依法履职，局馆分设后地方同级档案局馆关系的边界与相处原则
刘东斌
摘? 要：局馆分设后，地方同级档案局和综合档案馆拥有了彼此独立的法人身份和清晰明确的法定责任。档案行政管理部门成为单一的档案行政管理者，综合档案馆成为档案行政相对人，两者是管理与被管理的关系。各自应当依法履行职能和独立承担法律责任，这既是局馆分设后地方同级档案局和综合档案馆彼此之间应当明确的边界，也是处理相互之间关系应当把握的原则。
关键词：依法履职;局馆分设;档案局;档案馆;边界;规则
Abstract： After the bureaus are separated， the local archives bureaus at the same level and the comprehensive archives have independent legal identity and clear legal responsibilities， which are the relationship between management and being managed. The functions that each should perform in accordance with the law and the legal responsibilities independently assumed are the clear boundaries between each other and the principle of handling mutual relations.
Keywords： Perform duties according to law; Separate bureaus; Archives bureaus; Archives; Boundaries; Rules
档案局馆分设是这次机构改革中档案管理体制的重大变化。档案局馆分设后，地方同级档案局和综合档案馆从局馆合一、政事同体的具有档案行政管理权力的事业机构，分别成为具有档案行政管理权限的档案行政管理部门和具有独立法人资格专门保管档案的文化事业单位。拥有了彼此独立的法人身份和清晰明确的法定责任。在今后的一段时间内，明确法定身份，各自依法履行的职能和独立承担的法律责任，既是档案局馆分设后地方同级档案局和综合档案馆彼此之间应当明确的边界，也是处理相互之间关系应当把握的原则。
然而，由于地方各级档案行政管理部门和综合档案馆长期实行局馆合一的体制，使得档案行政管理部门长期以来就不是单独的一个行政管理部门，也使得档案行政管理部门在履行档案行政管理职能方面一直存在着错位、职能不清等问题，而综合档案馆也同样存在这类问题。这些问题并不会随着局馆分设新体制的建立而消失，一些长时期固化的思维模式、工作制度与方法等，还会依着惯性继续存在。例如，局馆分设后，有研究者提出，“密切配合，牢固树立‘分工不分家思想”，[1]“有的地方提出建立局长馆长联席办公会议制度”[2]等，就是这类固化的工作模式惯性的体现。而且，还有一些在改革前的体制下认为不是问题的问题，或者没有意识到的问题，都会随着分工分家分职能的新体制建立而冒出来。因此，重新探讨认识、重新定位档案行政管理部门和综合档案馆的身份与关系及处理相互之间关系应当把握的原则，对于推动新的档案管理体制的有效运行有着非同一般的积极意义。
1 档案行政管理部门的身份
档案行政管理部门要推进实施依法治档、依法行政、依法履职，首要任务是转变观念角色。档案局馆合一时，档案行政管理部门只是名义上的行政管理者身份，实质是与档案馆合体的“伴侣”身份，而不是单一的行政管理者身份，从某种意义上说更像是档案馆的代言人。因为，局馆合一时，档案行政管理部门大都以行政命令出台《档案馆接收档案办法》或者《档案馆接收档案标准》，具体到日常对机关单位档案室的业务指导基本都是按照进馆档案的标准进行，甚至带着档案馆的任务执法等，就是档案馆代言人的真实写照。这样的身份形成的思维和观念，不是档案行政管理者管理档案事业应有的思维和观念。
档案局馆分设，档案行政管理部门变为单一的档案行政管理者身份，不再是档案馆的代言人。而档案馆变为档案行政相对人，成为被管理的对象，成为与其他机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构一样的档案行政相对人。这就需要档案行政管理部门转变观念、角色，从档案馆的代言人的身份转变为单一的档案行政管理者的身份，从作为档案馆代言人的依法治档、依法行政的思维观念转变到单一的档案行政管理者为档案事业依法治檔、依法行政的思维观念上来，这对档案行政管理部门来说可能会感到很不适应，甚至就没有意识到这一点。尤其是新组建的档案行政管理部门，大多数都是由从来没有做过档案行政管理工作的“新人”组成，他们对档案行政管理有可能完全接受以往的做法。那些少数来自档案部门的“老人”，更会带有以往的惯性思维。不仅档案局如此，那些大多数留在综合档案馆的原档案局的人，也会使新的综合档案馆按照原来的做法“强势”介入档案行政管理部门的档案行政管理工作，如有的地方“建立了局、馆联席会议制度、重要事项通报制度、重大项目参与制度”，[3]就是这种“强势”介入的典型表现。
由此可见，档案行政管理部门在局馆合一体制下形成的档案馆的代言人身份，其长时期固化的思维模式、工作制度、工作方法有多么顽固。这对档案行政管理部门来说可能是一个相当复杂的转变，而且可能是一个漫长的转变。由于不少人员尚未意识到这种转变是一种系统的转变和巨变，因此转变观念角色已经是档案行政管理部门推进实施依法治档、依法行政的关键环节，否则将会严重影响档案行政管理部门推进实施依法治档、依法行政进程。
转变观念角色应从以下几方面入手：其一，将转变观念角色列入档案行政管理部门工作议事日程，作为一项长期任务来抓。其二，改变思维模式，将档案馆代言人的模式切换到档案行政管理者的模式。其三，改变工作制度与方法，以适应档案行政管理部门的档案行政管理者的身份。这样才能使档案行政管理部门依法治档、依法行政、依法履职步入正确的轨道。
2 综合档案馆的身份
综合档案馆依法履职的首要任务也是转变观念角色，确立独立法人资格的文化事业单位的档案行政相对人守法者角色。局馆合一时，综合档案馆身份形成的多是执法的思维和观念，而基本没有档案行政相对人的守法思维和观念。现在局馆分设身份变了，变为档案行政相对人了，成为被管理的对象，成为单一身份的守法者。这就需要综合档案馆转变观念、角色，从行政管理者的身份转变为档案行政相对人的身份，从行政管理者执法的思维、观念转变到单一的档案行政相对人守法思维、观念上来。这对综合档案馆来说可能是一个“痛苦”而“漫长”的转变，长期形成的思维模式、工作制度、工作方法，都需要转变。这种转变，对于综合档案馆人来说，可能大多数同样都没有心理准备，也同样没有意识到这是一种巨变。可以说转变观念、角色已经是依法履职的关键环节，如果综合档案馆不能适应转变后的单一守法者的角色，将会严重影响综合档案馆依法履职的实施。
转变观念角色应从列入综合档案馆工作议事日程、改变思维模式、改变工作制度与方法等方面入手。这样才能使综合档案馆的依法履职步入正确的轨道。
3 档案行政管理部门与综合档案馆的关系
局馆分设，档案行政管理部门与综合档案馆的关系，就由原来的“合一”关系转变为管理与被管理的关系。不少研究者认为，在以往局馆合一的体制下是档案局影响着档案馆事业的发展，如认为档案行政管理与档案馆业务（保管与利用）之间的矛盾主要表现在工作重心、人力资源、有限财力向行政管理倾斜。[4]有的认为“局馆合一”体制下，综合档案馆诸多方面存在行政化倾向，淡化了服务功能。[5]有的认为“局馆合一”体制实际上造成了两种完全不同的机构的定位偏差，容易弱化档案馆本应有功能和身份。[6]
上述问题并不是1993年机构改革实行“局馆合一”体制后才产生的，由于“档案局馆合署办公由来己久”，[7]这些现象早已存在，在实行“局馆合一”体制前，就有研究者指出事业经费被档案局挤占问题。[8][9]
在局馆合一的体制下，局馆相互影响，多数情况下局围绕着馆工作而开展。最典型的就是上述所说的以档案局的名义出台《档案馆接收档案标准》，通过行政命令要求移交档案的单位档案室要以《档案馆接收档案标准》的标准来移交档案。不仅如此，档案局的两大日常主要任务监督与指导，也都是围绕档案馆来开展的。档案局的档案业务指导工作主要是指导机关单位档案室年度归档文件整理（立卷归档），在指导中基本就是按照进馆档案的标准进行的。像要求档案室在整理好的档案盒上要盖上具体的全宗号这样的工作，原本就是档案馆的工作，因为，档案室管理档案不是按全宗来管理的，根本不需要全宗号。按全宗管理是档案馆管理档案的方法，即便是某一单位的在档案馆的全宗号不变，填写全宗号的工作也不是档案室的工作而是档案馆的工作。而另一种表现就是长期存在档案局的档案业务指导人员包办代替机关单位档案室按照进馆的标准整理档案。地、县级档案行政管理部门在开展档案业务指导工作时很具体甚至包办代替主要的业务工作，[10][11][12]档案执法监督也多为业务指导。[13]“许多市、县档案局都将执法监督与业务指导合并进行，让搞业务指导的人员负责执法监督，使他们既当‘档案业务指导员，又当‘档案执法监督检查员，从而把执法监督与业务指导有机结合在一起，政出一门，保证了指导与监督步调一致，使两者相互补充、相得益彰。”[14]从中可以看出档案馆对档案局的影响有多大。对于档案行政管理部门的业务指导工作来说，只对档案室进行，对同级档案馆是不会实施的。业务指导和执法监督都成为档案馆代言的工具。
很显然，在长期这样氛围下，不管是档案行政管理部门，还是综合档案馆，都已经形成这种相互施加影响的“合一”固定思维模式、工作制度与工作方法。现在分设后，都有些无法适应。理清关系，明晰职责就成为当务之急。然而，长期形成的思维惯性，不是一个“分”字就能完成的。现在，有的提出“‘一盘棋、双加强的思路”，[15]以及上文提到的“分工不分家”思想，建立局长馆长联席办公会议制度，从中可以看出“合一”固有思维和工作模式惯性有多大。当然，局长馆长联席办公会议制度作为一种过渡形式，作为档案局馆分设后工作衔接的权宜之策，可以实行一段时间。不过，最终还是要过渡到彻底分清，各自依法履行各自的职能。
档案行政管理部门应该从以下几个方面来理清与综合档案馆的关系：其一，要清楚这次机构改革强调“政事分开”的意义。局馆分设源于《档案法》的规定，既是此次机构改革的目标，也是档案局馆各自依法履职的前提。“政事分开”就是要分工分家，职责分明。对于档案馆来说，政事分开的目的在于增强档案馆的独立性和生存能力，减少对档案行政管理权力的依赖，以便其更好地独立为社会提供服务。对于档案行政管理部门来说，就是不能仅仅围绕着档案馆的工作来履职，而应该依法围绕辖区整个档案事业来履职。其二，局馆分设后，档案行政管理部门与综合档案馆各自为独立的主体，而这两个主体不再是平行、平等的“合一”关系。档案局馆的关系是档案行政管理者与档案行政相对人的关系，也就是管理与被管理的關系。机构改革后，有人提出应该“加强局与馆、馆与馆之间的统筹协作”，[16]“探索建立健全局馆协作工作机制”，[17]这种将局与馆表述为协作关系，不完全妥当。其三，履职按职责，工作按程序。也就是档案行政管理部门对档案馆是该执法监督就执法监督，该指导就指导。具体的档案业务，该审核的审核，该批复的批复。档案馆是该请示的请示，该报告的报告，该报批的报批，该报备的报备，该执行的必须执行。也就是在局馆合一时，一些具体的档案业务工作，可能办公会一研究就决定了，现在则需要档案馆行文或请示或报告或报批或报备，档案行政管理部门则需要行文或答复或批复。其四，局馆分设后，档案馆成为独立的法人，而且其法人是与其他机关、企事业等单位的档案机构平等地位的法人。档案行政管理部门在执法监督、业务指导等行使档案行政管理职能时就应该一视同仁平等对待，不偏不倚。既不能站在档案馆的立场上执法监督、业务指导，也不能站在机关、企事业等单位的档案机构的立场上执法监督、业务指导，而是站在档案事业的立场上执法监督、业务指导。其五，公平处理档案馆与其他机关、企事业等单位的档案机构发生的档案民事纠纷。这类档案民事纠纷，在以往只是偶尔发生。而局馆分设后，此类档案民事纠纷就可能会常发生。最常见和最可能发生的就是移交接收档案进馆所引起的问题。比如，档案馆要求必须按照进馆标准移交的问题，在以往此类问题基本上不可能发生纠纷争议。因为，档案馆基本都是以档案局的名义通过行政命令进行的。但是，现在不行了，档案馆与移交档案的单位是平等的主体法人，是平等的关系，其档案纠纷争议就成为档案民事纠纷争议。档案行政管理部门就不能再偏袒档案馆了，而应该站在公平的立场上来解决。
4 结语
局馆分设，档案行政管理部门和综合档案馆各自都成为独立的单位，自然也就要分家、分工、分职能，都要各自依法履职。然而，长期形成的“合一”思维定势，使得对这种分设与身份、职能的转变，不管是档案行政管理部门还是综合档案馆大都没有心理准备，也没有意识到这是一种巨变。而且，不仅两者的身份、职能改变了，两者的关系也随之改变了。双方都需要有一个适应的过程，需要清晰明确各自的法定责任，更需要认清和处理相互之间关系。这样才能在依法履职的道路上共同前行。
*本文为2017年度国家社会科学基金重点项目《法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究》（项目编号：17ATQ012）、2020年度河南省档案科技项目《局馆分设后档案局行政管理职能再研究——以同级局馆关系为切入点》（项目编号：2020-R-05）的阶段成果。
参考文献：
[1]刘雪雪.新时期机构改革后县级档案馆的发展展望[J].办公室业务，2020（02）： 137+160.
[2] [3]黄玉明.关于在深化改革中加强档案工作的几点思考——以安徽省各级档案馆为例[J].档案学研究，2020（01）： 41-45.
[4]张予宏.关注档案馆的行政化倾向[J].档案学通讯，2005（02）： 27-29.
[5]王蕾.综合档案馆档案开放工作研究[D].广西民族大学，2014.
[6]罗军.还档案馆“文化事业机构”本来面目——对“局馆合一”档案管理体制的反思[J].档案学通讯，2007（01）： 18-20.
[7]千树，杜超.走出误区——略论地市县档案馆分设的时机[J].档案管理，1988（04）： 17-19.
[8]臧殿军.浅议实行局馆分设的必要性[J].四川档案，1988（02）： 27-29.
[9]张焱新.搞好有效执法促进档案事业的发展[J].湖北档案，1992（04）： 20-23.
[10]秦伟.业务指导的重点应是抓培训和检查[J].档案工作，1992（04）： 20.
[11]陈建华.指导切忌包办[J].档案工作，1991（04）： 10.
[12]吕刚.县级档案业务指导工作存在的问题及对策[J].档案学研究，1995（01）： 37.
[13]王建珍.新鄭市档案局1994年—2013年档案执法情况调查分析[J].档案管理，2014（05）： 58.
[14]沧海一粟.执法监督与业务指导的有机结合[J].档案管理，2009（05）： 56-57.
[15][16]坚持稳中求进 突出改革创新 推动浙江档案工作更高质量发展[J].浙江档案，2019（04）： 10-12.
[17]宁夏回族自治区档案局.基层档案机构改革磨合期工作运转状况及对策——宁夏回族自治区部分市、县（区）档案工作情况调研报告[J].中国档案，2020（04）： 24-25.
（作者单位：濮阳市档案馆? ?来稿日期：2020-06-19）
