全面推进湾长制的法律思考及对策
关键词 河长制 湾长制 海洋生态环境
作者简介：邱露纯，浙江农林大学文法学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。
中图分类号：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.181
目前，我国海洋生态环境形势仍然不容乐观，受污染物排放、海湾工程开发、生态退化等因素的影响，目前我国海湾存在水环境污染严重、海湾生态功能退化、海湾空间被侵占、海洋生态环境保护管理问题复杂等问题，急需构建海洋生态环境保护的长效管理机制，从而推动我国海洋的生态文明建设。
当前，湾长制已在我国建立并实施。本文将结合湾长制在我国的实践，从而分析当前湾长制在我国实践中存在的主要问题，并且提出相应的法律对策。一、我国湾长制的实践
（一）我国湾长制的试点工作
2017年，国家海洋局印发了《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》，其中明确提出了要在“一省四市”（河北省秦皇岛市、山东省胶州湾、江苏省连云港市、海南省海口市以及浙江全省）启动湾长制的试点工作。同年9月，全国首个湾长制实施方案《关于推行湾长制加强海湾管理保护的方案》出台，提出要全面实行湾长制，由各级党委、政府的主要领导人担任行政区域的总湾长;各级的相关负责人担任行政区内的湾长，建立市、区（市）、镇（街道）的三级湾长体系。次年，湾长制的试点范围进一步扩大，部分沿海地市启动湾长制的试点工作，浙江省、山东省以及海南省已经全面推行湾长制工作。
（二） 湾长制的地方实践
下文中，将以连云港市、温州市和宁波市的湾长制实践为例分析目前我国湾长制的地方实践。
连云港市是江苏省湾长制的试点地区之一，目前已经建立了以市、县、乡、村的四级联动的湾长组织体系。目前，温州市的湾长制分级管理制度走在浙江省的前列。以苍南县为例，目前苍南将行政区内的海湾分成了不同的责任区，每个区都由不同的湾长进行负责，并且设立公示牌;瑞安市湾长制的试点工作中，针对目前村级滩涂边界不明确的问题，由当地的村干部担任湾长，从而确保海湾及滩涂的各项责任能够得以落实;乐清市则由五名工作人员专门负责湾长制的日常工作;洞头区则对湾长制进行了制度创新，在东头国家海洋公园核心区“蓝色海湾”的整治区域中啟动了“湾长制”的工作。
与上述地区湾长制的管理模式不同，象山县依照“属地管理、条块结合、分片包干”的原则，分别确定乡级和重点村级的“滩长”，负责各自辖区范围内在滩涂地块存在的违规行为，并对该违规行为进行处罚，并根据当地的实际情况制定“周督察、旬通报以及月总结”的制度。二、 湾长制实践过程中存在的问题
实行湾长制，对于解决我国的海湾污染问题，改善海湾环境质量都有着重要的作用。然而，在实施我国湾长制的过程中，仍然存在以下几个方面的问题：
（一）湾长制与现行管理体制不协调
目前，湾长主要是由地方党政主要领导担任，这为在海洋生态保护过程中的各部门联动起到了积极的作用，能够促进我国海湾的区域化管理。但目前我国的湾长制更多的表现在各地政府在本辖区范围内的协同治理，而缺乏跨行政区域协同治理的行动。实践中，由于各地政府对“湾长制”实行方式和速度存在差异，在考核指标和污染治理标准等方面也有着较大的区别，这就导致了不同的行政区域在海湾的生态治理上效果有所不同。此外，目前，湾长制也并不能很好的协调地方环境保护部门与流域管理机构之间的关系。而这不仅会导致湾长制的日常工作推进效果缓慢，也会对我国现行的环境管理体系造成负面的影响。而还有一些地方，将以湾长制为借口，增加当地的编制，这也不利于我国行政管理体系的发展。
（二）湾长制缺乏对领导干部的监督机制
目前，“湾长制”的运行主要是由地方党政的主要领导进行管理，对其个人的权利、能力和意愿太过于依赖，湾长制的实行效果受地方党政主要领导个人水平的影响很大。目前，对河长的监督主要包括内部监督和外部监督两种方式。内部监督指的是上级对下级的监督，包括离任审查、生态环境损害责任终身追责等制度对河长进行监督考核;外部监督指的是，通过设立公告牌、建立海湾环境信息发布平台等向公众披露海湾的相关环境信息，从而接受社会的监督。然而现有的监督机制在一定程度上忽略了总湾长与湾长之间以及区域与区域之间的监督，这有可能会导致当海湾环境事件产生时，总湾长和湾长之间、行政区域之间的责任推诿。
（三）缺乏对河长制和湾长制的对接机制
河长制和湾长制体分别从内陆和海洋两个方面体现了“空间综合的思路，同时从海岸带水环境问题的源头和终端解决问题。河长制的侧重点是，将重点流域按照干流、支流、河段和合道环境等多个级别的整治责任和水环境的指标具体落实到省、市、县、乡四个级别的党政领导干部，其管理体制同时呈现出横向和纵向的两个要求。而湾长制的工作重点则是对海湾环境进行管理，比如对海陆污染物排放进行管控，排污许可制度以及污染物排海总量控制等等。通过对河长制和湾长制的分析可知，前者主要是对陆源的污染物进行管控，而后者的工作重点为海湾的环境修复以及污染物排海的总量控制。目前，我国河海污染连通的问题较为严重，仅是孤立的实行河长制和湾长制并不能很好的解决该问题，因此需要探索两者间的对接机制。
（四）湾长制的基础工作较为薄弱
由于海湾的领域范围大，且一个海域中往往有好几个行政区，因此影响海域生态的因素较为复杂，湾长制要发挥其真正的作用，就需要彻底摸清海湾区域内的生态环境状况，弄清楚影响海湾生态环境的因素有哪些。如果未能准确掌握海湾的基本情况，则必然会影响到湾长制的决策和实施效果。目前，湾长制不仅要对工业污染源进行防治，还应当关注城市生活污染和农业面源污染。湾长制成功的关键就是对生活垃圾分类处理、城市污水集中处理、农村改水改厕等问题的处理。三、实行湾长制的法律对策
针对上文中提到的湾长制与现行管理体制不协调、缺乏对领导干部的监督机制、缺乏对河长制和湾长制的对接机制以及湾长制的基础工作较为薄弱的问题，目前构建我国的湾长制有如下的一些对策：
（一）健全湾长制协调与联动机制
针对湾长制与现行管理体制不协调的问题，应当建立健全湾长制的协调与联动机制。针对行政区域间河长联动不紧密的问题，可以在好几个区域中建立湾长委员会，对跨区域的海湾问题通过决议和考核、监督等方式进行处理。针对湾长与其他部门联动不紧密的问题，可以以海湾的环境质量管理为目标，厘清在海湾的环境管理过程中，相关的责任人、参与人和监督人的权利与相关义务，从而明确湾长和其他部门之间的责任划分，从而避免因为权责不明而导致的推诿责任的情况。此外，还可以设置湾长办公室，建立联席会议制度，明确牵头单位和组成部门，形成上下、左右协调机制，对海湾入海河口、环海湾岸线区域及海湾区域实行联防联控，形成首长负责、部门协作、全面参与共同推进海湾保护管理的局面。
（二）以法律形式明确湾长的职责划分
目前，河长制中总湾长和湾长之间、行政区域之间的责任推诿问题，其主要原因在于没有以法律的形式明确规定其职责。河长制在我国已经取得了巨大成功，然而仅有少数地区以法律法规的形式明确规定了河长的职权，我国的大部分地区并没有将河长制纳入到我国的法律体系中，河长制的实行主要是以行政命令的方式进行的。在实践中，不少地区将河长制、湾长制视作是临时性的工作。因此，要彻底解决湾长制中存在的责任推诿问题，就应当要在法律法规中明确湾长的职责划分。可以根据《中华人民共和国海洋环境保护法》《水污染防治行动计划》《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等相关的法律法规、政策文件，将“湾长制”纳入到我国的法律体系，为湾长制提供强有力的法律保障，从而明确湾长制在我国海洋环境保护管理体系中的地位，明确总湾长和湾长、不同行政区域之间的职责。
（三）建立河长制与湾长制的对接机制
為实现河长制和湾长制有效衔接，湾长制可以考虑实施湾长制度的分级制度，明确各级湾长的职责，明确各级湾长的职责。海洋生态环境问题虽然是在海里，但是污染来源却是在陆地上，因此不能“头疼医头，脚疼医脚”。保护海洋生态环境，应当做到治海先治湾，治湾先治河，治河先治陆，应当要“打通陆地和海洋的机制体制优势”，打通流域和和海域的生态环境治理边界，从而促进湾长制和河长制的融合与发展。
（四）细化湾长制任务分工
针对湾长制基础工作薄弱的问题，应当要细化湾长制的任务分工。首先，应当明确湾长制的海湾管理名录，湾长应当要摸清海湾资源开发的状况、海湾的水环境状况、生态环境状况、如海的河流状况，从而全面掌握海湾的基本无情况。其次，湾长应当要根据海湾的基本情况，制定相应的海湾保护方案。制定相关的实施方案，细化湾长的工作任务、目标并且签订目标任务责任书。上级河长通过将任务细化的方式将任务分解到下级湾长，从而达到保护海湾的目的。四、结语
当前海洋环境问题已经成为我国生态环境问题中较为突出的一环，我国通过实施湾长制谋求对海洋生态保护的长效管理机制，从而达到改善我国海洋生态环境的作用。当前，我国的湾长制在河长制的基础上，已经取得了一定的成果并积累了一定的经验，然而在实践中仍然存在许多问题，需要对该制度进行完善。
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