的津贴。如果参训青年顺利就业，还可享受为期一年每周15英镑的财政。[1]从2002年起，英国政府又逐年投入上百亿元，为16至18岁的青年实施“学徒项目”、“就业准备项目”。前者采取院校理论学习和企业在岗训练相结合，帮助受训者获得第一个2级或3级职业资格，培训的所有费用由学习与技能委员会承担，受训者可以获得每周至少80英镑的工资。后者重在习得“关键技能”或“终生技能”，受训者可以获得每周30英镑的继续教育补助。2004年，英国政府又开发了面向14至16岁的青年学徒制培训项目，其经费完全由政府承担。2006年，又提出让19至25岁的青年获得完成3级水平职业资格的免费培训，并为这个年龄段参加高级学徒制培训的学徒支付2/3的费用。同时，政府也为提供学徒培训的院校或培训机构以及雇主，提供专项经费支持，以弥补其投入的成本。
2失业人员的再就业培训
从上世纪70年代以来，再就业培训始终是英国政府解决失业问题，实施积极的就业政策的重要举措。如，1988年，英国政府通过地方的培训与企业委员会，对失业超过6个月的18至25岁的青年，后扩展到失业超过2年的25至60岁的成人，实施“就业培训项目”，其目的是通过为期一年的技能培训，帮助他们获得一个认可的职业资格或与某种资格相关的学分，以便他们重返劳动力市场。受训者除了享受培训津贴，还可领取额外的交通补助、照看小孩的费用以及专业服装费用等。[2]1998年至2002年，英国政府又投入35亿英镑，为失业人员提供包括补习教育、职业培训、继续教育、工作体验等项目的就业“新政”。其中，18—24岁的失业者如果选择6个月的全时制工作或部分时间制工作，外带每周一天的职业培训，雇主可分别得到每人每周60和40英镑的政府补助；教育或培训的提供者可获得750英镑的费用。如果选择在环保或慈善部门工作6个月，并参加相应的职业培训，可获得至少400英镑的政府补助；如果参加为期1年的全日制教育或培训，达到2级国家职业资格，培训费用全部由政府承担，并领取一定数额的学习、住房、交通等补助。[3]
3一般民众的技能培训
对于一般民众特别是低技能水平的成人劳动者，英国政府出资鼓励多样化的自主学习，以提升综合素质和技能水平，增强其就业竞争能力。如，2000年9月，英国政府面向全国在职学习的成人推出个人学习账户。政府为每个学习账户注资150英镑，并按比例减免所学课程的费用，个人和雇主注资个人学习账户可享受免税政策。2001至2004年英国政府又投入4.3亿英镑，为低文化成人提供了200多万个旨在提高读写算技能的学习机会，并提出引进二级职业资格的免费学习担保。2010年又提出，政府全额资助所有年龄段人员的基本技能培训、19至24岁人员首次获取二级和三级证书的培训、失业人员的培训；部分资助19至24岁人员再次接受二至四级资格证书培训，等等。
（二）以学习需求为主导，采取灵活多样的培训方式
需求是現实状况与目标状况之间的差距。学习需求也就是培训对象现有的知识技能水平与目标岗位“应知”、“应会”之间的距离。摸清培训对象的学习起点和基础，满足培训对象真实而又迫切的学习需求，既是设计和开展培训活动的前提和基础，也是实现培训价值，增强培训动力的客观要求。为此，英国的政府资助培训活动，尊重培训对象已有的知识经验，充分满足他们个性化的学习需求。
1开展咨询与指导工作
旨在帮助受训者获得培训与就业的相关信息与建议；帮助受训者分析自身的学习起点、潜力与差距；帮助受训者化解选择不同培训项目出现的困惑、畏惧和自卑心理。如英国工作和养老金部下属的职业介绍中心，就承担着向求职人员和失业人员提供职业指导的职能。凡前来申领求职津贴或者求职的人员，职介中心会指定专人为其提供就业选择、职业生涯发展、经验兴趣能力测定等方面的服务，并据此提出接受培训的具体意见和建议。对于有劳动能力而又不努力寻找工作或者不愿意工作的失业人员，职业指导者有权建议取消其失业求职津贴。[4]
2认可先前的知识经验
经验既是个体学习的基础，更是个体深入学习的资源，既是个体领悟知识、习得知识和运用知识的前提，更是个体创新知识的源泉。成人有着丰富的工作和生活经验，鉴定和认可他们正式和非正式获得的知识、经验与技能，既有助于确定培训的起点和基础，也有助于开发适合成人特点的学习途径与方法。英国再就业培训中的学习起点评估，通常先由受训者搜集和提供能证明自身知识技能的证据材料，如设计过的图纸，制造出来的产品，经过认可的学习成绩证明，等等，然后经过真伪核实，在鉴定其业已达到某种国家职业资格标准的程度后，将尚未达标的余下部分作为增值性培训的内容。[5]这样做，既肯定了学习者先前的知识技能水平，又增强了学习者的学习信心，提高了培训效率。
3实施顾客化的教学
成人学习的起点、条件、要求不尽相同，教学互动中的自主、参与、自尊意识又比较强，要满足他们个性化的学习需求，激发内生动力，就必须尊重他们的主体地位，实施顾客化教学。为此，英国职业培训教学计划、教学内容和教学方法大多由教师与受训者共同协商确定，并根据培训的目标任务以及学习者的现实条件，提供灵活多样的学习选择。例如，英国的再就业培训，对失去工作信心的失业者，首先开展心理咨询与指导服务；对缺乏工作经验的失业者，则采取就业指导与工作尝试相结合；对缺乏基本技能和工作能力的失业者，则重点开展技能训练服务项目；对有意自我创业的失业者，则帮助他们进行自我能力评估，制订创业计划，提供创业跟踪咨询与指导服务；对希望获得某种国家职业资格的受训者，则把课程内容细化为不同的模块或单元，供学习者自主选择学习，学习者只要修完规定的课程且考核合格，即可获得部分或完全的某个职业资格。在培训模式上，即使采用班级教学，也是讨论、模拟、个案分析、讲座、演示、实践操作多法并用，目的在于形成平等融洽的师生关系，手脑并用的学习环境，经验交流的共享平台，乐观自信的心理氛围。
（三）建立利益相关方的合作伙伴关系，共同推进培训事业
培训对象社会角色的多样性，培训内容行业要求的复杂性，培训教学内在规律的制约性，培训质量影响因素的综合性，培训成果转化条件的协同性，决定了职业培训要回应多方面的培训诉求，满足多方面的培训需要，就必须建立利益相关方的合作伙伴关系，借此表达诉求，凝聚共识，整合资源，优化环境，明确职责，协调行动，共同推进培训事业。例如，英国根据1964年的行业培训法案，在全国设立了由雇主代表、工会代表和教育机构代表组成的24个行业培训委员会，负责向企业征税，以筹措培训补助金等。根据1973年的《就业与培训法》，英国在国家就业部下设由工业联合会代表，职工大会代表，地方政府代表，教育界代表组成的人力服务委员会，负责制定培训政策、培训标准和考试大纲；筹措并划拨培训经费；开展培训咨询与服务等工作。1979年保守党上台执政后，实行自由市场经济，反对政府干预培训事业，废黜人力服务委员会，建立由企业、教育培训部门和社会团体成员组成的非官方性质的地方培训与企业理事会，负责制订培训计划；管理、协调各类培训项目。2000年7月，英国政府依据《学习与技能法》，又分别成立中央和地方学习与技能委员会，负责规划和管理整个成人培训事业。[6]在利益相关方的合作伙伴关系中，对培训需求和培训效果最为敏感的英国企业或雇主，始终扮演着重要的角色。他们不仅直接参与培训项目的决策与管理，以及国家职业资格证书能力标准的开发，而且还通过校企联合办学，实施学徒制项目，直接开展职业培训工作。
（四）建立竞争激励机制，增强培训的动力与活力
为了防范和化解政府财政支持培训中“经济人”的自利风险，切实提高政府培训资金的使用效益，英国对承接政府培训的机构和享受政府培训的对象，建立了多方面的激励、竞争和约束机制。
就培训机构而言，一是实行培训市场准入制度。英国曾在教育与就业部下设职业资格协会（QCA），专门负责对职业培训机构的资格认证和发证情况进行监督检查，并定期公布经过认证的培训机构名单和证书目录。只有通过资格认证的培训机构，才有机会参与承接政府培训项目的竞争。二是实行招投标制度。英国的再就业培训项目就是通过招投标方式，让私营培训公司与官方培训机构平等竞争。政府主要负责政策指导、经费筹措和质量监督等工作。三是推行培训券制度。早在上世纪80年代初，英国地方培训与企业理事会就通过引进作为一种代用券的“培训信贷”，让培训对象在开放的培训市场自主选择培训机会，自主购买培训产品。1991年，英国教育科学部和就业部又推出一种有价凭证的培训信用卡计划，凡16、17岁的离校青年均可持卡购买获得二级国家职业资格或更多资格的培训机会。近年来，英国政府还为中学毕业生发放了价值1 000英镑的“代金券”，帮助他们“购买”使自已达到国家二级职业资格证书的机会。四是实行培训绩效分期拨款制度。如，英国的再就业培训项目，除首次支付每个培训对象一定数额的经费外，余下的部分则根据不同培训结果的不同分值来支付，如获得国家职业资格1至2级记2分，3至4级或重新就业记4分，每分经费额度约为525英镑。又如，现代学徒制培训计划的经费划拨和转移方式，是依据各地学习与技能委员会与培训提供者之间签订的协议来进行，培训提供者只有实现了协议中的培训目标，才能得到相应的政府资金。五是强化培训过程的质量监控。政府有关人员会不定期到各培训机构检查办学情况，了解学员对培训的看法，如果培训机构管理不善，质量存在问题，已经投入的资金就有可能被追回来。同时，学习与技能委员会下属的成人学习督导团，根据满意度、资金、质量三方面的多项指标，定期对培训提供者实施评估，并对由此发现存在质量问题的培训提供者，予以整顿或淘汰。
就培训对象而言，一是改革失业保险制度。从上世纪80年代开始，英国政府就用求职者津贴取代先前的失业保险津贴，凡是有就业可能的失业者，必须与就业服务中心签订同意努力寻找工作，参加培训或实习的协议，才能领取相应的求职者津贴。二是加大对成人学习者的经济支持。包括提供成人基础课程以及国家职业资格课程的免费学习，以及为一些困难成人群体提供车费和餐费，帮助解决照看儿童的费用或学习费用等。三是着眼于受训者的长远发展。在各类职业培训中发展和融入可迁移的、从事任何职业都必不可少的跨职业、跨专业的关键能力，以便受训者能从容应对岗位的变换和职业的变更，并最终长期受益。目前，英国国家资格与课程委员会已认定了包括交流、数字应用、信息技术、与人合作、学习和业绩的自我提高以及解决问题的能力6种核心技能。每项核心技能分成5个等级，每个等级列有若干能力要素，并最终构成了核心技能的国家标准体系。[7]四是推行国家职业资格证书制度。国家职业资格证书表明的是劳动者具有从事某一职业所必备的学识和技能的证明，是劳动者求职、任职、开业的资格凭证，也是用人单位、雇主招聘、使用劳动者的主要依據。国家职业资格标准由行业、企业参与制定，并分成不同的等级，每个等级分为若干个能力单元，每个能力单元赋予一定的学分。学员每学完一个单元，经考核合格就可记入相应的学分，各单元学分累积达到一定的标准即可获得职业资格。职业资格考评由颁证机构通过任务操作、实际工作、结构测试、案例分析、研究活动或指定作业等方式进行，注重现场考查和过程性评价，注重反映相关能力水平的证据材料的收集和判断。并对考评过程实施监督检查，以确保国家职业资格鉴定的客观公正。
二、英国政府财政支持培训项目运行的启示随着我国社会转型，经济结构调整，经济增长方式的转变，工业化与城镇化进程的推进，劳动力的就业不足与技能短缺问题日益突出，为了开发人力资源，提高劳动者素质，增强就业竞争能力，建设学习型社会，也为了解决作为准公共产品的公共职业培训市场供给不足的问题，近年来，各级政府特别是中央政府加大了财政支持的力度，不断推出新的政府培训项目，惠及的培训对象，包括企业下岗职工、农村劳动力、大中专毕业生等，也包括各级各类党政干部、中小学教师和专业技术人员。如，2004—2007年间，中央财政投入农村劳动力转移培训的“阳光工程”资金就累计达到21.5亿元，带动地方配套资金超过30亿元。2006年，国务院扶贫办开展的贫困地区青壮年农民培训工程“雨露计划”，全国共投入培训资金7.3亿元。2006年中央下拨的含就业再就业培训的就业资金为227亿元，各地配套资金总数达到430亿元。2011年中央财政用于实施“中小学教师国家级培训计划”的专项资金也达到15亿元。不断追加的财政培训资金，推陈出新的政府培训项目，对于提高劳动者的思想道德水平、专业知识和职业技能，促进就业和改善民生，推动经济社会的可持续发展，发挥了极其重要的作用。但我国政府资助培训项目的运行过程，也还存在着管理体制不顺，运行机制不活，质量效益有待提高等问题。借鉴英国政府培训的做法及经验，必须着力进行如下改革：
（一）建立政府主要职能部门参与的统筹协调机构，归口管理培训事业
政府各职能部门可以从所辖行业或产业的培训需求出发，提出需要开展的政府资助培训项目，包括培训对象、培训目标、培训内容、培训方式、考核办法、标准等，政府统筹协调机构再从经济社会发展的全局出发，根据轻重缓急，财力大小和可资利用的社会培训资源，统筹规划，合理安排，分步实施。并负责制定旨在规范培训管理，激活培训市场，确保培训质量的政策、法律、法规，包括政府资助培训项目的立项论证、托管要求、招投标办法、质量监督、效用评估、经费管理等内容，以期从体制机制上解决现行的政府资助培训项目政出多门，各自为战，项目交叉，资源分散，多头管理、监管乏力等问题。
（二）成立由行业或产业部门代表、雇主和雇员代表、教育与培训机构代表组成的行业或产业培训委员会，搭建培训利益相关方的合作交流平台
政府职能部门可以通过科研立项或购买服务等方式，利用这个平台动态获取本行业或产业领域劳动力的供求状况、从业者的职业素养，以及现实或潜在的培训需求；也可以委托其开发本行业或产业的职业资格标准，参与职业资格鉴定工作；论证本行业或产业需要开展的政府资助培训项目及其具体的培训方案。也可以整合本行业或产业的培训资源，通过公平竞争承接政府资助培训项目。这样做，既可以解决目前政府资助培训项目立项论证不足，决策较为仓促，管理比较粗放，供需存在脱节等问题，又可以据此建立培训利益相关方的合作伙伴关系，走专业化、集约化、产训结合、校企结合的培训之路，更多更好地满足多方面的培训需求。
（三）完善政府资助培训项目运行的竞争激励机制
在计划经济时代，我国的政府资助培训主要由其下属的培训机构垄断提供，政府集培训服务的出资者、管理者、生产者、职业资格鉴定者于一身。管培不分，政事合一，监督、激励、竞争机制缺失。改革开放后，随着市场经济体制的建立和政府职能的转变，随着政府资助培训对象与范围的不断扩大，政府职能部门在脱离其下属培训机构的同时，面向所有的社会培训资源，试行培训机构的资格认证制度、培训项目的招投标制度、持券购买培训服务制度，等等。国务院及其各职能部门在有关教育培训的文件中，也对此做出了明确规定。如，《国务院关于加强职业培训促进就业的意见》（国发[2010]36号）中就规定，要按照“条件公开、自愿申请、择优认定、社会公示”等原则，完善政府购买培训成果机制；要在现有培训机构方式的基础上，积极推进直补个人、企业等方式，有条件的地区可以探索发放培训券（卡）的方式。由于缺乏统一明细的操作规程，缺乏配套的政策措施支持，现行政府培训项目招投标中，也还存在着资格设置不合理，限制潜在投标人；招标文件“量身定做”，地方保护和行业垄断尚存；虚假招标，明招暗定，评标草率等问题。政府培训资金管理上，也还存在着资金划拨缺乏约束激励机制；资金使用巧立名目、挤占挪用、多头申报、虚报冒领；培训券使用，因信息不对称、使用者选择能力不足而难以达到预期效果等问题。为此，需要在科学研究和试点试验的基础上，完善政府培训的政策体系，出台统一规范的培训机构认定条件、认定程序和管理办法；培训方案审定、培训过程监督、培训成果鉴定的标准、步骤与方法；培训资金划拨的依据、方式，使用要求与审计办法，等等。同时，建立和实施配套的审议、公示、监督、奖惩制度，以期优化竞争环境，激活培训市场，确保培训项目运行优质高效。
（四）构建以需求为主导的政府资助培训模式
现行的政府资助培训，由于受计划经济时期指令性、供给式培训模式的影响，加之培训机构为降低成本，追求规模效益，培训课程设置或囿于上级部门的一般要求，或源于培训机构自身资源与能力的考虑，或基于讲授者的研究领域或职业专长；培训方式大多采用“专家讲、学员听”的单向传递模式，至多辅之一些参观、考察、交流、讨论活动，学员已有的知识、经验、需要、愿望在培训中没有受到应有的尊重，“要我学”而非“我要学”；学非所用，用非所学，培训中的学风、教风问题日趋突出。近年来，各级政府有关部门也反复强调培训需求分析的重要性，但由于相关的理论技术并不普及，相关的政策保障措施并不到位，需求分析也存在著流于形式的倾向。为此，要立足岗位履职要求，开发职业能力等级标准，建立职业资格证书制度。要加强培训标准化体系建设，细化培训需求分析的主体、客体、内容、途径、方法；建立基于需求分析和培训目标要求的培训内容选择、培训课程设置、培训方式组合、培训考核途径等的技术规范和行动指南，并加强检查督导，同时开展培训者培训，使需求为主导的培训理念和技术方法在培训工作中得以贯彻落实，只有激活“我要学”的培训内生动力，才能持久焕发培训改革创新的活力，实用实效的效力。
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【Abstract】Due to the needs of economic and social development， in order to solve the problem of underemployment and skills shortages of labor， the British government has been increasing financial investment and launching new government subsidying training project since the 1970s. Some mechanisms of UK governments subsidying training program， such as widespread training object， stakeholder cooperation mechanism， training needs assessment of customer training， training competition and incentive strategies， have significances for the governments subsidying training reform in China， and could effectively improve the trainings quality and efficiency.
【Key words】training objects； training methods； partnership； competition mechanism
（编辑/赵晓东）
