城市广播舆论监督的40年发展之路
左宁
【摘要】本文以南京广播电视台广播实践为例，分析了改革开放以来城市广播进行舆论监督的发展历程。笔者认为：新闻舆论复苏期，舆论监督报道以反映民生问题为主；新闻舆论发展期，舆论监督不断完善社会治理；新闻舆论繁荣期，政媒合作开启深度舆论监督模式；网络舆论兴起期，城市广播的舆论监督面临转型。但无论时代如何变迁，城市广播舆论监督的原则不变，揭示问题、分析问题和解决问题的监督过程不变。
【关键词】改革开放 城市广播 舆论监督 路径
【中图分类号】G221 【文献标识码】A
1978年12月，党的十一届三中全会提出对内改革、对外开放的方针。改革开放解放了生产力，推动了各项事业的发展，成为我国的基本国策。“实践是检验真理的唯一标准”大讨论解放了人们长期被禁锢的思想，新闻改革开始破冰。进入21世纪，新技术革命重构了媒介生态，改变了舆论监督的形态。
从媒体监督到全民监督，舆论监督经历了不同的发展阶段。城市广播作为区域性媒体，通过受理投诉、开办评论性节目及报送内参等方式行使舆论监督权，在帮助公众了解政府事务、社会事务，促进社会沿着法治轨道进步等方面发挥了重要作用。舆论监督的表现形式和功用随着相关政策的推进、新闻改革的深化而逐渐变化。本文以南京广播电视台广播的实践为例，梳理了改革开放以来城市广播舆论监督的发展路径。
一、不同时期城市广播的舆论监督形态
“在我国，舆论监督主要指人民群众或新闻从业人员通过新闻媒体和各种宣传工具对社会行政管理机构进行监督与批评。”①城市广播舆论监督的发展阶段没有精确的时间节点，本文依据相关政策的出台及不同类型舆论监督节目的产生时间进行了大致划分。
（一）新闻舆论复苏期，舆论监督报道以反映民生问题为主
1. 广播业态及政策支撑
1978年到上世纪80年代末，国内恢复了实事求是的思想路线，新闻的真实性原则得到贯彻，新闻舆论进入复苏期。1983年元旦，上海人民广播电台整点新闻诞生，随后广州、南京等地电台纷纷推出整点、半点新闻。1983年3月，第十一次全国广播电视工作会议提出了“四级办广播、四级办电视”的方针，各地创办系列广播频率有了政策依据。1986年12月，“珠江模式”成为广播改革的标杆。这一时期，社会新闻和经济新闻不再是报道禁区，新闻的类型、数量和形式开始增多，节目逐渐呈现百花齐放的态势。
舆论监督逐步受到重视。1978年11月，中央人民广播电台在《学习》节目中播出了《理论和实践问题——实践是检验真理的唯一标准》的讲座，此后，各地电台的新闻评论纷纷上马。1987年10月，党的十三大报告把舆论监督写进党的文件。1988年，《新闻改革座谈会纪要》指出要“正确开展批评，发挥舆论监督作用”。同年召开的全国广播电视厅局长会议要求广播电视“要有效引导社会舆论”。党和政府对舆论监督权的放开使新闻批评成为新闻改革的重点。
2.新闻评论以反映民生的问题报道为主要形式
严格来说，这一时期城市广播独立的舆论监督类节目还未出现，新闻评论多为3分钟以内的短评，以新闻节目的子栏目呈现，如南京人民广播电台于上世纪80年代初开办的《大家谈》栏目。评论主要集中在问题报道上，大多指向民生问题。例如：上世纪80年代的南京，记者发现图书馆无人借阅名著，于是播发评论呼吁公众重视经典阅读；不同的配镜工序由不同单位完成，导致眼镜的产销周期拉长，记者呼吁生产销售一体化……此时舆论监督实现的是新闻传播和社会教育的功能，一些敏感问题则会以内参形式呈报有关部门。
这一时期，舆论监督的互动性开始萌芽，新闻报料热线成为市民投诉及提供新闻线索的窗口，媒体监督与群众监督初步结合。
（二）新闻舆论发展期，舆论监督不断完善社会治理
1. 媒体管理及舆论监督法制化
上世纪90年代，新闻舆论进入发展期，宣传重点转向“以经济建设为中心”。随着广播频率系列化，各地城市广播继续调整节目结构和布局，不断创新节目样式。信息渠道的拓展使媒体间的市场竞争加剧。1997年8月11日，国务院颁布了第一部针对广电系统的行政法规《广播电视管理条例》，广播电视管理自此进入法制化轨道。
这一时期，舆论监督开始纳入党和政府常态化、法制化的监督管理体系。1992年党的十四大报告、1996年的《中共中央关于加强社会主义精神文明建設若干重要问题的决议》均提出要重视、加强舆论监督。1997年党的十五大报告则明确将舆论监督提升到国家的法制工作层面。
随着寻呼机、手机、网络论坛等通信、社交工具的相继出现，受众与媒体的互动性增强，媒体监督和群众监督的交汇点逐渐增多。
2.舆论监督节目形态
这一时期舆论监督节目诞生，各地城市广播纷纷开办热线投诉节目，新闻评论栏目的影响力不断扩大。舆论监督由民生服务转向社会监督，不断完善着社会治理。
（1）热线投诉节目
上世纪90年代初，电话的普及使互动直播具备了物质条件，热线投诉节目在此基础上诞生。1993年元旦，南京人民广播电台经济广播《听众热线》问世，开创了广播舆论监督的新模式：听众电话直接接进直播室，所投诉问题零时差播出，主持人当日即反馈至相关部门，并在节目中公布处理结果。因其形式新颖，影响力迅速攀升，成为职能部门每天必听的节目。同类节目还有南京人民广播电台交通广播的《投诉有门》和新闻广播的《市民热线》。此时的投诉节目主要解决具体的民生服务问题，如电话初装、水电气服务、中巴车运营、环境卫生等问题。虽然舆论监督仍停留在个案层面，但切实起到了为民办实事的效果。
上世纪90年代中后期，随着经济飞速发展，社会贫富问题开始出现，社会不公现象开始增多，共性问题随之而来，舆论监督向纵深发展。1995年4月，南京交通广播《排忧专线》节目上线，主持人东升敢于质疑官僚作风和违背公序良俗的行为，为平民百姓仗义执言，并邀请评论员和律师理性表达观点。节目对解决社会矛盾、督促机关改进工作作风、疏解社会情绪作用明显。
另外，主要面对出租车司乘人员的交通类专业投诉节目出现，抨击宰客现象，表扬好人好事，倡导互帮互助，通过舆论帮助行业主管部门进行规范管理。
（2）以评论为代表的新闻报道
这一时期的广播新闻评论大多与改革、经济发展和民生问题有关，具有较强的批判性。以1995年南京新闻广播子栏目《大家谈》的报道为例，有针对豪华娱乐场所合并、倒闭现象提出办事要符合中国国情的评论《失宠并非偶然》，针对执法检查打假“刮风式”操作，提出应《多些“回头查”》，还有提出评论商品和服务价目要使顾客看得到、看得懂的《请将价格广而告之》，以及批评个体户挂靠国有企业偷税漏税的《此风该休矣》等。这些报道播出后均引起了相关部门的重视，并进行了相应整改。
此外，述评类的新闻专稿对某些地方政策也起到了修正作用。例如：1994年，南京市由多家企业投资建造的人行过街天桥市政工程接连遭到非议，不断推翻原定的设计方案令造价不断提高；而后，为了赶工期又致使天桥存在质量问题。南京交通广播的新闻调查《天桥的教训》评论说：“市政设施市场化的方向没有错。人们对天桥的非议以及天桥的教训在于，不能用计划经济的传统模式来搞市场经济。”②天桥建设问题被曝光后，南京市政府再推出10座天桥的计划宣布延期，针对群众反映出的问题进行了政策完善。
（3）初始形态的问政节目
上海人民广播电台1992年开办的新闻谈话节目《市民与社会》、南京新闻广播1993年初开办的访谈节目《市民与公仆》都属于初始形态的问政节目。以《市民与公仆》为例，节目由记者组稿，采访当地政府各部门的主要领导，就相关政策解疑释惑，解决老百姓的实际困难，搭建起政府与市民沟通的平台。
（三）新闻舆论繁荣期，政媒合作开启深度舆论监督模式
1. 政务公开制度推行
20世纪90年代末到2009年，随着政务公开进程的推进，新闻舆论进入了繁荣期。互联网发展加速，媒体的多样性与开放性使公众得以公开表达利益诉求，群众监督的壁垒再次被打破。
这一时期，各级政府在运行监督机制的同时，大力推行“阳光政务”。自1999年“政府上网工程”启动以来，政府网站数量快速增长。2000年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》。2002年，党的十六大报告强调要“认真推行政务公开制度”。2007年，党的十七大报告指出“必须让权力在阳光下运行”。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。这一时期，自媒体尚未成熟，主流传统媒体依然掌握着话语权。政务公开制度使各级政府有了与媒体紧密合作的政策依据。
2. 政媒合作下的舆论监督形态
（1）问政节目开办
问政节目是政府通过城市广播主动进行舆论监督的节目，开启了深度舆论监督模式。自1997年9月河北邢台人民广播电台与邢台市文明办联办全国首个《行风热线》节目以来，各地地方政府陆续与当地电台合办此类节目。2004年11月13日，南京新闻广播与南京市纠正行业不正之风办公室联合开办《政风行风热线》节目。2005年开始，南京市政府每年都以一号文件形式下发工作实施方案，职能部门的行政“一把手”按计划走进广播直播室与听众对话。有了政府的支持，节目建立起快速处理和反馈机制，投诉办结率超过98%，回复率达100%。
（2）城市管理类型广播出现
地方政府通过与当地电台展开全方位合作掌握舆论主动权，城市管理广播应运而生，城市管理广播帮助当地政府宣传政策、发现问题、反馈民意，舆论监督向制度建设方向发展。
2005年3月1日，在北京市政府的支持下，全国首家定位为城市管理和服务的北京城市管理广播开播（2007年11月更改呼号为北京城市服务管理广播）。“听城市管理广播，做城市主人”，2007年6月21日，南京城市管理广播开播，以投诉节目《城市热线》、政务访谈节目《城市对话》为骨干，辅以服务、话题类节目，开通24小时录音电话，全方位服务南京城市管理，成为沟通百姓与政府的桥梁。
（3）其他舆论监督节目形态
这一时期，投诉节目基本成为民生广播的标配。城市广播还与电视、报纸联合开展舆论监督，如南京交通廣播主持人东升跨界主持广播投诉节目《排忧专线》和电视投诉节目《东升工作室》；南京经济广播投诉节目《邓超热线》在《扬子晚报》和《南京广播电视报》开辟专栏等。新闻评论作为独立节目出现，如南京经济广播的《骨鲠在喉》和南京新闻广播的《马青时间》等。
（四）网络舆论发展期，城市广播舆论监督面临转型
1.话语结构巨变，意识形态引导权重加大
以2010年微博的爆发式增长为节点至今，网络舆论兴起期到来。2011年微信的发布标志着人际间的网络互动有了新的表达方式，传播技术革命正在促成一种新的社会结构。以往信息不对等的金字塔型结构变成了开放式的围观结构，公众可以通过网络进行围观并施加影响。Web2.0、Web3.0的出现创造了受众生产内容、深度参与传播、聚合社群的条件。媒介的话语结构发生巨变，传统媒体的话语权面临被解构的威胁。“人人拥有麦克风”实现了全民监督。
在社会转型期，各种社会问题带来不稳定因素。国家一方面继续加强推进舆论监督、推行阳光政务，另一方面高度重视对意识形态工作的引导。2013年11月9日，习近平在中共十八届三中全会第一次全体会议上讲话指出：“意识形态工作是党的一项极端重要的工作。面对改革发展稳定复杂局面和社会思想意识多元多样、媒体格局深刻变化，在集中精力进行经济建设的同时，一刻也不能放松和削弱意识形态工作，必须把意识形态工作的领导权、管理权、话语权牢牢掌握在手中，任何时候都不能旁落，否则就要犯无可挽回的历史性错误。”③2017年10月，党的十九大报告要求“不断增强意识形态领域主导权和话语权”。
2.舆论监督转型
新媒体的疾速发展挤占了传统媒体的生存空间。随着政务新媒体的崛起，网民可以通过网络及时反映问题，相关部门通过新媒体矩阵快捷处理。这一时期城市广播已不再是政府发布信息的唯一渠道，舆论监督更加注重輿论引导功能。2013年7月，南京城市管理广播转型，主要服务于城市生活；北京城市服务管理广播也于2014年1月改版转型。
城市广播各舆论监督节目的侧重点悄然改变。2013年，南京经济广播与南京电视台《直播12345》节目联合推出《聚焦12345》节目。广播播出由电视台记者提供的“12345政务中心”的投诉事例，进行适当评论和追踪，广播自己的舆论监督功能开始弱化。2013年，南京新闻广播《政风行风热线》不再与政府联办，回归投诉节目；评论节目《马青时间》则关注国内的网络舆论热点事件，对本地事件的理性评论引起职能部门的高度重视，对“弹性放学”政策实施后出现的家校矛盾、停车计费问题等都进行了政策上的调整。
3.现阶段舆论监督的策略
网络舆论目前仍处于无法全面管控阶段，有害、虚假信息时有出现，具有不确定性、易爆发性和偏激性的特点。城市广播必须坚持党性原则，在本地舆情事件发生后及时核实，尽可能客观、全面地发布调查报道，引导网络舆论理性发声，帮助政府化解舆情危机，优化常态管理机制。
现阶段，城市广播还应不断拓展广播外延，充分利用各类新媒体传播手段使内容触达更多公众；充分利用自身专业性、地域性优势及媒体公信力打造网络意见领袖，掌握舆论主导权。
二、结语
改革开放以来，作为区域性媒体，城市广播的舆论监督经历了聚焦民生服务、完善社会治理、政媒合作深度监督到理性引导的发展历程。但无论时代如何变迁，城市广播的“喉舌”作用不变；维护党和国家的工作大局、维护人民群众切身利益、维护社会稳定和人心安定的原则不变；舆论监督揭示问题、分析问题和解决问题的过程不变。
广播人应找准自身定位，坚持为人民服务的宗旨和正确的舆论导向，顺应舆论发展规律，正确把握舆论监督主、客体对立统一的二元关系，从维护公平正义的角度出发，与舆论监督客体共同构建和谐社会。
注释
①“舆论监督”，人民网党史百科，http：//dangshi.people.com.cn/GB/165617/173273/10415341.html.
②金定国、沈光浩：《天桥的教训》，《视听界》，1996年第S1期。
③万鹏：《解析习近平论新媒体建设的“四个重点”》，国际在线，http：//news.cri.cn/gb/42071/2015/06/16/6651s4999078.htm.
参考文献
1.柯骏：《实践与思考》，中国国际广播出版社，1997年12月版。
2.韩运荣、喻国明：《舆论学原理、方法与应用》，中国传媒大学出版社，2013年12月第2版。
（作者单位：南京广播电视台）
（本文编辑：宁黎黎）
