检察机关提起民事公益诉讼诉前听证程序研究

    关键词 民事公益诉讼 诉前程序 听证程序

    作者简介：天津市和平区人民检察院课题组，课题组成员：黄健，天津市和平区人民检察院副检察长（已退休）;薛光，天津市和平区人民检察院检委会专职委员;卞争，天津市和平区人民检察院综合业务部主任;张珩，天津市和平区人民检察院综合业务部检察官。

    中图分类号：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.278

    自2017年7月1日起，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，在一定条件下可以向人民法院提起民事公益诉讼。这一规定赋予了检察机关在涉及民生的各个领域提起民事公益诉讼的权力，是检察机关法律监督权的又一具体体现，也是检察机关在国家治理体系内服务大局、履职尽责的一个全新定位。

    检察机关行使民事公益诉讼监督权的目的是，着力聚焦生态环境、食品药品安全等领域的突出问题，努力让人民群众其中的在每一个案件、每一项工作中感受到公平正义。以此为标准，检察机关办理民事公益诉讼案件，不一定以提起诉讼作为最佳的处理方式。一、检察机关办理民事公益诉讼案件存在的问题

    从目前可以收集到的信息来看，与行政公益诉讼案件相比，检察机关办理民事公益诉讼案件的数量较少，效果也相对差一些，工作亟待加强。 具体的原因有：一是很多群众自身利益受到损害后，没有想到检察机关可以支持起诉或为他们提供其他的帮助;二是民事公益诉讼的侵权方大多为普通民事主体，往往为了自身的利益而牺牲社会公众的利益，对检察机关的检察建议等非诉讼监督方式不重视甚至不予理睬，检察机关也无法通过体制内的一些手段进行沟通，提起诉讼后，即使胜诉在执行阶段也会遇到各种问题，等等。经检索查询全国检察机关公益诉讼的整体工作情况，在较为成功的维护国家利益、公共利益的案件中，通过诉前程序纠正违法行为的情况占多数。2018 年12 月25 日，最高人民检察院发布了检察公益诉讼十大典型案例，其中诉前程序案例七个，诉讼程序案例三个。由此可见：一是公益诉讼的诉前程序比诉讼程序更有助于公共利益的维护，并已在实践中收到良好的效果;二是在民事公益诉讼案件数量较少、效果也比行政公益诉讼差一些情况下，完善诉前程序比起专注于诉讼程序，更加有助于优化民事公益诉讼案件的处理效果，达到维护国家利益和社会公共利益的目的。二、民事公益诉讼诉前程序的理论研究与实践现状

    目前有很多文献以部分篇幅阐述公益诉讼诉前程序，往往不够具体，难有创新，内容大概是：阐明诉前程序的必要性，对程序设计的原则作简要说明，等等。 这些文章缺乏对具体制度的设计，而且内容多有重复。仅有少数的一些文献专门对公益诉讼的诉前程序进行了研究，提出了设计原则，具体程序和保障措施，但一般没有区分民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉前程序，未体现民事公益诉讼的特殊性，或者只针对其中一类公益诉讼， 而且未单独提出诉前听证程序。这些具体的诉前程序设计中存在两个影响程序效果的明显缺陷：一是对侵权方主动配合检察机关工作这一方面要求较高，一旦达不到这一要求，诉前程序就形同虚设;二是仅仅强调了检察机关的调查权和制发检察建议权，没有体现检察机关这一工作的外部性，没有借助舆论和公众的力量维护社会公共利益。听证程序可以弥补现有研究的这两个缺陷，为民事公益诉讼诉前程序取得更好效果。目前，江苏、海南两省已经有通过诉前听证程序办结民事公益诉讼案件的报道。但目前听证程序还只是在个别案件中适用，未形成制度。三、民事公益诉讼诉前听证程序的制度设想

    民事公益诉讼的诉前听证程序应当有一套完备的制度设计，让所有参与其中的主体有法可依，有序表达主张和诉求，让社会公众通过这一程序实现知情权，达到以案释法的目的。

    （一）适用范围

    由于民事公益诉讼涉及的主体复杂多样，其中侵权主体的身份也存在很多种可能，即使是同一类主体，对于检察权和公共利益的重视程度，对于法律程序的尊重程度也千差万别。因此，是否适用诉前听证程序，应由承办检察官根据案件的具体情况和相关主体的态度，酌情决定。

    （二）加入诉前听证程序的主体范围

    为了全面公正客观地认定事实，应该让所有的相关主体都参与到诉前听证程序中来，包括侵权方、权利受侵害方及双方的代理人，举报人，等等。只有每个主体都有参与和发表意见、提供证据的机会，把事实和法律摆在桌面上讲清楚，才能让各方对结论心服口服，愿意遵照执行。

    （三）具体程序步骤

    民事公益诉讼案件线索被发现并移送到有管辖权的检察机关之后，办案人员应当先进行线索评估、线索管理、线索备案，将符合条件的线索进行立案之后，案件就进入了诉前程序。

    首先，在决定是否要举行听证程序之前，检察官要对案件事实进行充分的调查。办案人员应当按照法定程序，客观、全面地收集各类证据。这一过程中，检察官应当尽量全面地接触相关各方，了解他们的利益诉求、法律依据和掌握的证据，并完成必要的评估、鉴定工作。

    其次，确定是否适用听证程序。检察官在对调查取得的证据进行全面审查后，从事实认定的争议焦点，侵权主体的行为、后果、对案件的态度，受损害方的数量，案件的社会影响等方面综合分析，决定是否适用听证程序，如果决定适用，则要层报检察长审批。

    再次，如果检察长批准适用听证程序，则需要公告通知相关各方进行准备、参与听证程序。公告的目的既是保障各方参与人的程序性权利，也是让检察机关可以在诉前程序中集合各方力量，听取各方意见，更准确地查明事实，适用法律。在公告中，检察机关应写明举行听证程序的时间、地点、讨论事项、联系人、听证程序的效力、不参加听证程序的法律后果，等等。公告期不应少于一个月。除此之外检察机关确定听证程序时间后，应至少提前20日以电话通知等方式告知所有可以联系到的诉讼参与人。

    最后，举行听证程序。举行听证程序时，检察官居中主持，可以聘请精通案件所涉及专门知识的地位中立的专业人士出席，为各方解答诸如环境、食品生产等方面的专业问题。听证程序全程录音录像，并制作笔录，程序结束后出席各方均在笔录上签字。听证程序分为阐述事实，举证质证，说明诉求，调解四个阶段。前三个阶段都以被侵害方及代理人，侵权主体及代理人，其他诉讼参与人的顺序发言。如果各方当事人对他人发言中涉及的专业问题有疑问，经主持人同意后，可以向专业人士咨询。前三个阶段结束后，检察官可以直接总结各方争议焦点，认定案件事实，并依照法律提出检察机关的处理意见，也可以决定中止听证程序，择期再行宣布。之后，根据各方的反馈，检察官决定是否进入调解阶段。在调解阶段中，如果各方达成协议，则由检察机关制作协议书，由各方签字盖章，对协议各方产生法律约束力。如果不能达成协议，但侵权主体认可检察机关的意见，并且及时履行。那么这一案件就此终结，不能达成协议的受侵害主体及代理人还可以自行提起民事诉讼。如果不能达成协议，且侵权主体不认可检察机关的意见，案件则要进入诉讼程序。

    （四）听证程序的内容是否向社会公开

    这一问题不可一概而论。首先要考虑的是听证程序的内容是否涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，如果涉及，则不能举行公开听证，事后就听证程序的过程和结果进行公开或宣传时也要注意隐去相关信息。其次要考虑听证程序的社会影响，由于听证阶段有可能出现新的当事人和证据，具有一定的不确定性，因此一般不进行实时公开，可以在听证程序结束后，对同步录音录像进行回放，对内容做好评估，再决定是否进行部分或全部内容的公开，是以文字还是以视频形式公开，避免有人对听证程序断章取义或以其他方式进行解构，造成不利的舆情。考虑到以上两个因素之后，对于所有的涉及听证程序的案件，各方意见、证据简介，检察机关意见和处理结果都要以文字形式向社会公开。

    （五）未达到预期目的的救济方式及程序

    不论听证程序的结果是否可以案结事了，听证程序后的结论性意见都代表了检察机关在这一阶段的态度，具有法律效力。救济程序是听证程序等所有诉前程序的后盾，是诉前程序能够有效运行的保障。如果听证程序没有达到维护公共利益的目的，则应视具体情况采取向侵权主体及主管部门、上级单位制发检察建议书，支持起诉，提起民事公益诉讼等方式继续推进，直至公共利益得到维护为止。四、在民事公益诉讼诉前程序中加入听证程序的效果

    为了加强民事公益诉讼工作，就要更加充分发挥诉前程序的效益。加入听证程序，可以让诉前程序更加规范、科学，更有社会影响力，更好达到维护公共利益的目的。具体体现在以下几个方面：

    第一，在听证程序中查明事实，促成和解，可以兼顾各方利益，促进社会和谐。诉讼程序中，侵权主体作为被告，会极力避免败诉结果，而听证程序可以弱化这种抵触心理，还可以保留一些机构、组织在群众中的威信，以及知名企业的社会美誉度，促使其运用自身专业能力主动纠正违法行为，并挽回公共利益的损失，实现检察机关、侵权主体、举报人、被侵权方、社会公共利益的多赢。

    第二，这一程序设计完善了检察机关现有的法律监督体系，有助于公益诉讼检察官素能的提高。在听证程序中，检察机关处于主导地位，并有多项救济手段为保障，作为促使侵权主体尊重这一程序和检察机关职权的后盾。主持听证程序，也可以培养公益诉讼检察官运用法律政策的能力，使他们更加善于从法律视角和社会视角通盘考虑案件的处理方式，为公益诉讼检察工作持续健康发展不断积蓄人才及智识力量。

    第三，在诉前程序中加入听证程序，解决了谁来监督监督者的问题。听证程序让各方在检察官的主持下平等示证并表达意见，同时，检察机关的工作也受到其他参与方的监督，避免了案件进入诉讼程序后被审判机关诘问检察机关既作为当事人又作为监督者的问题。

    第四，听证程序有助于将解决问题的阶段前移，让社会正义更早实现。听证程序作为进入诉讼程序之前的缓冲带，以检察机关的权威性、取证能力和法律专业能力为保障，给侵权主体改正错误和释法说理的最后机会，避免在漫长的诉讼审判过程中公共利益受到更多的破坏。

    总之，听证程序利用公开和外部力量的参与，增强诉前程序的“可视性”，既可以更有力地督促侵权主体主动纠错，维护公共利益，又可以提升社会公众对诉前程序的认同度，以良好的社会效果提高检察机关的公信力和权威性。

    注释：

    最高人民检察院胡卫列厅长于2017年6月27日在人民網、中国人大新闻网发布的第十二届全国人大常委会第二十八次会议闭幕会答记者问的内容。

    例如韩冰.环境民事公益诉讼前置程序研究[D].山东大学硕士学位论文，2018年.

    例如晏翔.环境民事公益诉讼诉前程序的构建与完善[J].山东行政学院学报，2017（3），第73-77页.