民国时期文官制度研究
刘桂君
摘要：文官制度自古代以来一直是备受关注的热门课题，在近代面对着清朝末期文官制度所凸显出来的各种弊端和不足，中国近代伟大的民主革命家、政治家孙中山先生对构建新型的文官制度给予一些建设性的建议。这一时期即民国时期的文官制度是在新的时代背景下批判继承了古代文官制兼借鉴了西方资产阶级的文官制度的基础上建立起来的。本文主要通过对民国时期文官制中的考试、任用和监察制度进行相应的探析，以对我国现行公务员制度相关方面的进一步完善提供借鉴。
关键词：民国时期；文官制度；考试独立权
中图分类号：k15 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）08-0060-02
清朝末期，旧有的文官制度对官员的恶管理已经不能够再适应社会生产力的发展，随着清王朝的覆灭，其也随之土崩瓦解了。而此时，西方国家却借鉴我国古代科举制度中优良的部分，根据自己的自由体制建立起的适合自己国情的文官制度，并且正在发挥着巨大作用，迸发了无限生机活力。新兴资产阶级建立起来的新政权，创设了以近现代西方国家的文官制度为蓝本，同时又批判继承了我国古代的科举制度中的一些积极成分的符合当时新政权所需的文官制度。
一、文官制度的内涵及民国时期文官制度的历史渊源
（一） 文官制的内涵
我国的科举制度是全世界最早的文官考试制度，我国古代各朝采用考试这一种自身评价的方法来选任人才，它是“源于汉魏、奠基于隋、确立与唐”延续时间已长达一千三百多年。所谓文官制度，是指资本主义国家的政府以法律为依据对各级官员分类进行管理的一种规章制度。西方文官制度最先在英国确立，它很好借鉴我国古代的科举制度的有益的因子，再结合资本主义自身的相对自由的政治体制建立起来的。孙中山先生曾说过：“各国的考试制度，差不多都是学英国的，穷流溯源，英国的考试制度原来还是从我们中国学过去的”。
（二）民国时期文官制度的历史渊源
晚清时期，政治体制的各种弊端层出，买卖官职、任人唯亲、贪污受贿等现象极为普遍，科举制度受到专制制度的制约和时代动乱的冲击。受专制体制制约主要有两种情形：一种是文官的立法虽然非常细密，但是因其受到体制的制约而得不到有效的实施。另一种是文官立法的自身遭受到体制的危害。清朝的文官制度作为清王朝专制体制的从属物，从而也必会受到该种体制的支配。这也体现了皇权至上原则、国家本位原则和家族主义原则。在该三项原则的支配下，对清王朝文官立法造成了巨大的危害。也正是由于清王朝的这种专制体制的弊端的危害，使的科举制不得不沦落为为皇权服务的婢女，所以它必然会是穷途末路，最终走向终结。而西方，却把我国的科举考试制度转嫁到自由政体上，再用先进的科学理念进行改革考试内容，从而可以使科举制度化腐朽为神奇，转化成新型的文官制度，焕发出无限生机。
资产阶级新生政权正是在这种时代背景下，以西方的文官制度为蓝本，在批判继承我国的科举制度建立具有最新意义的文官制。
二、民国时期文官制度的构架
（一）孙中山提出的“考试权独立”
由于孙中山先生非常推崇中国古代的科举考试制度，他把中国的考试选拔人才的制度认为是“世界上最好的制度”。“五权宪法”是由孙中山独创的学说，其强调五权相互独立、监督和补充，从而使各个机关能够充分发挥他们的效用。所以他制定资产阶级共和国的政治纲领时，在“三权之外，多加了一个考试权”。孙中山认为这样有助于对三权鼎立不足的补救，另外考试独立的制度也是中国所拥有的一种传统。他主张要设立独立的考试机关，专门负责官员的选拔。这样多有的官吏不分等级、类别，都必须经过法官考试合格后任用，这种制度可以消除一些盲从乱举与任人唯亲的弊端。但是遗憾的是，随着南京临时政府的解散，该制度也胎死腹中。但是之后的南京国民政府就是根据孙中山的“考试权独立”的思想建立并实施了一整套高等文官考试制度。它是“考试独立权”思想在民国时期的最重要也是最完整的实践。国民政府期间高等文官考试是固定由考试院直接举行最高一级考试的。
（二）国民时期的文官任用
南京临时政府时期的文官任用制度，主要包括文官等级和文官官俸。孙中山先生曾经把文官任用分为简任、荐任和委任三个等。荐任和简任都是属于南京临时政府的高等文官，只是适用范围有所区别，还有前者是由大总统简任，后者的官员是由各部总长分别荐任。委任官则是南京临时政府的普通文官，委任官也是由各部总长分别委任。南京临时政府的官俸制依据孙中山先生的“低薪制”原则而制定。这是与孙中山自身廉洁奉公和生活俭朴的作风息息相关。孙中山还提倡国家的官吏首先要有“为人民公仆”的自觉意识，天下为公的思想。
到南京国民政府时期，政府的各级官员的任用则实行候补制度与政治任命。其中文官候补主要是任用和分发两种方法，任用和分发是南京国民政府时期获取实际职务的必然经过的过程，他们任用公职人员时，除了因乱用公权、赃私处罚、亏空公款和吸食鸦片以外的人员，通常经过甄别、登记审查合格就可以任用。除这两种还有政治任命的文官，像国民政府主席则是由国民党中央常务会议选任的。最初主要是由中央执行委员会选任，在抗日战争爆发之后，军政大权由蒋介石一人独揽，五院的正院长副院长就由国民党中央执行委员选任改为了由国民政府主席选任。解放战争时期，当时的总统也是由国民党中央常委会议选任的。通过这几次的变化表明，无论是主席、总统或是五院的院长们都是由国民政府中央选任而来的，他们对国民党负责，其实最终也就是听命蒋介石一人。
（三）文官监察制度
文官的监察制度是随国民党政府政权建立而建立的，在五院制政府建立后进一步健全完善。其最初对文官的监察，是由监察院的院长提请国民政府派遣监察使进行的。其在成立初期，只有弹劾和对政府的预决算及财政收支的监督审核权，到国民政府“宪政”时期，又增添了同意、纠正两项权利，随之各项监察制度就逐步完备起来了。
1.弹劾制度。是源于英国，当时国民党政府是对违法失职的官吏进行惩罚警戒的一种制度。弹劾的程序通常分为提出、审查、交付惩戒三步。第一，弹劾提出。其实有监察使单独或是集体通过书面形式详述事实向检察院提出来，而且一旦提出就不得撤回，弹劾提出不受监察院长的干预。第二，弹劾案件的审查。弹劾案的审查，是由提出弹劾案以外的其他3名监察委员进行审查，若达不成共识或是有异议，则再由其他5名监察委员进行再审，作为最终的决定。在审查的过程中，提出人需列席进行必要时的解答或书面说明，此期间还可以传召证人，以便取得实证；还要坚守回避原则，如审查案件的委员与被审查人有亲属关系或其他特殊关系的。第三，交付惩戒。其审查持续时间一般不超过一个月的时间，在经最后确定后，就可以交付予以相应惩戒。但是在当时国民政府的弹劾制度并未得到很好地落实，国民政府时期官官相护、政治极其腐败，为了维护大官吏的利益，对他们的恶行，竟然采用的是对小官吏的严厉打压，以来掩人耳目。这也就是国民政府弹劾制度之实质。
2.审计制度。其主要就是对国民政府的的各级机关的预算进行审核，对各机关的预算执行进行监督，对各级机关在财政上的模糊现象或是不忠于职守的相关行为进行稽查建立的制度。审计权实质上就是一种监察权。南京国民政府时期的监察制度目的是为整顿吏治，提高行政效率，但在腐朽统治下，其基本上就是一种摆设，监察官员无所作为。
三、民国时期文官制的影响
民国时期的文官制度主要是以西方的文官制度为蓝本建立的，最根本的目的还是为资产阶级统治服务的。它对古代的科举制也进行了一定程度的批判和继承，但是民国时期的文官制度和古代的科举制度相比较，开放性要小。民国时期的文官制度中的考试与任用在实际上是相互脱轨的，无法实现所有的文官都经由考试合格才任用的设想，不乏任人唯亲的现象存在。
由于在民国时期的军治和党治色彩浓烈，经过一般程序通过考试合格的人，入职后还要进行学习，俸金远要比非考试合格途径上来的待遇低，这样以来就大大降低了对知识分子的吸引，这相比科举考试制度，也是不足的。
虽然民国时期的文官制存在一定程度的局限性，但是以孙中山先生设立的考试独立权、任用制度，具有开创性，也可以被视为我国近代文官制度之开端。虽然在当时的特定社会背景并没有得到有效的实施，但是在之后到南京国民政府也是得到相应的体现，如建立的一整套文官制度，有效促进当时的行政管理活动。
总之，在对民国时期的文官制度的评析后，使现代的我们更加明确的意识到如何选用高素质的公务员，考试和任用的有效结合的重要性。对公务员的监察不能只流于表面、形式。另外，要想公务员忠于职守，真正成为人民的公仆，也应考虑公务员的基本需求，尤其是基层公务员的工资水平。最后，就是国家体制，社会体制也不能固化，要适时创新，这样我国公务员制度才能得到不断地完善。
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