电网企业“两横两纵”立体式审计监督体系建设研究
张清 张凌峰 郑倩倩
【摘要】 ?农网工程是实行“乡村振兴”、服务“三农”、建设“美丽乡村”、助力打赢“脱贫攻坚战”的“民生工程”，是贯彻供给侧结构性改革、促进农村经济社会发展、服务全面建设小康社会、扩大有效投资、促进经济平稳增长的重要举措。农网工程需要资金量大、要求高，电网企业必须加强对农网工程审计监督，全面提升工程管理质量和风险防范水平。文章以国网安徽电力农网审计为例，构建以风险为导向的“两横两纵”的网格化审计监督体系，对审计风险进行“纵向管理，横向防范”，实现“全过程、全方位、全覆盖”的审计监督。
【关键词】 ? 两横两纵;网格化;农网;审计
【中图分类号】 ?F239 ?【文献标识码】 ?A ?【文章编号】 ?1002-5812（2019）22-0020-03
一、“两横两纵”立体式审计监督体系的特征
农网工程审计按照“统一管理、分级负责”的管理方式，坚持“全面审计、突出重点”的原则，以风险为导向，集约内外部审计资源，通过“纵向一体化管控、审计项目纵向全覆盖监督、横向协同、横向联动”构建“两横两纵”的网格化审计监督体系，对农网风险进行“纵向管理，横向防范”，实现对农网工程的“全过程、全方位、全覆盖”的审计监督。“两横两纵”立体式审计监督体系具有以下特征：（1）风险防控立体式。以工程各阶段风险程度为导向，采取健全内控机制、优化业务流程、专项审计调查、重点工作督导、专项会议推动等措施，上下联动，部门协同，多层次、立体化防控风险。（2）项目监督全覆盖。以工程全过程风险管控为主线，对工程项目立项、招投标、施工、竣工及决算等全过程进行跟踪，实现县域覆盖、项目覆盖、过程覆盖、范围覆盖，点面结合、突出重点，全过程、全方位管控风险。（3）审计资源集约化。以省市县电网企业一体化管理为依托，统一选聘外部中介机构，对省市县电网企业内外部审计人力资源进行集中调配，同时利用共性问题通报、组织开展培训、审计信息化平台等对审计成果资源实现共享，高效率、一体化治理风险。（4）业务流程标准化。以工程审计项目为核心，统一制度标准、审计计划、业务流程、中介机构选聘、审计成果运用，自上而下固化审计工作标准，利用审计门户、ERP审计系统、审计综合管理系统、双周报平台自下而上反馈审计实施数据，高标准、规范化管理风险。（5）成果运用常态化。以市县电网企业协同整改为基础，通过明确主体责任、监督责任和考核责任，形成协同管控机制，通过对问题分析、部门协同整改，优化整改跟踪机制，推广审计成果，健全协同防范机制。
二、“两横两纵”立体式审计监督体系的具体做法
（一）纵向一体化管控，规避审计质量风险
1.“五统一”自上而下固化审计工作标准。将制度标准、审计计划、业务流程、中介机构选聘、审计成果运用进行统一，固化了审计范围、审计要点、审计方法等工作标准，统一了“规定动作”，见下表。
2.“四平台”自下而上反馈审计实施数据。充分应用数字化审计成果，各单位实施的农网审计项目的重要信息通过审计门户平台、ERP审计系统、审计综合管理系统、审计结算双周报四平台及时反馈。（1）审计门户。通过各单位报送的门户信息内容，及时了解各市、县电网企业是否开展了农网工程审计，审计项目的进度如何，审计过程中积累了何种经验等。审计门户平台同时也使市、县公司之间形成了信息资源的共享，各单位互相了解农网审计相关工作开展情况。（2）ERP审计系统。通过月度信息化考核中各单位ERP审计系统集中运用的频次及查询结果、各单位报送的ERP业务系统使用的说明可以了解各单位审计范围、重点，可以判断各单位是否突出了农网工程审计的重点，是否履行了必要的审计程序，是否严格按照审计方案开展现场审计等。（3）审计综合管理系统。通过审计综合管理系统查看开展的农网审计项目的审计通知书、审计方案、審计记录、审计工作底稿、审计报告等内容，能详细了解各项目发现的问题，是否准确定性、查出问题的深度是否足以反映问题全貌、问题的成因及审计的依据等。同时在审计综合管理系统中还能查看现场审计的审计质量控制措施是否得到履行，如审计底稿和记录的三级复核、定期碰头会制度、审计报告的初稿是否充分征求意见等。（4）审计结算双周报。针对工作量较大的工程结算审计工作，制定了双周报机制，各电网企业定期报送工程结算审计的进度等，主要包括完成的项目、送审金额、本期未完成项目的计划完成时间等内容，全面反映农网工程结算审计工作进度。
3.“三点评”上下联动共享审计成果。（1）审计案例点评。各电网企业将农网审计工作中具有代表性、典型性的事例进行归纳总结，提炼出有启发性的审计方法和手段，重点介绍审计人员如何在审计过程中采用分析性复核、抽样、盘存等科学的审计方法，采用恰当的审计程序，获取充分的审计证据，由浅入深，从发现线索到锁定审计事实，提出审计意见和建议的完整的审计事项链条。（2）审计报告点评。审计报告并不是对所有审计发现事项的简单罗列，而是根据问题性质严重程度、金额大小、问题涉及的广度和深度等进行综合分析归纳，客观全面地反映被审计单位的农网工程管理状况，并针对问题提出切实可行的整改意见和建议，目标是提升农网管理水平。（3）优秀审计项目点评。是对项目从立项到后续审计全过程、全方位、综合性的检查。审计程序方面：审计项目是否纳入年初审计计划、审计进点会程序是否规范、是否进行了审前公示、双向承诺、审前培训、审计抽样、审计取证、三级复核、审计报告的征求意见等程序，各程序规范性如何。审计内容方面：对审计发现问题的质量、数量、深度等，审计底稿和记录的撰写是否事实清楚、逻辑清晰、审计证据是否充分，审计结论和审计依据是否准确、整改措施是否具体等。
（二）审计项目纵向全覆盖监督，防范工程管理风险
1.“三阶段”推进单项审计全覆盖，防范工程建设实施风险。农网审计管理以单个工程项目为管控点，按照《农网改造升级工程风险评估与控制模板》开展工程建设事前、事中和事后全过程审计，关注单个项目的规范性、合规性和效益性，通过有效审计策略的应用，防范审计业务操作层面的风险，实现“点”上的风险管理。（1）开展项目事前审计，强化源头风险预控。事前审计重点审查工程项目计划和立项管理，主要从立项可行性、前期勘测工作的严谨性、项目是否得到批准、是否存在项目置换等方面进行检查，防范项目立项规范性风险。（2）加强项目事中审计，跟踪防范过程风险。事中审计重点审查工程项目发包管理、设计和概预算管理、物资及废旧物资管理、施工和验收管理，防范过程管理风险。（3）夯实项目事后审计，提升风险管控成果。事后审计依然是全过程审计的重点，不能单纯强调全过程审计而忽视了传统的事后审计，该环节重点审查结算管理和财务管理。
2.“六举措”强化综合审计全覆盖，防范工程管理系统风险。农网审计管理以项目管理单位、工程建设批次为管控面，按照统一管理、分级负责的原则，市县电网企业审计部门侧重于单个项目规范性、准确性审查，省级电网企业审计部侧重对项目批次整体管理情况的检查，实现县域覆盖、项目覆盖、过程覆盖、范围覆盖等四项全覆盖，点面结合、突出重点，采取自查自纠、专项审计调查、业务专题会议、专项工作督导、审计报告会审、共性问题通报等六项举措，加强管理层面的审计监督，形成“面”上的风险管理。
3.内外审计合力并用，双向防范检查风险。农网审计管理将内外部审计有效结合，中介机构审查工程管理是否存在违反国家法律法规的风险，核实工程造价，出具具有法律效力的审价结果，进一步增强农网工程审计的公允性和客观性;内部审计重点关注公司规章制度是否得到严格执行，程序完善、操作规范，防范内部管理风险，两者结合多角度审视农网建设管理，有效防范内外部检查风险。在中介机构的管理上实施“四规范”标准化质量管理体系，规范中介机构准入程序，规范审计工作方案，规范审计工作流程，规范结果质量考核，分别从源头把关、工作质量、流程规范、工作考核四个方面进行管理，强化对中介机构的动态管理，充分发挥专业优势，保证审计业务质量。
4.分级强化审计复核，实现三重风险防控。为了进一步提高审计质量，防范管理风险，对于已完工程项目实行三重风险防控管理。一是县级电网企业审计部门利用地域熟悉的优势条件，全程参与农网工程建设管理和工程验收，审核工程量，做到审计人员100%到现场，确保了工程项目真实性。二是市级电网企业审计部对于中介机构审定的项目进行抽审，抽查核实工程进度、工程量把关情况，查看工程结算、取费、定额使用的规范性及正确性，对工程结算审计情况进行核实、分析、评判，及时解决工程建设和审计中遇到的困难和问题。三是省级电网企业审计部备案农网工程审计结果，通过双周报实施综合分析，加强工程项目投资额度和工程进度的管控，同时对110千伏以上的重点农网工程，直接组织开展结算审核和工程竣工决算审计。
（三）横向协同，加强风险源头治理
1.运用管理层决策机制，强化重大风险管控。（1）运用审计委员会机制。年初，通过审计委员会决策审批，将农网审计项目列入公司年度重点审计工作计划，并在机制、人员、经费等方面给予充分保障。在年中召开的审计委员会上，将农网工程审计中发现的涉及全局的普遍性、疑难性重大风险和需协调的重大问题进行讨论，由公司审计委员会总体协调审计成果运用过程中各部门之间协调配合机制，总体负责解决审计成果运用中出现的重大风险和问题。（2）运用农网工程领导小组会议机制。公司发文成立以总经理为组长、以公司纪检组长、公司分管领导等为副组长及审计部等相关部室负责人为成员的“农网改造升级工作领导小组”，负责贯彻落实国家关于农村电网改造升级工作的决策部署;研究制定新一轮农村电网改造升级工作政策策略、实施方案、工作程序和流程;审定新一轮农村电网改造升级专项资金筹集、投资规模和年度投资计划等重大事项，研究解决重大问题。（3）运用审计要情机制。在实施农网工程审计项目过程中，就审计发现的农网工程的重大错误、重大舞弊、重大风险，向主要领导直接呈报审计要情。根据主要领导签批意见，由相关业务部室负责审计要情在职能范围内的落实应用，被审计单位负责本单位的整改落实。
2.运用公司例会通报机制，强化业务层风险的过程管控。建立月度例会、农网工程例会通报制度。审计意见书下达后，要求各单位进行落实整改，多种方式促进审计成果运用。在每年召开的审计工作会议上，点名通报审计发现的主要问题，要求各单位对照检查，举一反三，认真整改;在每季度召开的农网工程季度例会上，就每季度发现的农网工程审计情况进行通报，以会议纪要形式下发各级单位，促进相关单位加强管理。
3.运用考核、评价机制，强化审计成果运用整改成效。审计检查发现问题后，督促落实整改工作。通过整改问题促进规范管理，化解风险。对发现问题举一反三，从制度健全、制度执行上进行分析，防止再犯。落实审计回访制度，对所有发现问题的整改落实情况进行了审计回访。对屡查屡犯、查而不改的按照《国网安徽省电力公司审计成果运用考核办法》进行责任追究和业绩考核。
（四）市县公司横向联动，化解基层管理风险
1.明确三个责任，形成协同管控机制。（1）强化主体责任。市級电网企业农网专项办是问题整改的工作主体、推进主体，县级电网企业农网专项办是本单位问题整改的执行主体、落实主体。市级电网企业将审计发现问题清单及时抄报农网专项办，由市级电网企业农网专项办负责推进，县级电网企业农网专项办负责具体落实实施。（2）明确监督责任。市级电网企业审计部门承担审计整改的牵头责任、验收责任;市级电网企业农网专项办承担审计整改的督查责任、督办责任;县级电网企业专项办承担整改责任。审计部对日常审计发现问题情况，在协同办公会上进行通报，主要领导针对通报情况进行工作布置，以会议纪要形式下发各级单位，同时定时组织进行审计整改情况验收回访，对上年度审计发现问题整改情况进行检查。（3）落实考核责任。市级电网企业审计部是农网工程审计整改的考核主体。在月度绩效考核会议上，市级电网企业在开展审计验收的基础上，确定问题整改结果，针对审计整改情况进行考评，对整改履责不到位的单位和部门进行考核。
2.分析问题类别，优化协同跟踪机制。（1）定期梳理问题。市级电网企业审计部及时梳理审计发现的问题及整改要求，定期梳理内部审计发现的重大问题或带普遍性、倾向性的问题，形成审计整改方案，促进各业务部门及县级电网企业针对不同类型的问题采取相应的措施。（2）分类跟踪。市级电网企业审计部对各类检查发现的问题分类建立整改台账，一是短时间内能直接整改落实的问题，二是需较长时间整改、完善机制体制的问题，按照整改时间长短分类实行销号管理，审计人员全程督导，对问题整改情况一一核实，定期组织开展重点抽查，核对整改支撑资料。（3）部门协同整改。农网工程涉及财务、物资、工程管理等各个方面，市级电网企业构建以农网办为主导，多部门协同配合，审计部全程监督的整改工作机制，明确分工，全面整改。由发建部负责工程前期管理和工程计划管理方面整改，财务部负责财务资金管理方面的整改，物资中心负责物资管理和招投标管理方面的整改，农网办重点负责合同管理、建设管理和工程结决算管理方面的整改，以及与其他部门相关问题的沟通协调。
3.深化成果运用，健全协同防范机制。（1）分析审计成果。市级电网企业审计部针对审计检查发现的带有普遍性、敏感性和风险较大的问题，进行分析，在全面揭示问题现象的基础上系统分析原因，找出问题根源，出具分析报告，并提出相关管理建议，市县电网企业各专业部门根据管理建议建立健全内控机制，从源头上解决存在的问题。（2）宣传贯彻审计成果。结合内外部审计检查发现的问题，由市级电网企业审计部门编写培训课件，对市级电网企业各业务部门及县级电网企业相关人员进行培训宣传贯彻，增强各相关部门人员依法治企、防范风险的意识。（3）推广审计成果。将审计发现的某一领域的问题运用到其他专业领域，形成规律性的经验来防范工程中的类似问题。
【主要参考文献】
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