高校科研经费管理的现状与对策研究
周柏林 龙群 吴风奇
【摘要】 ?高校科研经费管理是我国财政资金管理的重要组成部分，其使用的合理性、效率性对提高我国财政资金的利用效率和效果至关重要。为落实中央加强科研经费管理的精神，湖南省印发了《关于完善省级科研项目资金管理激发创新活力的若干政策措施》（湘办发[2017]9号）。政策实行两年多后，探讨其实施效果具有重要意义。文章基于对湖南省普通高校和科研院所专职科研人员和科研管理人员、财务管理人员的问卷调查数据，研究湖南省出台的科研经费管理改革政策实施现状及存在的问题，并提出了对策建议。
【关键词】 ?科研经费;管理改革;问卷调查
【中图分类号】 ?F810 ?【文献标识码】 ?A ?【文章编号】 ?1002-5812（2019）21-0098-03
为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）文件精神，湖南省于2017年3月出台了《关于完善省级科研项目资金管理激发创新活力的若干政策措施》（湘办发[2017]9号）（以下简称《政策措施》）。《政策措施》作为“松绑+激励”的政策措施，旨在改革和创新科研项目资金使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，更好地激发广大科研人员的积极性和创造性，服务创新驱动发展战略。《政策措施》颁布实施两年多来，各地各单位落实情况如何？在落实过程中存在哪些问题？对全面落实政策措施有哪些意见和建议？有哪些典型经验和做法？基于以上问题，本文通过实地考察、问卷、函询等方式调研了湖南省近30所高校和科研院所、近400名科研人员和科研管理工作者。
一、问卷调查方法与调查对象
（一）调查问卷设计
调查对象分为科研人员和管理人员两类，分别有针对性地设计两套调查问卷，即问卷分为管理人员版和科研人员版。调查问卷（管理人员版）设置了四类问题：（1）调查对象对《政策措施》的熟悉情况。（2）简政放权等条款（第1—12条）的落实情况及被调查对象的感受。（3）規范资金管理（第13、14、19、20等4条）等条款的落实情况及被调查对象的感受。（4）提升服务水平等条款（第15、16、17、18等4条）的落实情况及被调查对象的感受;调查问卷（科研人员版）在管理人员版的基础上增加了第五类问题——科研人员对经费报销的评价。问卷形式包括填空、单选、多选等。
（二）调查对象选取
本文选取了湖南省具有广泛代表性的中南林业科技大学、长沙理工大学、湖南农业大学、南华大学、湖南科技大学、湖南商学院、湖南工业大学、吉首大学、湖南中医药大学、湖南工程学院、湖南理工学院、衡阳师范学院、长沙学院、湖南城市学院、湖南财政经济学院、湖南工学院、湖南第一师范学院、湖南涉外经济学院、湖南警察学院、长沙医学院20所包含民营体制的本科院校以及湖南杂交水稻研究中心、湖南省畜牧兽医研究所、湖南省环境保护科学研究院、湖南化工研究院有限公司4所省直属和转制科研院所作为调查样本。而职业技术学院承担的省级以上科研项目比较少就没有选为调查对象。
（三）问卷发放与回收
问卷调查运用了“问卷星”问卷调查网络平台实施问卷发放与回收，极大地方便了调查对象答卷和研究人员问卷回收与分析研究。调查问卷（管理人员版）发放问卷140份，收回140份，问卷收回率为100%。调查问卷（科研人员版）发放240份，收回179份，问卷收回率为74.6%。
二、湖南省科研经费管理改革新政落实总体情况
（一）科研经费管理“放管服”改革成效明显
1.广大科研人员对《政策措施》评价度高。调研中，广大科研人员普遍反映：湖南省出台的《政策措施》，是贯彻落实中央关于深化改革创新、形成充满活力的科技管理和运行机制的重要举措，对加快实施创新驱动发展战略，激发创新创造活力具有重要意义;对鼓励科研人员潜心研究创造良好的制度环境具有重要意义;对进一步提升财政科技资金使用效率具有重要意义。
2.各地各单位落实《政策措施》整体情况较好。对调研单位反馈的已经出台的管理制度进行梳理可以发现，《政策措施》颁布后，绝大多数的单位都在2017年就修订或制定了贯彻《政策措施》精神的相关科研经费管理制度。相对而言，高校落实政策的力度和速度比省属科研院所要好。问卷调查数据显示：65.71%的管理人员表示所在单位完善了预算编制指南;47.86%的管理人员表示所在单位制定或修订了预算评估评审工作细则;70%的管理人员表示所在单位制定或修订了财务验收工作细则;73.57%的管理人员表示所在单位制定或修订了项目资金报销规定。
3.部分政策执行情况较好。从调研单位出台的相关文件看，下列政策执行较好：（1）预算科目合并。调查数据显示：78.87%的科研人员表示所在单位已经执行会议费、差旅费、国际交流合作费用预算科目合并。（2）预算调剂权限。调查数据显示：90%的管理人员表示所在单位允许对材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版文献、信息及传播及其他支出预算进行调剂。（3）差旅会议费管理。调查数据显示：89%的管理人员表示所在单位已经完善了内部差旅费管理办法;94%的管理人员表示所在单位有明确的教学科研人员乘坐交通工具等级和住宿费标准;57%的管理人员表示未取得住宿发票但真实发生的交通费可以报销，并且39%的管理人员认为没有住宿发票，有其他证明材料的也可以。（4）间接经费使用与管理情况。调查数据显示：76.43%的管理人员和74.3%的科研人员表示所在单位不存在核定的间接费用以外重复提取、列支管理费用或相关费用的情况。74.29%的管理人员和67.6%的科研人员表示所在单位间接费用核定比例按照以下规定设置：500万元以下的部分不超过20%，500万元至1 000万元的部分不超过15%，1 000万元以上的部分不超过13%。（5）结余资金处理。调查数据显示：59%的科研人员表示项目结余资金可以转到以后年度使用;管理人员中，55%的表示结余资金用于科研活动直接支出，项目负责人优先，44.31%的表示结余资金用于科研活动直接支出，单位统筹。（6）经费管理使用主体责任落实情况。调查数据显示：96%的管理人员表示所在单位已经建立内部控制和监督约束机制;89%的管理人员表示所在单位已经建立内部公开制度;88%的管理人员表示所在单位已经建立和完善了内部风险防控机制。
（二）《政策措施》落实中存在的问题
调研中发现，各地各单位在执行《政策措施》时，一定程度上存在避重就轻、避实就虚的现象，选择性执行明显。具体来说，对以下政策的执行情况不理想，没有达到预期目标：（1）预算科目合并不需提供测算依据。调查数据显示：43%的科研人员表示合并经费比例占比不超过10%的仍需要提供测算依据。（2）采购专业性强的科研仪器设备，项目组有权利选择评审专家。调查数据显示：只有20%的科研人员表示可以自己选择评审专家。（3）经费报销程序简化。调查数据显示：62%的科研人员表示报销程序繁琐或比较繁琐，说明经费报销程序简化工作还不到位，需要进一步改进。（4）横向经费管理情况。调查数据显示：对“在科技奖励、业绩考核、职称评聘等方面，对横向项目与纵向项目同等对待”，40%的管理人员和38.55%的科研人员持否定意见。对“横向项目中发明成果转让收益，所在单位是否将不低于70%的净收益用于奖励科研负责人、骨干技术人员等同等贡献人员和团队”，仅有36.31%的科研人员持肯定意见，54.19%的科研人员表示不清楚。（5）绩效评估体系建设情况。调查数据显示：仅有51.43%的管理人员表示所在单位针对项目主管部门（科技厅、教育厅等部门）的绩效评价制度，制定了具体实施细则;有25.71%的管理人员给出了否定意见，还有22.86%的管理人员表示不清楚。（6）科研财务助理制度执行情况。调研中发现，只有湖南大学、湖南农业大学、湖南工程学院、湖南杂交水稻研究中心等少数单位建立了科研财务助理制度，大多数科研单位没有建立。（7）项目资金审查情况。调查数据显示：仅有37%的管理人员表示对创新工作的无意过失、失误和故意违法违纪的边界和性质，所在单位制定了详细的审计标准。（8）项目检查情况。调查数据显示：仅有42%的管理人员表示《政策措施》出台以来，科研经费上级的现场监督数量和频次明显减少。总体来说，科研项目检查评审中的重复检查、多头检查、过度检查的情况没有得到根本改观。
三、部分政策落实情况不理想的原因分析
透过现象看本質，各地各单位在执行《政策措施》政策过程中，之所以存在选择性执行、落实不到位的情况，主要原因如下：（1）对政策的了解不够。问卷调查结果显示，科研、财务管理人员对《政策措施》基本熟悉和熟悉的比例为73%。相关人员对政策的知晓度偏低，尤其是广大科研人员还不能很清楚地了解新政策的具体内容，这在一定程度上影响了政策的有效执行。（2）政府各部门执行标准不一。在执行层面存在政策措施不够衔接配套、部门执行依据各异、相互打架冲突等现象，制约影响政策措施落地。（3）合作单位经费拨付困难。（4）按照国库集中支付制度的要求，财政性结余资金年终要收回国库，来年一般要到3、4月份才能下达，严重缩短了科研经费的有效使用时间。（5）相关条款规定不够具体。比如“项目负责人劳务费开支标准可高于全国同类平均水平”“两院院士等全国知名专家、高级专业技术职称等人员的专家咨询费、通信咨询费可适当高于全国同类平均水平”，这些条款过于模糊，不便操作。（6）“双肩挑”人员的尴尬。由于高校、科研院所的实际情况，很多科研人员同时担任了行政领导职务。“双肩挑”人员在承担科研项目所获收入、科技成果转化奖励、科研经费绩效奖励等方面存在一定障碍。（7）“科研财务助理制度”执行难。《政策措施》提出让专业的人做专业的事，科研财务助理为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算与验收等方面提供专业化服务。但在实际操作中存在一些困难：一是科研团队没有足够的项目和经费支撑，不易聘请到科研财务助理;二是由于用工不固定，涉及到签订劳务合同、购买社会保险等一系列事务，人事部门配合度不高;三是聘请本单位在编人员，在劳务费发放上存在障碍。（8）经费下达有待改进。各地各单位普遍存在项目经费下达时间滞后的情况，有的项目甚至存在结题后经费才到账的情况。经费下达的项目信息不完整，没有每个项目的具体信息，需要财务人员逐个核对找出每个项目信息，极大地增加了财务人员的工作量。（9）差额拨款科研单位的困局。差额拨款科研单位，需要自主创收，以弥补工资差额部分，这加大了科研人员的压力，使之不能全身心投入到科研中去。虽然允许从科研项目间接经费中列支绩效奖励，但仍远不能解决目前的困境。（10）经费绩效评价不完善。《政策措施》提出：建立完善科研经费绩效评价制度，突出目标导向，量化绩效指标，通过公开竞争等方式择优委托第三方机构开展绩效评价，并把绩效评价结果作为今后安排专项资金的重要依据。现实情况是，科研经费绩效评价，往往重点看资金使用情况，而忽略科研成果的质量与数量，结果是使用资金少、成果突出的项目反而经费绩效评价不高。
四、推动《政策措施》落实的对策建议
《政策措施》对全面深入实施“创新引领，开放崛起”战略，保障湖南省建设创新型省份和科技强省具有重要意义。为进一步深化科技领域“放管服”改革，推动政策全面落地落实，切实提高科研人员的改革成就感、获得感，本文提出以下对策建议：
（一）加大宣传培训力度
建议相关部门（单位）在本部门（单位）政府网站，系统、集中登载财政科研项目资金管理有关政策文件及解读，及时发布本部门（单位）制定的相关管理办法，并加大对相关人员的培训力度。各项目承担单位要多渠道召开政策宣讲会，多角度宣讲政策和操作细则，使广大科研人员熟知科研政策，激发科研热情。
（二）强化政策落实衔接机制
建议由湖南省政府办公厅牵头，协调财政、科技、纪检、审计、税务、人社等部门，明确《政策措施》中具体条款的责任单位，由相关部门制定配套政策和实施细则，确保政令统一，执行到位。建议建立跨部门联席会议，及时研究处置政策落实过程中发现的问题。只有打通这些“中梗阻”，才能使各单位广大科技人员消除顾虑，大胆落实各项政策措施。
（三）发挥项目主管部门主动性
项目主管部门结合本部门实际情况，对共性问题统筹研究，提出解决方案和指导意见。同时，加强对本部门所属高校、科研院所等单位落实对《若干意见》的跟踪指导。要特别注重及时总结典型做法，并予以大力推广。
