生态补偿基本理论探析
【摘要】生态补偿内涵为生态服务功能付费与生态功能损失补偿。在构成要件上，主体为责任承担方与受偿方；客体为自然资源或生态环境的生态价值及作用于其上的行为；范围是生态服务功能减损的补偿费及其他补偿内容；标准是损失量与获益量；资金源于国家财政及私人筹措；方式为实物、智力、政策及项目等补偿形式。生态补偿与其他相关制度在构成要件上虽有交叉，但存在本质区别，有独立存在的必要性与正当性。
【关键词】生态补偿；限缩解释；生态功能付费；生态损失补偿
一、生态补偿的内涵
生态补偿内涵在国内外理论界大致存在两种理解，一是平等主体间的交易或服务，二是对损害的补偿或对损失的补偿。
（一）平等主体间的交易或服务
平等主体交易或服务，是指平等主体间通过合同方式出让和购买生态服务。其特点为交易或服务基于双方意思自治，而非行政权的管制，虽有“补偿”之名，但该“交易或服务”是第一性法律关系，而非造成损害后承担的补偿责任。
国外普遍称生态补偿为生态系统服务付费（Payments for Ecosystem Services，PES）或为环境服务付款计划，即生态系统服务需求方与生态系统服务提供方基于平等自愿原则，以前者提供价款和后者保证生态系统服务为条件达成的交易。有七个主要原则：自愿，即利益相关者基于意思自治签订协议；受益方支付，即生态系统服务受益方是支付价款主体；支付价款的方式为直接付款；额外性，即所支付价款应高于一般资源监管费用，使生态系统服务功能增值；支付价款的条件为对方提供生态系统服务功能；持续性，为确保持续提供生态系统服务，支付价款是不可撤销的；避免污染物泄漏，因为污染物泄漏导致生态系统服务功能丧失并扩散到其他地区。
（二）对损害的赔偿或对损失的补偿
对损害的赔偿或对损失的补偿，是指对环境侵权损害中受害方的赔偿或对因保护生态环境而受损方的补偿，此为第二性法律关系的生态补偿。
学理上，生态补偿内涵为环境损害赔偿和生态服务功能损失补偿、恢复、综合治理等活动。其内容为对生态环境本身的补偿、对保护生态环境行为人间接经济损失的补偿、对具有重大生态价值的环境要素的经费投入等。该说认为生态补偿是基于环境污染、生态环境破坏而造成损失的物质、经济、生态补偿或赔偿，将补偿与赔偿、经济补偿与生态补偿混为一体，使生态补偿与传统法学赔偿、补偿难以区分。
（三）小结
上述两种观点均存在瑕疵，首先，外国普遍将生态补偿界定为平等主体之间的交易、服务关系，是由国外自然资源私有制的制度属性决定的，而我国自然资源所有权归国家，自然资源的生态服务功能也非私人所有，导致通过市场手段实现平等主体间生态补偿缺乏理论基础；其次，生态补偿是对环境要素和自然资源承载的生态功能的补偿，并非对环境要素和自然资源经济价值的补偿，也非基于环境侵权和资源破坏产生的补偿或赔偿责任。
当前的生态补偿概念范围过广，涉及法律关系复杂且与其他制度多有重叠，其一，生态补偿参与主体多，兼具私主体与公权力机关；其二，生态补偿涉及多种法律关系，兼具行政法律关系与民事法律关系；其三，生态补偿的功能多样化，兼具合同关系中的补偿功能与国家补助功能；其四，生态补偿的法律后果多样化，兼具第一性法律关系与第二性法律关系。鉴于此，有必要借助法律解释来阐释生态补偿的含义与内容并揭示生态补偿的本质内涵。理论界采扩张解释或限缩解释来揭示生态补偿内涵，二者出发点皆为明晰并贯彻立法意图，反映社会需求，[6]286=287但路径相反，前者是指法条字面含义过于狭窄时，对法条作宽于其字面含义的解释，后者是指法条字面含义过于宽泛时，对法条作窄于其字面含义的解释。在对生态补偿本质内涵进行界定时，二者的立场存在分歧。限缩解释说认为，生态补偿仅指生态功能价值补偿，不包含经济价值补偿；反之，扩张解释说认为，生态补偿是一种融经济价值、生态价值于一体的补偿。
笔者认为采限缩解释说界定生态补偿内涵符合法律解释的原则、标准及目的。其一，符合妥当地进行价值判断原则、法的安定性与妥当性原则，生态补偿所追求的是生态价值，而非经济价值，不涉及现行法调整的经济价值，不对现行法进行重复性规定，符合法的安定性与妥当性原则；扩张解释说吸纳了现行法的有关规定，使我国法律规范出现重复性规定，严重破坏法的安定性与妥当性，同时也浪费立法资源。其二，限缩解释说符合忠于法条字面含义的标准。生态补偿的“生态”一词，界定为生态功能，符合一般人理解的法律字面含义，界定为“生态功能+经济价值”则超出一般人的理解和接受范围。其三，符合法律解释的目的，显然，生态补偿的立法目是调整生态服务功能价值，使生态价值得以恢复和保全，而不调整经济价值，扩张解释说将经济价值作为生态补偿的调整范围不可取。
综上所述，采限缩解释说界定生态补偿内涵具有多重优越性，采扩张解释说则会与上述原则、标准及目标背道而驰，因此笔者赞同限缩解释说。从国内外理论和实践来看，生态补偿应当包括两种主要的类型，一是“生态服务付费”（Payment for Ecological Services），即通过向特定主体付费的方式来补偿其所有的环境要素或自然资源提供的生态服务；二是“生态损失补偿”（Compensation for Ecological Loss），即通过减缓银行（Mitigation Banking）或替代费（In-lieu fee）等方式对生态功能及主体因维持生态功能而产生的损失进行补偿。
二、生态补偿的构成要件
生态补偿的构成要件是生态补偿的本体，总体来看，生态补偿的构成要件包括生态补偿的主体、客体、对象、范围、标准、资金及方式，这些构成要件是从形式或功能上区分生态补偿制度与其他相关制度的重要依据。
（一）生态补偿主体
生态补偿主体一般包括批准主体、责任承担主体、监督主体以及受偿主体。其中责任承担主体与受偿主体是生态补偿法律关系的核心主体，需重点分析。
生态补偿的责任承担主体，是指依法享有生态补偿权利能力或承担生态补偿职责的国家、法人、其他组织及自然人。主要包括以下几类：一是国家，生态系统属于公共物品，在其外部性难以内部化的情况下，国家作为公共利益的代表，应当基于国家安全和国家利益考量，提供政策和财政支持。二是法人与其他组织，一方面，生态环境保护者生产生态产品耗费的成本，受益的法人与其他组织应予以补偿，另一方面，法人与其他组织开发利用生态资源及污染破坏生态环境导致生态功能损失或生态价值丧失的，须作出相应补偿。三是自然人，生态保护区的自然人受益于当地生态效益，其作为责任承担主体符合“谁受益、谁补偿”原则。
生态补偿的受偿主体即生态补偿的受益方。包括为保护生态系统做出贡献者和因保护生态系统而受损者。前者是指为生态系统提供服务、生态产品或参与生态环境建设、绿色环保技术使用而获得的补偿，后者是指财产位于受特殊保护的生态功能区导致其生产生活受到限制或其他特别损失而获得的补偿，二者都包含相关的国家、法人、其他组织及自然人。生态环境的公共物品属性导致市场失灵现象，前者无法通过市场机制而须通过生态补偿维护其正当利益；后者保护生态环境，牺牲个人利益以实现公共利益，由此产生的成本应获补偿。
笔者认为，在限缩解释语境下，生态补偿责任承担主体应限定为造成生态价值损失的责任人，不包括非经济价值补偿及侵权损害赔偿等侵权主体。生态补偿的责任承担主体包括国家、法人、其他组织与自然人，在我国自然资源国有的制度模式下，国家是最重要的主体，法人、其他组织与自然人仅起补充作用，但随着时代发展及市民社会的兴起，社会与个人的作用会越来越大。因经济价值补偿及侵权损害赔偿等非生态价值损失的受害主体已由关制度保护，受偿主体仅限于因生态价值损失而获得补偿的权利人。
（二）生态补偿客体
生态补偿客体是指生态补偿主体权利义务所指向的对象，分为以下两类：一是物，包括自然资源与生态环境；二是行为，即生态补偿主体保护生态环境或自然资源的行为。
生态补偿是指生态服务功能付费或生态功能损失补偿，其客体中的物是指自然资源或生态环境的生态价值部分，行为是指保护生态服务功能的行为，包括受偿主体主动实施保护生态服务功能的作为及为了不损害生态服务系统功能的不作为，此外应包括责任承担主体的补偿行为。
（三）生态补偿范围
有学者认为，生态补偿范围是指对因生态环境与自然资源的保护、恢复及研究等形成的补偿行为的总称。包括维护生态环境费用、机会成本损失费用、合法使用生态资源费用、合同约定补偿费用、研究推广费用、奖励使用绿色节能产品费用及其他费用。在限缩解释语境下，生态补偿范围包括为获取生态服务功能而进行的对待给付，以及对于生态功能损失进行恢复所需费用或其他支付手段。简言之，生态补偿范围是生态服务功能减损后对责任承担主体与受偿主体进行利益平衡而产生的补偿费用及其他补偿形式。
（四）生态补偿标准
一般补偿作为受益方与损失方利益衡平的一种机制，其标准通常为获益量与损失量，原则上应以后者为基准，辅以前者作为参考。受多方因素影响，补偿标准出现低于、等于或高于损失量的不同情形。生态补偿标准的确定较一般补偿标准困难，其一，生态价值不同于直接经济损失，大多体现为间接经济损失；其二，受益方所获利益具有非物质性，不能直接经济量化；其三，损失方与受益方可能存在重合；其四，受益方的支付能力及支付意愿不足。
现行生态补偿标准的确定方式有核算法与协商法。核算法是以生态环境治理成本和生态环境损失评估作为确定补偿标准的方式，包括对获益量与损失量进行核算。实践中，前者因估值过大而难以作为补偿依据，后者将生态环境保护直接成本及机会成本的估值作为补偿依据，因其既能对损失方继续保护生态环境起激励作用，又能为受益方继续享有生态服务功能而被广泛认可。协商法是指平等主体就补偿范围及数额进行协商以确定补偿标准的方法。实践中，国外因存在生态系统服务付费的补偿模式，协商法得到广泛适用，而我国现行法对协商法没有明确规定。
生态补偿标准本质为生态服务功能价值衡量标准，与经济补偿相比，其具体额度难以量化，可以采损失量为主，获益量为辅作为衡量补偿标准的依据。对于生补偿标准的幅度，有学者主张采适当补偿标准，即补偿标准与损失量相当，也有学者认为应高于损失量，以达到利益驱动效应。笔者认为，生态补偿作为一种利益衡量的补偿模式，应以平衡受益方与损失方的利益为原则，不能因偏袒一方而损害公平正义，即应采适当补偿标准。核算法与协商法作为确定补偿标准的方法，在国内外认可度不一，其中核算法采以生态服务功能提供者丧失利益为核算内容，更客观且容易被接受，从而对损失方予以更直接、充分的补偿，受益方也能继续享有生态服务功能，平衡双方利益，是生态补偿标准较好的界定方式。
（五）生态补偿资金
资金来源。有学者认为，生态补偿资金来源于责任承担主体自筹或国家财政收入，前者适用于平等主体间的生态补偿，后者适用于国家生态补偿。笔者认为，生态补偿主体包括国家、法人、其他组织与自然人，因此生态补偿的经费也应来源于国家财政收入及私人筹措，其中前者是主要来源。当前我国生态补偿的落实主要采自上而下的方式，由国家主导，社会和个人补充。虽然我国NGO及私主体补偿的形式尚不发达，仅起辅助性作用，但随着时代发展以及市民社会的兴起，后者的地位越来越高，作用也越来越大。
资金使用方式。有学者认为，生态补偿资金使用方式是指生态补偿责任承担主体将给予受偿主体的资金转化为货币、实物、智力、政策及项目等补偿形式，是生态服务功能价值的实现形式。其中货币补偿与实物补偿具有直接、高效的长处，智力补偿、政策性补偿及项目补偿周期缓慢，但能给损失方提供持续利益，而不局限于补偿本身。按资金来源不同分为政府补偿方式和市场补偿方式，前者为国家主导下的补偿方式，后者是平等主体交易模式下的补偿方式，包括私人交易、市场交易等形式。笔者认为，生态补偿方式是实现生态补偿目的的重要手段，最直接的补偿方式是货币补偿，随着时代发展、生态功能恢复方式的改进及人们需求的差异，补偿的方式日渐多元化，不局限于货币补偿，而逐渐呈现出实物补偿、智力补偿、政策性补偿及项目补偿等补偿方式，丰富了生态补偿的实现形式，也使责任承担主体与受偿主体可通过自由协商选择更合适的补偿方式，确保生态补偿能够实现效益最大化。
三、生态补偿制度与相关制度的辨析
生态补偿制度要成为一项新兴法律制度，需具备立法必要性、正当性。依照节约立法资源、避免法律冲突的法律原则，如无必要不增加新制度，只有现行制度不能涵摄新的法律关系时，才有必要建立新制度。我国现行制度——土地征收补偿制度、环境侵权损害填补制度、自然保护区生态补偿制度、资源税制度和自然保护区管理经费制度等，分别在各自领域发挥着补偿、赔偿、税收等作用，这些现行制度能否发挥调整生态补偿法律关系的功能，有待系统分析。
（一）生态补偿制度与土地征收补偿制度的区别
土地征收补偿制度是协调、平衡和解决土地征收中权利冲突的一项重要法律制度，我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定了土地征收补偿制度。通过对比生态补偿制度与土地征收补偿制度之间在制度要素上的差异，可以对二者进行区分。
补偿主体的区别。在土地征收补偿法律关系中的补偿主体包括权利主体与义务主体。如耕地补偿中，权利主体为农村集体经济组织及其村民，义务主体为国家。农村集体经济组织及其村民是原土地的所有权或使用权主体，因此是土地征收补偿的权利主体；国家作为土地征收的唯一主体，自然也是土地征收补偿的唯一义务主体。而生态补偿的受偿主体与责任承担主体皆呈多元化趋势，其受偿主体与土地征收补偿权利主体不同，包括所有生态保护贡献者或损失者，而不限于农村集体经济组织及其村民，其责任承担主体除国家外，还包括法人、其他组织及自然人。
补偿范围的区别。土地征收补偿范围狭窄而明确，仅限于与被征收土地直接经济损失，如耕地补偿包括土地补偿、安置补偿、地上附着物及青苗补偿，不包含任何间接经济损失及其延伸的附带损失补偿。而生态补偿范围是前述七类费用，显然，生态补偿范围比土地征收补偿范围广。
补偿标准的区别。土地征收包括耕地征收及大中型水利、水电工程建设征收，前者补偿标准包括人口、年限、面积与产值，但其内部的标准也存在差异，如土地补偿费采年限标准，安置补偿费采农业人口数、面积与产值标准，地上的附着物和青苗、城市郊区的菜的补偿标准与以上两者类似，具体由特定机关规定。后者由于涉及移民问题，需单独立法确定补偿标准，即由国务院另行规定。土地征收补偿标准比较零散，有法律直接规定的，也有授权特定机关规定的。总体而言，土地征收补偿的标准包括人口、年限、面积与产值以及特定机关另行规定的其他标准。生态补偿标准是基于核算法与协商法确定的标准，二者存在本质性的区别，前者更明确、具体，后者则更抽象；前者公权力色彩更浓厚，后者体现一定程度的意思自治。
补偿方式的区别。土地征收补偿方式原则上为货币补偿，但不排除其他补偿方式，例如解决剩余劳动力就业问题、安置补偿等。生态补偿方式包括货币补偿等五类补偿方式。二者有一定交叉，但存在本质区别，前者侧重于解决生存问题，后者则侧重于解决一般生活问题。
生态补偿制度与传统的土地征收补偿制度十分相似，但二者存在本质区别，前者的目标是避免生态服务功能损失或维持生态服务功能，后者的目标是补偿土地所有权人或使用权人的经济利益。传统的土地征收补偿制度不能替代生态补偿制度。
（二）生态补偿制度与环境侵权损害填补制度的区别
环境侵权损害填补制度是指环境损害侵权人及相关主体基于侵权行为人造成环境损害而对受损环境及受害人承担填补责任的制度。环境侵权损害填补制度与生态补偿制度存在很多相似之处，实践中极易混淆，有必要对二者进行区分。
补偿主体的区别。环境损害填补制度主体包括个人与社会。这是由现行民法侵权行为理论和制度的“责任个别化+责任社会化”混合原则决定的。首先，传统民法侵权行为理论和制度的责任个别化原则（自己责任），要求侵权人对所造成的环境侵权损害进行填补，即个人是损害填补制度主体。其次，现代民法侵权行为理论和制度的责任社会化原则，要求社会承担环境损害填补责任，分担侵权人环境损害填补责任，达到损失分配、损失分散的效果，即社会也是环境侵权损害填补制度主体。总之，环境侵权损害填补制度主体为侵权人与社会组成的私法主体，而生态补偿制度主体除私法主体外，还包括作为公法主体的国家。
补偿范围的区别。环境侵权损害填补制度填补范围包括受害人的所人格权、财产权或环境权益，其范围较抽象笼统，而生态补偿制度范围更具体，主要包括前述七类费用。环境侵权损害填补制度的填补范围包括受害人合法权益及受损害的生态环境利益，侧重于前者；而生态补偿范围重点保护生态环境利益，同时对损失方、受益方进行利益平衡。
补偿方式的区别。环境侵权损害填补方式主要体现为其下位制度的实施，这些下位制度包括财务担保制度、责任保险制度及行政补偿制度等。而生态补偿制度包括货币补偿等五类补偿方式。环境侵权损害填补方式是制度化的方式，体现了民法侵权行为理论及制度“责任个别化+责任社会化”的混合原则，而生态补偿方式尚未制度化，仅为具体的、操作性更强的补偿方式，也不存在责任社会化原则下的补偿方式，未运用现代民法侵权理论及制度的混合原则。
生态补偿制度与环境侵权损害填补制度存在根本区别，环境侵权损害填补制度侧重于调整第二性法律关系，其对象具有法律上的可追责性，需运用相应的归责原则，从本质上来说，其保护的是原本就由法律确认和保护的权利或利益。而生态补偿制度则是避免生态服务功能损失或维持生态服务功能，其对象不具有法律上的可追责性，不是运用归责原则来确定补偿范围与标准，其目标是将现行制度未确认和保护的利益与价值纳入新兴法律制度调整范围。
（三）生态补偿制度与资源税制度的区别
资源税是指对应税矿产品或盐的级差收入征收的税种，其目的是调节因矿产品及盐的开发条件差异所形成的级差收入。我国《矿产资源法》及其实施细则、《资源税暂行条例》及《盐业管理条例》等均规定了资源税制度或资源补偿费制度，资源税费制度与生态补偿制度之间虽区别较大，但为了对二者进行界分，仍需作简要分析。
范围、对象与标准的区别。资源税征收范围窄而明确，现行法仅规定矿产品和盐，而生态补偿制度范围更广，包括前述七项费用，此外，资源税征收范围包括资源销售环节资源税及资源使用环节资源税，而生态补偿范围包括生态环境建设过程中与生态服务功能存续过程中的损失补偿。资源税费征收对象为应税矿产品或盐的开发者、生产者及销售者，而生态补偿的受偿主体为因生态服务功能价值的损失而获得补偿的权利人。资源税费征收标准为开采、生产及销售数量，而生态补偿标准的确定方式为核算法与协商法。
生态补偿制度与资源税费制度存在根本区别，资源税是国家财政收入来源之一，属于国有性质，其目的是调节级差收入，不以避免生态服务功能损失或维持生态服务功能为目的，与生态补偿制度不同。生态补偿制度将资源税费制度未确认和未保护的利益与价值纳入新兴法律制度保护范围，具备独立存在的意义与价值。
（四）生态补偿制度与自然保护区管理经费制度的区别
自然保护区管理经费属于财政专项资金的分支，一般要求单独核算及专款专用。自然保护区管理经费来源于国家财政收入，主要用于维护自然保护区日常管理与运行，包括管理人员薪酬、基础设施建设等支出。
生态补偿制度与自然保护区管理经费制度存在根本区别，自然保护区管理经费本质上是一种财政专项资金，其根本目标是维护自然保护区的日常管理与运行，而非避免生态服务功能损失或维持生态服务功能。生态补偿制度目的则是避免生态服务功能损失或维持生态服务功能，经费的来源也不限于财政专项经费，而包括私人筹措等。自然保护区管理经费制度不能取代生态补偿的资金制度。
（五）总结
综上所述，生态补偿制度是维持自然要素或生态系统生态功能运行，补偿生态效应损失的特殊补偿制度，本质是调整生态服务功能价值的制度，而不是对相关主体经济利益损失的补偿制度。而土地征收补偿制度等相关制度仅调整某些环境要素及自然资源损失、损害的经济价值，对生态服务功能价值的调整无能为力。因此，生态补偿制度有独立存在的必要性与正当性。
四、结语
生态补偿包括生态服务功能付费及生态功能损失补偿两种模式，生态补偿本质目的是调整生态服务功能价值。基于我国自然资源国有属性，生态补偿内涵更多体现为公法意义上的补偿，私法意义上的补偿虽初现端倪，但有赖于不断发展的市民社会的促进。生态补偿的构成要件是生态补偿的本体，其他相关制度在构成要件上与生态补偿有本质区别，因为它们都不能调整生态服务功能价值。随着生态服务功能价值日渐重要，生态补偿亟需制度化。
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作者简介
黄春潮（1990-），男，广西钦州人，清华大学法学院2015级硕士研究生。
