对县域法人金融机构考核评价机制的探讨
薛军
为加大县域法人金融机构在属地的信贷资金投入，发挥好地方性中小银行服务乡村振兴的主力军作用，2010年，中国人民银行牵头、原银监会参与下发了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》（银发〔2010〕262号），并于2011年开始施行。从近年来运城市县域法人考核的实施效果来看，考核达标率未出现明显增长，考核并未有力地促进县域法人金融机构在属地的信贷资金投入，地方性中小银行服务乡村振兴的能力有所弱化。我们对运城辖内县域法人金融机构2010～2020年考核的基本情况及考核效果进行了专项调研，认为县域法人考核的评价机制对金融机构制约性不强、考核机制不够完善以及地方政府、银保监部门参与积极性不高是达标率没有明显提升的主要原因，并提出加大宣传、零活设置考核标准和取数规则以及完善考核评价机制等建议。
县域法人考核的基本情况
县域法人考核以在金融统计数据监测信息系统中报数满26期且法人在县域的银行业存款类金融机构为考核对象。当机构可贷资金与当地贷款同时增加且年度新增当地贷款占年度新增可贷资金比例大于70%（含），或可贷资金减少而当地贷款增加，考核结果为达标。从近年来的结果看，达标率并未出现明显增长，考核并未有力地促进中小地方法人金融机构将本行的新增存款用以支持当地发展。
总体达标率未出现明显增长。随着运城辖内地方法人金融机构逐渐增加，参与考核的商业银行也逐年增多，从2010年的12家增长到2020年的22家。但是，考核总体达标率呈波动下降趋势，近4年在55%左右。
村镇银行达标率低于农信机构。运城辖区主要有两类机构参与考核，分别为农信机构（农信社与农商行）和村镇银行。参与考核的农信机构数量近年来稳定在12家（每县一家），达标率在60%左右。村镇银行在2013～2016年间仅有一家参加考核，且考核结果均为达标;2017年新增两家村镇银行参与考核，但只有一家达标，致使考核率急剧下降。随后，随着考核机构数量的增加，考核结果达标数量也逐步增加，达标率呈逐年上升态势，2020年上涨至50%，但仍低于农信机构。
地区经济情况制约机构考核结果。运城辖内目前有12个县（市），因改制对农商行考核结果影响较大，故我们先剔除刚改制完成的新绛农商行与万荣农商行的考核结果。根据其余县（市）考核平均结果发现，地区生产总值较高地区的新增贷款与新增可贷资金比例相对高于地区生产总值较低的地区。尤其是辖内唯一的国家省级贫困县——平陆县，考核结果均值仅为29%。
县域法人考核达标率未出现明显增长的原因分析
县域法人考核达标率未出现明显增长，表明考核并未充分发挥督促县域法人金融机构在当地的信贷资金投入的功能。经过调查分析，我们认为主要是由于地方法人金融机构达标动力不强，考核机制不够完善，以及政府、银保监部门参与积极性不高等三方面原因造成的。
考核对中小银行的制约性不强
在多年基层的县域法人考核实践工作中发现，近年来考核达标率没有明显增长的部分原因在于考核对县域法人金融机构的制约性不强。一是县域法人金融机构对该项考核了解度不高，每年进行考核结果核查时均需重新解释该项工作的考核内容及激励政策;在要求金融机构对近年来考核情况进行分析时，部分银行甚至不了解本行近些年的考核情况。二是部分參与考核的商业银行对考核并不重视，下发结果时某些机构不能认真核查数据，即使本行可能存在核销等其他影响考核结果的因素，也不愿与当地人民银行沟通。三是金融机构并未将该考核纳入日常管理，通过调查了解到，金融机构在制定新一年的工作目标或考核文件时均未纳入县域法人考核这一项目。
考核评价机制设置不够完善
考核达标率多年固定不变。自2010年县域法人考核实施以来，达标率一直固定为70%，并不能适应县域实际情况、经济环境以及地方法人金融机构类型的变化。一是随着近两年县域的经济环境变差，资金需求也随之减少。由于近两年农副产品行情不佳，农户投资减少，造成用信减少，很多人不愿意申请授信、贷款，致使授信减少。再加上县域年轻人员、劳力外出务工逐年上升，即使有用信需求，但由于其常年在外，无法对其进行授信。二是部分农民的信用意识较差，致使授信受阻。农村信用体系建设基础较差，使农民不能意识到信用行为的重要性，在贷款无法归还时，不积极寻求解决办法，反而通过逃废债务或者合同违约等方式逃避还款。三是近几年参与考核的村镇银行增加，村镇银行相对于国有大行、农商行来说，金融科技服务落后，手机银行、网上银行等金融科技服务缺失，因信息科技系统落后导致业务开展范围受限，村镇银行存、贷款业务95%以上来自农村，县城范围内的老百姓往往以银行卡不会用、网上银行不通等原因不愿与村镇银行发生业务往来。
考核指标数据采集不够合理。考核办法规定，“县域法人考核结果以机构可贷资金与当地贷款同时增加且年度新增当地贷款占年度新增可贷资金比例为准”。但在实际考核工作中，因金融统计监测管理信息系统无法获取当地贷款余额信息，故以扣除准备金的各项存款新增数据代表年度新增可贷资金;以年度新增的各项贷款数据代表当地贷款的新增数据。在日常报数过程中我们发现，农商行发放的贷款并不全部用于当地，跨县、跨地市的社团贷款占用了农商行的部分资金。从对农信机构发放社团贷款的调查中发现，农商行跨区域的社团贷款金额逐年攀升，2017～2019年的社团贷款余额分别为30.56亿元、54.29亿元和102.03亿元，这部分贷款并没有用于当地，但却包含在考核工作内，导致考核不能准确反映县域中小银行信贷用于当地发展的情况。
考核达标激励政策不够。考核办法中激励政策不够，激励效果不明显，导致金融机构达标动力不强。考核办法规定，“达标机构的存款准备金率可以低于同类金融机构1个百分点。达标且财务健康的银行可以以优惠利率根据其新增贷款的一定比例申请再贷款”“达标的机构新设分支机构和开办新业务时，监管部门可优先批准”。这些激励政策对于有着充裕的资金和保守的业务经营风格的中小地方法人商业银行来说“动力”并不强。
地方政府与银保监局参与积极性不高。一是地方政府激励政策落实不到位。考核办法第十五条规定，“鼓励地方政府根据本地区特点和自身能力，在法律允许的范围内对达标县域法人金融机构实施适当的激励政策。”但实际上地方政府并未落实相关专项政策，市县两级人民银行每年都就此与政府进行沟通，但实施何种激励政策以及是否实施的决定权仍在地方政府。部分县支行曾就考核结果与地方政府进行过多次沟通，最终政府只是口头表态，没有落实具体的激励措施。二是银保监部门未提出相关的监管优惠与激励政策。考核办法第二十二条规定，“人民银行和银监会公布并实施达标机构在货币、监管方面享受的优惠政策”。但在实际工作中，银保监部门只参与最终联合下发考核结果文件这一项工作，并未出台考核达标机构在监管方面的优惠政策。
完善县域法人金融机构考核评价机制的相关建议
为切实提升县域中小法人商业银行的达标动力，加大其服务乡村振兴的能力，我们提出了提升社会各界政策认知度、完善考核机制及考核评价办法等四点建议。
加大政策宣传，提升社会各界认知度。各级人民银行应加强与地方政府、金融机构和社会公众的沟通交流，提高各部门对县域法人考核政策认知的广度和深度，创造良好的政策传导氛围。各级人民银行可开展“提升县域法人金融机构考核质量，助力县域经济发展”等多种形式的宣传活动，提升社会各界对考核政策的认知度。中国人民银行总行可每年在官网公布县域法人考核达标机构名单，向社会公众公告考核结果，鼓励达标金融机构广泛宣传，扩大影响力，吸引机关事业单位及辖区内社会公众存款。
规范数据采集方式，准确测算县域法人考核结果。中国人民银行可充分利用金融基础数据助力考核工作。中国人民银行总行于2020年7月正式下发《中国人民银行关于建立金融基础数据统计制度的通知》，并于8月开始试报送单位贷款数据。截至目前，单位贷款数据与个人贷款数据均已开始正式报送，基础数据中有详细记录借款人所在地区字段，借助此字段，中国人民银行可准确测算出年度新增当地贷款情况，以便更好地反映金融机构支持当地经济发展的情况。
优化考核标准设计，实施差别化考核政策。机构类型与经济发展水平均对县域法人考核结果均有不同程度的影响，所以中国人民银行可以通过设定不同的达标率以减弱这两种因素的影响。一方面，可根据县域中小法人商业银行机构类型的差异设定不同的达标率。村镇银行因受制于网点少、人员少以及资金运营能力弱等因素，能承受的风险小，可以适当降低考核达标率。另一方面，根据地区间经济发展水平的不同设置差别化达标率。各地区经济发展情况不同，致使信贷投放情况有所不同。因此可根据当年的地区生产总值，设计不同等级的达标率。
落實好考核激励政策，提升机构服务乡村振兴的能力。中国人民银行、银保监会及地方政府应形成合力，将县域法人考核作为一项重要考核项目，加强正向激励，切实提升机构重视程度。中国人民银行总行应牵头明确并落实好具体的奖励标准、办法、操作流程，切实将奖励和服务挂钩，使之规范化、制度化，加大对达标县域法人机构的奖励。例如，地方政府每年拿出一定比例的财政资金存入考核达标的商业银行，或者给予达标金融机构一定的税费优惠;各级人民银行发放再贷款再贴现时可优先考虑达标机构的申请，并给予其更大的额度和更优惠的利率;银保监会对达标的金融机构适当放宽监管限制，如可以适当降低存贷比的限制等。对于未达标的地方中小银行，可约谈领导班子成员，了解其在经营中存在的问题和困难，协助其解决好问题，切实提升地方中小商业银行服务乡村振兴的能力。
（作者单位：中国人民银行运城市中心支行）
