质量优先背景下我国产品质量法律体系的完善
张凤凉 涂静
摘 要：质量强国是一个国家的重大发展战略。我国现在进入了一个高质量发展的新时代，必须尽快完善质量法律体系，使质量法律体系成为推动质量强国的有力杠杆。针对我国产品质量法律体系中存在的一系列问题，建议全国人大在借鉴发达国家经验的基础上，尽快制定产品质量责任、产品质量促进、缺陷产品召回等方面的法律，并对产品质量的单行法律进行修改，使质量法律体系的内容保持系统、完整和内涵的统一，从而在法律上大力促进我国质量强国的建设。
关键词：质量优先；质量发展；质量法律；法律体系
中图分类号：D920.1文献标志码：A文章编号：1009-055X（2018）02-0048-08
doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.02.006
一、问题的提出与文献综述
质量强国是一个国家的重大发展战略。一个国家要实现强国战略，首先必须实现质量优先发展战略。质量是一个国家的综合实力以及企业和产业核心竞争力的反映，也是国家文明程度的体现。习近平总书记对产品质量发表了很多重要论述，他特别强调产品的创新，特别强调产品质量的提升，特别强调创建世界知名品牌。早在1996年12月，国务院就制定了《质量振兴纲要（1996年—2010年）》；到了2012年2月，国务院又制定了《质量发展纲要（2011年—2020年）》，对提高质量提出了更高要求；2017年9月5日，中央和国务院制定了《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》，对我国的质量发展提出了进一步的要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”[1]。在建设质量强国的过程中，只有不断完善和发展质量法律体系，才能实现质量强国的目标。
我国在大力提高产品质量的同时，产品质量法律法规也在不断地发展和完善，对质量法律法规的研究也在不断地深化。吴启美等研究了我国产品质量法律法规的规制体系、产品质量规制的重要制度、产品质量监管体制的改革和完善等[2]。高圣平等研究了《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国侵权责任法》等法律各自的归责原则，认为这几个法律的归责原则存在众多纠纷和矛盾，他坚持在产品质量归责原则上实行无过错责任原则[3]。胡君旸等研究了我国缺陷产品召回的立法体例、适应范围、缺陷产品的界定以及产生的原因、缺陷产品召回的方式和程序等[4]。黎晓武等研究了我国的企业产品质量标准问题，认为我国企业产品质量国家标准整体偏低，主张加强企业产品质量标准的立法工作[5]。我国对产品质量法律研究的专著，较典型的有房维廉的《产品质量法的理论与实务》（1994）、李昌麒的《产品质量法学研究》（1995）、谭玲的《质量侵权责任研究》（2003）、刘文琦的《产品责任法律制度比较研究》（1997）、刘静的《产品责任论》（2000）等。
国外发达国家的学者们大多将研究的重点集中在如何充分发挥市场机制作用，以及产品责任如何分配上。丹尼尔·史普博认为，借助于市场化配置机制或直接依赖竞争性市场更能实现政策的目标，他强调对产品质量的监管要在考虑监管机构、消费者与企业之间互动关系的基础上进行[6]。小贾尔斯·伯吉斯等着重将政府监管视为一个整体，重点研究政府对产品质量进行监管是否符合经济上的成本——收益原则[7]。波斯纳等经济分析法学派对产品质量监管进行了基于责任的惩罚规则的论述，认为通过合理的责任制度设计，可以实现传递有效信息、提高产品质量的目的[8]。国内外的这些研究，都从一个侧面对产品质量法律进行了一定深度的研究，有不少可以参考借鉴之处。但这些研究还未从质量法律体系的角度进行整体性研究。本文尝试从完善产品质量法律体系的角度展开研究。
二、我国产品质量立法的现状
（一）我国产品质量的立法现状
20世纪80年代以来我国制定了一系列质量法律法规，使我国的产品质量得到稳步提升。
在法律法规的制定方面，我国制定的与产品质量直接或间接相关的法律主要有：《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国环境保护法》 《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《中华人民共和国化妆品监督管理条例》等。
在法律法规的修订方面，党的十八大以来，特别是党的十八届四中全会提出全面推进依法治国以来，我国的质量法制建设取得了可喜的成绩。全国人大新制定或修订了《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和國消费者权益保护法》《中华人民共和国乳品质量安全监督管理条例》等一批重要的法律法规，2016年国务院修订了《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《中华人民共和国化妆品监督管理条例》等法律法规。通过立法修订工作，构建起了由9部法律、13部行政法规、181部部门规章以及 298部地方性法规等组成的质量法律法规体系，为我国实现质量优先的发展战略起到了重要的法律保障作用。
（二）我国质量法律体系存在的问题
1.质量法律体系的缺陷：尚未形成一个较完整的质量法律体系
没有制定与产品质量责任相关的法律。一个国家的质量法律体系，应当包含质量责任法、质量监管法、质量促进法三个层面。目前我国的产品质量法律主要是质量监管法，缺乏单行的质量责任法和质量促进法。我国在1993年通过了《中华人民共和国产品质量法》，并于2009年8月通过了修正案。《中华人民共和国产品质量法》是我国第一部专门规范产品质量责任的法律，也是关于调整产品质量监督管理关系和产品质量责任关系的法律规范，该法是产品质量责任的一般法律，而《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国标准化法》等单行法律是关于产品质量的特别法，它们在各自的领域对产品质量责任都作出了较明确的规定。但我国还是没有制定单行的《质量责任法》，尚未把产品责任用统一的法律作出规定，而各个单行法律表达的产品质量责任的含义又存在歧义，导致法学理论界一直争论不休，也使得执法标准多样化。综观西方各国，多数发达国家都制定了统一的产品质量责任法律，如美国在1979年就制定了《统一产品责任示范法》，1982年又颁布了《产品责任法议案》。1976年，欧洲理事会通过世界上第一个有关产品责任的实体法规范国际公约《关于造成人身伤亡的产品责任的欧洲公约》，又称为《斯特拉斯堡公约》，1985年又通过了最终文本《欧洲经济共同体使各成员国产品责任立法一致的修正案》，又称《欧共体产品责任指令》。英国在1987年，希腊和意大利在1988年，卢森堡、丹麦、葡萄牙和德国四国在1990年，荷兰在1990年，比利时和爱尔兰在1991年都分别制定了本国的产品责任法，标志着欧洲产品责任法实现了法典化、专门化。日本也在1995年实施了《制造物责任法》[9]。
尚未制定与产品质量促进相关的法律。近年来世界经济形势发展变化的历程，正在逐渐证实质量大师朱兰的著名论断——“21 世纪是质量的世纪”。從全球范围看，凡制造强国、贸易强国、经济强国，都讲质量、抓质量。为了促进质量的提升和发展，国务院制定的《质量发展纲要（2011—2020年）》中提出要“创新质量发展激励机制。建立国家和地方质量奖励制度，对质量管理先进、成绩显著的单位和个人给予表彰奖励”。但是，国务院的促进质量发展的纲要，还仅仅停留在政策的层面，而我国现行法律对于质量发展和质量促进涉及的内容极少，无法提供足够必要的质量法律制度供给。而在国外，不管是发达国家还是一些发展中国家，都制定了质量促进法，如日本在1963年、1999年先后出台《中小企业近代化促进法》和《住宅质量确保促进法》，美国在1987年颁布了《质量促进法案》、2010年实施《制造业促进法案》，欧盟1995年专门制定了欧洲质量促进政策，俄罗斯、巴西、印度等新兴经济体国家近年来也都有相关立法。因此，我国迫切需要加快制定质量促进法。
尚未制定与缺陷产品召回相关的法律。世界上大多数发达国家都制定了有关的缺陷产品召回法律，使缺陷产品召回制度提升到国家法律的高度，有效地保护了消费者的合法权益，确保了产品的质量。缺陷产品召回制度是指产品的生产者、销售者认为其生产或销售的产品可能会给消费者带来安全隐患时，向政府有关部门报告并及时通知消费者，通过各种有效途径从市场和消费者手中收回缺陷产品，尽快采取修理、更换或退货等措施以减少和制止危害或损失的法律制度。美国作为世界上第一个建立产品召回制度的国家，于1966年制定了《国家交通及机动车安全法》，率先确立了缺陷汽车产品召回的制度，后来美国在许多领域都确定了缺陷产品召回制度，如食品、药品、肉、禽、蛋、玩具、医疗设备、化妆品等领域，几乎囊括了所有基本的、重要的产品。“法国是由‘公平贸易、消费和欺诈监督总局负责汽车生产的安全标准，汽车召回标准与其他商品召回标准一样，按照法国1984年1月29日生效的《消费者保护法》的L221-5条款执行。”[10]我国于2004年实施的《缺陷汽车产品召回管理规定》，以及后来的《儿童玩具召回管理规定》《食品召回管理规定》《药品召回管理办法》，分别依据产品的不同特点规定了不同的召回方式、召回条件与召回程序等。我国于2016年1月1日实施的《缺陷消费品召回管理办法》，扩大了缺陷产品召回的范围，除了汽车、儿童玩具、食品、药品四类产品外，凡是消费品都列入了召回范围，但该办法又把烟草及烟草制品、民用航空器、民用船舶、化妆品、医疗器械产品、农药制品排除在召回产品之外，不符合国际上召回产品范围不断扩大的趋势。此外，这五个行政规章立法层次较低，没有上升到法律的高度。国务院于2010年起草的《缺陷产品召回管理条例（草案）》（征求意见稿），虽然是行政法规，但只是一个征求意见稿，何时出台，有待时日。
2.产品质量法律体系在内容上存在的缺陷，各单行法律对同一内容表达含义不一致
第一，对缺陷产品的定义不一致，采用双重标准。我国对产品缺陷的规定散布在多部法律法规中。《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条规定：“因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的，产品制造者、销售者应当承担民事责任。运输者、仓储者对此负有责任的，产品制造者、销售者有权要求赔偿损失。”《中华人民共和国产品质量法》第四十六条规定：“本法所指缺陷，是指产品存在危及人身、财产安全的不合理危险；产品有保障人身健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”《中华人民共和国消费者权益保护法》第七条第二款规定：“消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、财产安全的要求。”由此可见，我国对产品缺陷同时采用了“不合理危险”标准和强制性标准。这种双重标准导致了产品缺陷诉讼中的很多问题，有时产品符合国家标准、行业标准，却存在不合理危险，而国家标准、行业标准往往成为侵权损害担责与赔偿的严重障碍。
第二，不同法律对不合格产品的处罚标准不完全一致。如在食品安全方面，《中华人民共和国产品质量法》第四十九条规定“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以上三倍以下的罚款，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，吊销营业执照，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，而《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。可见，即使对同一经营不合格食品的违法行为，依照这两个不同的法律，处理结果也会有较大差别。因此，急需统一对不合格产品的处罚标准。
第三，对“产品”范围的定义太狭窄。《中华人民共和国产品质量法》第二条把产品限定为用于销售的产品，范围定得太狭窄。因为企业、商场经常会以免费品尝、免费试用、无偿赠送、出租或者以对员工发放福利的形式把商品交给消费者或者使用者，当消费者或使用者因使用上述商品造成损害而向企业、商场索赔或提起诉讼时，企业、商场会以商品未经销售为理由，拒绝承担产品责任或要求免除应当承担的产品责任；同时，《中华人民共和国产品质量法》把掺沙大米、地沟油、变质蜂蜜等产品也排除在外，而这些掺假掺杂，以假充真，以次充好、以不合格产品冒充合格产品的行为却属于我国《中华人民共和国刑法》明文规定的生产、销售伪劣产品罪的犯罪行为；而且《中华人民共和国产品质量法》规定的产品范围过窄，往往导致《中华人民共和国刑法》采取刑事处罚措施时无据可依。此外，一些特殊产品如智力产品包括计算机软件、音像制品、书籍、建筑设计图及其他文字信息资料等产品是否归为产品责任调整的范畴还存在较大争议；另外对药品、疫苗、血液等产品是否要归入《中华人民共和国产品质量法》的调整范围也并未提及。因此，根据我国质量发展的需要，适当超前的对产品的概念和范围作扩大解释与规定，也是立法所必须的。
对产品归责原则的规定含义不清导致争议大。《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条规定：“因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的， 产品制造者 、銷售者应当依法承担民事责任。运输者、仓储者对此负有责任的，产品制造者、销售者有权要求赔偿损失。”2009年《中华人民共和国产品质量法》在《中华人民共和国民法通则 》第一百二十二条的基础上对产品责任的承担问题做了相应的完善，其中第四十一条规定、第四十二条规定、第四十三条规定都作了类似规定，但很难分清各自的责任是什么，这些规定非但没有澄清原本产品责任归责原则的模糊认识，反而加剧了产品责任归责原则的争议，导致形成了若干不同的观点，主要有“过失责任说”“过错推定说”“严格责任说”以及“综合责任说”等。《中华人民共和国侵权责任法》第四十一条基本沿袭了《中华人民共和国产品质量法》第四十一条的规定 ，《中华人民共和国侵权责任法》第四十二条基本沿袭了《中华人民共和国产品质量法》第四十二条的规定。《中华人民共和国侵权责任法》通过后，就生产者承担产品责任的归责观点颇为一致，均认为应承担无过错责任（严格责任原则）。但就销售者承担侵权责任的归责原则，却存在截然不同的两种观点 ：第一种观点认为，销售者承担产品责任实行过错责任原则；第二种观点认为，销售者承担产品责任仍然必须实行无过错责任原则[11]。由于各个法律之间法律含义的不一致，导致理论界争论大，追责部门就只能按各自的理解去执行。
产品质量标准过低无法与国际接轨。我国产品质量的国家标准、行业标准在企业的涵盖率并不高，国家有关部门对企业制定的产品国家标准也普遍偏低，无法与国际上发达国家对接。截至2016年，我国企业采用国际标准和国外先进标准的比率在80%左右，而发达国家普遍达到90%以上。由于多年来我国企业质量实行双重标准，促使不少国际著名企业在我国也实行双重标准，这些企业为了追逐更大利益放弃自身更高的标准，反而采用中国的低标准，即实行双重标准，使我国消费者得不到这些企业给他国消费者的同等待遇，并给消费者造成安全隐患。国内质量标准低也导致一些符合国家标准的国内产品成为问题产品，致使我国出口产品遭遇美日欧等国家和地区的技术性贸易壁垒，造成较大的损失。“据统计，2014年我国约23.9%的出口企业受到国外技术性贸易措施的影响，因退货、销毁、扣留、取消订单等直接损失达685亿美元。”[12]
很少法律规定有精神损害赔偿，且惩罚性损害赔偿的标准较低。《中华人民共和国产品质量法》（2009年修订）第四十四条并没有规定精神损害赔偿，第四十九条规定了惩罚性损害赔偿。2009年实施的《中华人民共和国侵权责任法》第二十二条和第四十七条规定了精神损害赔偿和惩罚性赔偿。我国1993年制定的《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十九条突破了民事赔偿的补偿性原则，是对惩罚性赔偿的承认，也是我国在立法上第一次对惩罚性赔偿作出了规定。2009 年颁布的《中华人民共和国食品安全法》第九十六条中进一步规定了惩罚性赔偿制度，并且根据最高法院的司法解释，法院支持消费者的十倍赔偿申请并不以是否明知食品的质量问题为构成要素。2014年新修改的《中华人民共和国消费者权益保护法》针对惩罚性赔偿进行了更加严格的规定，将原来的“退一赔一”制度规定改为“退一赔三”，这是产品质量立法的一大进步。《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条并没有规定精神损害赔偿责任，也没有规定惩罚性赔偿责任。
立法宗旨和产品责任缺乏对“产品安全性”的首要规定。《中华人民共和国产品质量法》（2009修订）第一条明确规定了立法宗旨是“为了加强对产品质量的监督管理， 提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序”。从这条可以看出产品质量法的立法宗旨缺少对产品安全性的要求。此外，《中华人民共和国产品质量法》对产品监管的产品安全目的也没有明确体现，存在以下问题：第一，产品的合格与否与产品的安全性没有必然的联系， 导致现实生活中合格产品出现伤人甚至死人事件时有发生；第二，对可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品提出了产品安全性的要求，“但对于哪些产品属于可能危及人体健康和人身、财产安全的范围没有明确规定，由于立法使用了一个‘可能，又使得立法规定的产品安全性的要求难以落实”[13]。
此外，产品质量责任也未围绕“产品安全性”进行设定。《中华人民共和国产品质量法》对于行政责任就用了20多条的法律条文详细规定了罚则，如责令停止生产、停止销售、没收违法产品和违法所得、罚款、吊销营业执照等，但是立法的宗旨却难以实现，我国频繁发生的重大产品责任事故就证实了这点。相反，美国的法律对产品的安全性界定的比较明确，1979 年美国商业部发布的《统一产品责任示范法》进一步将产品责任分为以下四类：“（1）产品制造商存在不合理的不安全性；（2）产品设计上存在不合理的不安全性；（3）未给予适当警示或指示，致使产品存在不合理的不安全性；（4）产品不符合产品销售者的明示担保，致使产品存在不合理的不安全性。”[14]
技术标准中也缺乏“安全、卫生、健康、绿色、环保”等重要标准。我国的强制性标准不少是由行政主管部门或授权行业内某些大企业制定的，有的质量标准是直接将企业标准上升为国家标准。但是行政主管部门或者企业在制定标准时，却往往难免从部门或企业自身的利益出发，这样的标准较少考虑产品的安全性。如果完全遵守这样的标准，并不能起到保证产品安全的作用。有时产品质量符合技术性标准，但却仍然存在不合理的危险而造成损害后果的，就不能免除生产者的产品质量责任。我国的技术标准由于缺乏安全、卫生、健康、绿色、环保等元素，使得我国的产品出口往往遭遇国外发达国家的技术壁垒而损失巨大，发达国家一般以质量、安全、卫生、健康、环保和反欺诈为由制定和实施技术性贸易措施。“自2008年以来，国外技术性贸易措施已经成为我国企业出口遇到的第二大障碍（仅次于汇率），仅2008—2014年对我国出口造成的直接损失就超过4387亿美元，新增企业成本约1800亿美元，每年有超过 1/3的出口企业受到影响；2015年直接损失额更是达到933.8亿美元，新增成本247.5亿美元，受损企业比例达到40%。”[15]
三、完善我国质量法律体系的对策
综观发达国家的产品质量法律体系，一个较完善的产品质量法律体系，都包括产品质量监管法、产品质量责任法、产品质量促进法、缺陷产品召回法等内容。因此，借鉴发达国家的经验，针对我国现有的产品质量法律体系存在的问题，提出如下对策建议。
（一）建议全国人大加快制定产品质量责任法
在制定与产品质量责任相关的法律，必须明确以下一些产品质量法律责任：一是确立严格责任原则。《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国侵权责任法》等法律，对产品质量责任实行了不同的归责原则，有的实行过错责任原则，有的实行严格责任原则，有的实行侵权责任，而有的实行过错责任原则与严格责任原则并用等。在制定产品质量责任法时，应该全部实行统一的“严格责任原则”，这样既可以预防各责任主体和追责主体产生不同的理解而致纠纷不断，也可防止可能出现的同一性质的产品缺陷造成的损失实行不同的追责原则而导致的不公平不合理现象。二是明确产品质量责任主体各自承担的责任。一方面，在立法中进一步扩大产品责任主体的范围。为了便于因产品质量有缺陷而提起诉讼的受害人行使索赔权，我国可以借鉴国外的做法，扩大产品责任主体和产品责任人的范围。明确界定生产者和销售者的范围，生产者应该包括产品总装制造人、零部件制造人，也包括原材料生产者，销售者应该包括进口商、中间商和出租人等。我国《中华人民共和国食品安全法》（2015年）第一百四十八条第1款就率先明确规定食品领域销售者应当实行“首负责任制”，先行赔付，不得推诿。因此，应当全面统一《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国民法通则》等法律中因缺陷产品造成消费者人身、财产损害的赔偿责任，明确规定生产经营者实行“首负责任制”[16]。另一方面，也可以采用市场份额责任原则确定责任承担。在消费者不能确定由谁的产品造成损害的情况下，通过采用市场份额责任原则来确定责任承担，这样有利于实现责任公平分担和分散风险。但是，采用市场份额来确定责任，要有严格的条件限制，并不意味着在任何情况下都可适用。此外，责任承担主体仅限于制造商，而不能扩大到销售商。
（二）建议全国人大加快制定质量促进法
建立质量奖励制度和法律是世界通行的做法。在质量奖励方面我国近年来已经有了较好的实践。但是，只有制定《质量促进法》，才能从法律上保障奖励制度的落实。制定《质量促进法》，在内容设计上可以包括以下方面：一是总则部分包括立法宗旨、适用范围、概念界定和基本原则等内容。二是质量促进主体及其职责，要明确各类质量促进主体的基本职责，以及履行职责的权力与边界。国家质量发展促进的主体包括政府、企业、消费者、社会组织和质量技术服务机构。三是质量促进的路径，包括质量发展规划的编制要求、质量升级、实施政府质量工作考核、质量技术基础建设、质量创新与市场开拓、质量奖励、质量文化与质量人才培养、质量信息披露和传递等信息化建设、第三方机构、建立质量激励机制、开展群众性质量管理活动、构建质量诚信体系等内容。四是质量促进的政策工具应该包括财税金融政策、市场竞争政策、产业促进政策、外贸政策等。五是质量促进主体的法律责任，要明确规定政府、行政部门、企业、独立第三方、消费者等社会主体的相关法律责任等。
（三）建议全国人大加快制定缺陷产品召回法
缺陷产品召回制度是企业承担社会责任最直接、最切实的体现。因此，一是要加快制定单行的《缺陷产品召回法》。通过制定《缺陷产品召回法》作为一般法，对缺陷产品内涵的界定、缺陷产品召回的具体范围、缺陷产品召回各主体的权力和义务、缺陷产品召回的适应条件、缺陷产品召回的途径、缺陷产品召回的法定程序、缺陷产品的合法检测机构、缺陷产品不及时召回及处理不当时的法律责任等作出详细规定。二是对产品质量的相关单行法律进行修改。因此，建议对现行的《中华人民共和国产品质量法》做如下修改：在第一章内容中增加关于缺陷产品召回法律制度的有关规定；在《中华人民共和国产品质量法》中还要增加缺陷产品召回信息的记录、通报制度；建议《中华人民共和国产品质量法》第五章罚则中增加关于缺陷产品没有召回，按照给消费者造成损失的程度，依据相关法律追究其民事或刑事责任。
（四）完善产品质量监管法律体系的内容，使之与国际接轨
针对我国产品质量立法不全面、监管存在缺陷等问题，建议修改产品质量法律体系的相关内容，使之系统、完整、内涵统一。
一是确立“产品安全性”第一的立法宗旨。立法宗旨是立法的指导思想、基本原则和价值取向的直接体现，也是产品质量的风向标。发达市场经济国家立法强调的是，政府的职能是确保产品质量的安全性，而判断产品质量的好坏和多样性的职能则交给市场。在市场经济条件下，对产品质量的监督管理具体包括：一个是作为宏观层面的政府对产品质量的监督管理；一个是微观层面的企业自身对产品质量的监督管理。因此，如果企业的产品质量不能保证产品的安全，就要承担相关法律规定的民事和刑事责任。如果企业不能生产质量好的产品以及多样性的产品，企业则难以生存，进而被市场所淘汰。因此，建议《产品质量法》在规定了生产者、销售者一般义务的前提下，再进一步明确企业对产品安全性的主体责任。除了生产者和销售者是责任主体外，对于把产品投入到流通领域的设计者、仓储者、运输者等相关主体，因其过错导致产品安全缺陷的，一样应当承担相应的法律责任，在无法分清各自责任的情况下，一起承担连带责任。
二是各单行法律要统一规定“产品”定义的范围。《中华人民共和国消费者权益保护法》（2014年新法）第二条规定：“消费者为了生活消費的需要购买、使用商品或接受相关服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规的保护。”从这个定义可以看出将“产品”界定为消费者为了生活需要购买、使用的商品，包括动产，如家用电器，也包括不动产，如商品住宅，甚至还包括初级农产品等，只要是购买用来消费的，都受该法保护。但是，《中华人民共和国产品质量法》第二条规定：“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。建设工程不适用本法的规定；……”这个“产品”的定义把电、天然气、油品、煤炭等产品、血液及其制品、计算机软件等几乎排除在外。因此，有必要将采掘、提炼、采集、制作等均应列入产品的范畴，这样才能与《消费者权益保护法》规定的产品内涵一致、范围一致。此外，建议将“销售”改为“流通”，这样就把赠品、试用品等产品也可以纳入到监管范围之内，因为在生活中由于赠品、试用品而导致损害的事例时有发生。
三是建议修改各单行法律，统一规定“产品缺陷”的定义。从各国的立法来看，一般把产品缺陷按照其产生的原因分为制造、设计、警示、发展等缺陷。《欧洲共同体产品责任指令》把产品缺陷界定为：“产品不能给人们以有权期待的安全程度。”而《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》都采用双重标准，即是否存在“不合理危险”的标准和是否符合国家标准和行业标准的强制标准。我国的《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》第三条规定：“本条例所指缺陷产品，是指因设计、生产、指示等原因在某一批次、型号或者类别中存在具有同一性的已经或者可能对人体健康和生命安全造成损害的不合理危险的产品。”这一定义与《欧洲共同体产品责任指令》对缺陷产品的定义内容很相似，“不合理危险”准确地界定了缺陷产品的基本含义。因此，建议对《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》中关于“产品缺陷”的定义进行修改，统一采用《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》对产品缺陷的定义，这个定义较为全面地考虑了产品的制造、设计、警示、发展等缺陷。
四是建立与国际质量标准接轨的产品质量标准。最新修改的《标准化法（2017年11月修改）》第一条规定的立法宗旨是“提升产品和服务质量，促进科技进步，保障人身健康和生命财产安全，维护国家和生态环境安全，提高经济社会发展水平”。这条从立法宗旨上体现了对产品安全的要求，体现了对公民健康安全的高度重视。该法第二十一条规定只允许制定国家强制性标准，取消了一直以来存在的强制性行业标准和强制性地方标准。因此，我国在制定产品质量标准时要大力提升产品标准的技术安全、 健康安全和环保材料安全，同时，应该更多地采用国际先进技术标准，尽快地与国际先进技术标准接轨。为此，需要做好如下工作：第一，制定国家标准时，让国家标准尽量接近或等同于国际标准，以防止外资企业在我国境内实行双重标准，损害我国消费者的事件再发生。第二，即使有些产品的强制性国家标准还达不到国际标准，也要对外资企业在中国境内生产或销售的产品质量作出严格限制，使其在质量与价格方面不损害中国消费者的合法权益。第三，要按照2017年修改的《中华人民共和国标准化法》的要求，全面修订现行的国家标准、行业标准、企业标准等标准的内容，在涉及公众利益的健康、安全、环保等方面建立统一的符合国际标准的强制性国家标准。
五是扩大赔偿范围，提高惩罚性赔偿标准，确立精神损害赔偿制度。为了充分发挥惩罚性赔偿制度的威慑、补偿、激励等功能，就必须在产品质量领域建立惩罚性赔偿制度，逐步扩大惩罚性赔偿的产品适用范围。在赔偿数额方面，《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十九条确定的是双倍赔偿原则，《中华人民共和国食品安全法》规定的是十倍赔偿，《中华人民共和国侵权责任法》未就赔偿限额作具体规定，而是赋予法官以自由裁量权。在《产品质量法》中如何确定赔偿数额，建议建立基数倍数法与最高限额法相结合的赔偿数额的确定方法，并由法官根据侵权人主观过错程度、被告财力状况、侵权行为的性质、情节、手段等行使自由裁量权，以达到惩罚与教育相结合的目的。如我国台湾地区有关消费者保护规定中就明确提出：“由于企业经营者的故意造成的损害，消费者可以请求损害金额三倍以下的惩罚性赔偿金。”因此，建议在《产品质量法》中规定受害者不但有权要求生产者、销售者赔偿损失，还可以请求支付受到人身损害三倍以下的惩罚性赔偿金。其他法律对财产损害有惩罚性赔偿规定的，从其规定。
此外，在《产品质量法》中还应建立精神损害赔偿制度。多数发达国家都建立了缺陷产品侵权的精神损害赔偿制度。因此，有必要借鉴美国侵权法的“深口袋”理论，即如果损害赔偿太小，发生侵权时，侵权方会将之计入成本，或有责任保险来支付，侵权行为就无法制止。因此，只有在《产品质量法》中建立惩罚性损害赔偿和精神损害赔偿制度，才能更好地保护消费者，预防和补救缺陷产品造成的侵权行为的发生。
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摘 要：质量强国是一个国家的重大发展战略。我国现在进入了一个高质量发展的新时代，必须尽快完善质量法律体系，使质量法律体系成为推动质量强国的有力杠杆。针对我国产品质量法律体系中存在的一系列问题，建议全国人大在借鉴发达国家经验的基础上，尽快制定产品质量责任、产品质量促进、缺陷产品召回等方面的法律，并对产品质量的单行法律进行修改，使质量法律体系的内容保持系统、完整和内涵的统一，从而在法律上大力促进我国质量强国的建设。
关键词：质量优先；质量发展；质量法律；法律体系
中图分类号：D920.1文献标志码：A文章编号：1009-055X（2018）02-0048-08
doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.02.006
一、问题的提出与文献综述
质量强国是一个国家的重大发展战略。一个国家要实现强国战略，首先必须实现质量优先发展战略。质量是一个国家的综合实力以及企业和产业核心竞争力的反映，也是国家文明程度的体现。习近平总书记对产品质量发表了很多重要论述，他特别强调产品的创新，特别强调产品质量的提升，特别强调创建世界知名品牌。早在1996年12月，国务院就制定了《质量振兴纲要（1996年—2010年）》；到了2012年2月，国务院又制定了《质量发展纲要（2011年—2020年）》，对提高质量提出了更高要求；2017年9月5日，中央和国务院制定了《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》，对我国的质量发展提出了进一步的要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”[1]。在建设质量强国的过程中，只有不断完善和发展质量法律体系，才能实现质量强国的目标。
我国在大力提高产品质量的同时，产品质量法律法规也在不断地发展和完善，对质量法律法规的研究也在不断地深化。吴启美等研究了我国产品质量法律法规的规制体系、产品质量规制的重要制度、产品质量监管体制的改革和完善等[2]。高圣平等研究了《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国侵权责任法》等法律各自的归责原则，认为这几个法律的归责原则存在众多纠纷和矛盾，他坚持在产品质量归责原则上实行无过错责任原则[3]。胡君旸等研究了我国缺陷产品召回的立法体例、适应范围、缺陷产品的界定以及产生的原因、缺陷产品召回的方式和程序等[4]。黎晓武等研究了我国的企业产品质量标准问题，认为我国企业产品质量国家标准整体偏低，主张加强企业产品质量标准的立法工作[5]。我国对产品质量法律研究的专著，较典型的有房维廉的《产品质量法的理论与实务》（1994）、李昌麒的《产品质量法学研究》（1995）、谭玲的《质量侵权责任研究》（2003）、刘文琦的《产品责任法律制度比较研究》（1997）、刘静的《产品责任论》（2000）等。
国外发达国家的学者们大多将研究的重点集中在如何充分发挥市场机制作用，以及产品责任如何分配上。丹尼尔·史普博认为，借助于市场化配置机制或直接依赖竞争性市场更能实现政策的目标，他强调对产品质量的监管要在考虑监管机构、消费者与企业之间互动关系的基础上进行[6]。小贾尔斯·伯吉斯等着重将政府监管视为一个整体，重点研究政府对产品质量进行监管是否符合经济上的成本——收益原则[7]。波斯纳等经济分析法学派对产品质量监管进行了基于责任的惩罚规则的论述，认为通过合理的责任制度设计，可以实现传递有效信息、提高产品质量的目的[8]。国内外的这些研究，都从一个侧面对产品质量法律进行了一定深度的研究，有不少可以参考借鉴之处。但这些研究还未从质量法律体系的角度进行整体性研究。本文尝试从完善产品质量法律体系的角度展开研究。
二、我国产品质量立法的现状
（一）我国产品质量的立法现状
20世纪80年代以来我国制定了一系列质量法律法规，使我国的产品质量得到稳步提升。
在法律法规的制定方面，我国制定的与产品质量直接或间接相关的法律主要有：《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国环境保护法》 《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《中华人民共和国化妆品监督管理条例》等。
在法律法规的修订方面，党的十八大以来，特别是党的十八届四中全会提出全面推进依法治国以来，我国的质量法制建设取得了可喜的成绩。全国人大新制定或修订了《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和國消费者权益保护法》《中华人民共和国乳品质量安全监督管理条例》等一批重要的法律法规，2016年国务院修订了《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《中华人民共和国化妆品监督管理条例》等法律法规。通过立法修订工作，构建起了由9部法律、13部行政法规、181部部门规章以及 298部地方性法规等组成的质量法律法规体系，为我国实现质量优先的发展战略起到了重要的法律保障作用。
（二）我国质量法律体系存在的问题
1.质量法律体系的缺陷：尚未形成一个较完整的质量法律体系
没有制定与产品质量责任相关的法律。一个国家的质量法律体系，应当包含质量责任法、质量监管法、质量促进法三个层面。目前我国的产品质量法律主要是质量监管法，缺乏单行的质量责任法和质量促进法。我国在1993年通过了《中华人民共和国产品质量法》，并于2009年8月通过了修正案。《中华人民共和国产品质量法》是我国第一部专门规范产品质量责任的法律，也是关于调整产品质量监督管理关系和产品质量责任关系的法律规范，该法是产品质量责任的一般法律，而《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国标准化法》等单行法律是关于产品质量的特别法，它们在各自的领域对产品质量责任都作出了较明确的规定。但我国还是没有制定单行的《质量责任法》，尚未把产品责任用统一的法律作出规定，而各个单行法律表达的产品质量责任的含义又存在歧义，导致法学理论界一直争论不休，也使得执法标准多样化。综观西方各国，多数发达国家都制定了统一的产品质量责任法律，如美国在1979年就制定了《统一产品责任示范法》，1982年又颁布了《产品责任法议案》。1976年，欧洲理事会通过世界上第一个有关产品责任的实体法规范国际公约《关于造成人身伤亡的产品责任的欧洲公约》，又称为《斯特拉斯堡公约》，1985年又通过了最终文本《欧洲经济共同体使各成员国产品责任立法一致的修正案》，又称《欧共体产品责任指令》。英国在1987年，希腊和意大利在1988年，卢森堡、丹麦、葡萄牙和德国四国在1990年，荷兰在1990年，比利时和爱尔兰在1991年都分别制定了本国的产品责任法，标志着欧洲产品责任法实现了法典化、专门化。日本也在1995年实施了《制造物责任法》[9]。
尚未制定与产品质量促进相关的法律。近年来世界经济形势发展变化的历程，正在逐渐证实质量大师朱兰的著名论断——“21 世纪是质量的世纪”。從全球范围看，凡制造强国、贸易强国、经济强国，都讲质量、抓质量。为了促进质量的提升和发展，国务院制定的《质量发展纲要（2011—2020年）》中提出要“创新质量发展激励机制。建立国家和地方质量奖励制度，对质量管理先进、成绩显著的单位和个人给予表彰奖励”。但是，国务院的促进质量发展的纲要，还仅仅停留在政策的层面，而我国现行法律对于质量发展和质量促进涉及的内容极少，无法提供足够必要的质量法律制度供给。而在国外，不管是发达国家还是一些发展中国家，都制定了质量促进法，如日本在1963年、1999年先后出台《中小企业近代化促进法》和《住宅质量确保促进法》，美国在1987年颁布了《质量促进法案》、2010年实施《制造业促进法案》，欧盟1995年专门制定了欧洲质量促进政策，俄罗斯、巴西、印度等新兴经济体国家近年来也都有相关立法。因此，我国迫切需要加快制定质量促进法。
尚未制定与缺陷产品召回相关的法律。世界上大多数发达国家都制定了有关的缺陷产品召回法律，使缺陷产品召回制度提升到国家法律的高度，有效地保护了消费者的合法权益，确保了产品的质量。缺陷产品召回制度是指产品的生产者、销售者认为其生产或销售的产品可能会给消费者带来安全隐患时，向政府有关部门报告并及时通知消费者，通过各种有效途径从市场和消费者手中收回缺陷产品，尽快采取修理、更换或退货等措施以减少和制止危害或损失的法律制度。美国作为世界上第一个建立产品召回制度的国家，于1966年制定了《国家交通及机动车安全法》，率先确立了缺陷汽车产品召回的制度，后来美国在许多领域都确定了缺陷产品召回制度，如食品、药品、肉、禽、蛋、玩具、医疗设备、化妆品等领域，几乎囊括了所有基本的、重要的产品。“法国是由‘公平贸易、消费和欺诈监督总局负责汽车生产的安全标准，汽车召回标准与其他商品召回标准一样，按照法国1984年1月29日生效的《消费者保护法》的L221-5条款执行。”[10]我国于2004年实施的《缺陷汽车产品召回管理规定》，以及后来的《儿童玩具召回管理规定》《食品召回管理规定》《药品召回管理办法》，分别依据产品的不同特点规定了不同的召回方式、召回条件与召回程序等。我国于2016年1月1日实施的《缺陷消费品召回管理办法》，扩大了缺陷产品召回的范围，除了汽车、儿童玩具、食品、药品四类产品外，凡是消费品都列入了召回范围，但该办法又把烟草及烟草制品、民用航空器、民用船舶、化妆品、医疗器械产品、农药制品排除在召回产品之外，不符合国际上召回产品范围不断扩大的趋势。此外，这五个行政规章立法层次较低，没有上升到法律的高度。国务院于2010年起草的《缺陷产品召回管理条例（草案）》（征求意见稿），虽然是行政法规，但只是一个征求意见稿，何时出台，有待时日。
2.产品质量法律体系在内容上存在的缺陷，各单行法律对同一内容表达含义不一致
第一，对缺陷产品的定义不一致，采用双重标准。我国对产品缺陷的规定散布在多部法律法规中。《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条规定：“因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的，产品制造者、销售者应当承担民事责任。运输者、仓储者对此负有责任的，产品制造者、销售者有权要求赔偿损失。”《中华人民共和国产品质量法》第四十六条规定：“本法所指缺陷，是指产品存在危及人身、财产安全的不合理危险；产品有保障人身健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”《中华人民共和国消费者权益保护法》第七条第二款规定：“消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、财产安全的要求。”由此可见，我国对产品缺陷同时采用了“不合理危险”标准和强制性标准。这种双重标准导致了产品缺陷诉讼中的很多问题，有时产品符合国家标准、行业标准，却存在不合理危险，而国家标准、行业标准往往成为侵权损害担责与赔偿的严重障碍。
第二，不同法律对不合格产品的处罚标准不完全一致。如在食品安全方面，《中华人民共和国产品质量法》第四十九条规定“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以上三倍以下的罚款，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，吊销营业执照，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，而《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。可见，即使对同一经营不合格食品的违法行为，依照这两个不同的法律，处理结果也会有较大差别。因此，急需统一对不合格产品的处罚标准。
第三，对“产品”范围的定义太狭窄。《中华人民共和国产品质量法》第二条把产品限定为用于销售的产品，范围定得太狭窄。因为企业、商场经常会以免费品尝、免费试用、无偿赠送、出租或者以对员工发放福利的形式把商品交给消费者或者使用者，当消费者或使用者因使用上述商品造成损害而向企业、商场索赔或提起诉讼时，企业、商场会以商品未经销售为理由，拒绝承担产品责任或要求免除应当承担的产品责任；同时，《中华人民共和国产品质量法》把掺沙大米、地沟油、变质蜂蜜等产品也排除在外，而这些掺假掺杂，以假充真，以次充好、以不合格产品冒充合格产品的行为却属于我国《中华人民共和国刑法》明文规定的生产、销售伪劣产品罪的犯罪行为；而且《中华人民共和国产品质量法》规定的产品范围过窄，往往导致《中华人民共和国刑法》采取刑事处罚措施时无据可依。此外，一些特殊产品如智力产品包括计算机软件、音像制品、书籍、建筑设计图及其他文字信息资料等产品是否归为产品责任调整的范畴还存在较大争议；另外对药品、疫苗、血液等产品是否要归入《中华人民共和国产品质量法》的调整范围也并未提及。因此，根据我国质量发展的需要，适当超前的对产品的概念和范围作扩大解释与规定，也是立法所必须的。
对产品归责原则的规定含义不清导致争议大。《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条规定：“因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的， 产品制造者 、銷售者应当依法承担民事责任。运输者、仓储者对此负有责任的，产品制造者、销售者有权要求赔偿损失。”2009年《中华人民共和国产品质量法》在《中华人民共和国民法通则 》第一百二十二条的基础上对产品责任的承担问题做了相应的完善，其中第四十一条规定、第四十二条规定、第四十三条规定都作了类似规定，但很难分清各自的责任是什么，这些规定非但没有澄清原本产品责任归责原则的模糊认识，反而加剧了产品责任归责原则的争议，导致形成了若干不同的观点，主要有“过失责任说”“过错推定说”“严格责任说”以及“综合责任说”等。《中华人民共和国侵权责任法》第四十一条基本沿袭了《中华人民共和国产品质量法》第四十一条的规定 ，《中华人民共和国侵权责任法》第四十二条基本沿袭了《中华人民共和国产品质量法》第四十二条的规定。《中华人民共和国侵权责任法》通过后，就生产者承担产品责任的归责观点颇为一致，均认为应承担无过错责任（严格责任原则）。但就销售者承担侵权责任的归责原则，却存在截然不同的两种观点 ：第一种观点认为，销售者承担产品责任实行过错责任原则；第二种观点认为，销售者承担产品责任仍然必须实行无过错责任原则[11]。由于各个法律之间法律含义的不一致，导致理论界争论大，追责部门就只能按各自的理解去执行。
产品质量标准过低无法与国际接轨。我国产品质量的国家标准、行业标准在企业的涵盖率并不高，国家有关部门对企业制定的产品国家标准也普遍偏低，无法与国际上发达国家对接。截至2016年，我国企业采用国际标准和国外先进标准的比率在80%左右，而发达国家普遍达到90%以上。由于多年来我国企业质量实行双重标准，促使不少国际著名企业在我国也实行双重标准，这些企业为了追逐更大利益放弃自身更高的标准，反而采用中国的低标准，即实行双重标准，使我国消费者得不到这些企业给他国消费者的同等待遇，并给消费者造成安全隐患。国内质量标准低也导致一些符合国家标准的国内产品成为问题产品，致使我国出口产品遭遇美日欧等国家和地区的技术性贸易壁垒，造成较大的损失。“据统计，2014年我国约23.9%的出口企业受到国外技术性贸易措施的影响，因退货、销毁、扣留、取消订单等直接损失达685亿美元。”[12]
很少法律规定有精神损害赔偿，且惩罚性损害赔偿的标准较低。《中华人民共和国产品质量法》（2009年修订）第四十四条并没有规定精神损害赔偿，第四十九条规定了惩罚性损害赔偿。2009年实施的《中华人民共和国侵权责任法》第二十二条和第四十七条规定了精神损害赔偿和惩罚性赔偿。我国1993年制定的《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十九条突破了民事赔偿的补偿性原则，是对惩罚性赔偿的承认，也是我国在立法上第一次对惩罚性赔偿作出了规定。2009 年颁布的《中华人民共和国食品安全法》第九十六条中进一步规定了惩罚性赔偿制度，并且根据最高法院的司法解释，法院支持消费者的十倍赔偿申请并不以是否明知食品的质量问题为构成要素。2014年新修改的《中华人民共和国消费者权益保护法》针对惩罚性赔偿进行了更加严格的规定，将原来的“退一赔一”制度规定改为“退一赔三”，这是产品质量立法的一大进步。《中华人民共和国民法通则》第一百二十二条并没有规定精神损害赔偿责任，也没有规定惩罚性赔偿责任。
立法宗旨和产品责任缺乏对“产品安全性”的首要规定。《中华人民共和国产品质量法》（2009修订）第一条明确规定了立法宗旨是“为了加强对产品质量的监督管理， 提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序”。从这条可以看出产品质量法的立法宗旨缺少对产品安全性的要求。此外，《中华人民共和国产品质量法》对产品监管的产品安全目的也没有明确体现，存在以下问题：第一，产品的合格与否与产品的安全性没有必然的联系， 导致现实生活中合格产品出现伤人甚至死人事件时有发生；第二，对可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品提出了产品安全性的要求，“但对于哪些产品属于可能危及人体健康和人身、财产安全的范围没有明确规定，由于立法使用了一个‘可能，又使得立法规定的产品安全性的要求难以落实”[13]。
此外，产品质量责任也未围绕“产品安全性”进行设定。《中华人民共和国产品质量法》对于行政责任就用了20多条的法律条文详细规定了罚则，如责令停止生产、停止销售、没收违法产品和违法所得、罚款、吊销营业执照等，但是立法的宗旨却难以实现，我国频繁发生的重大产品责任事故就证实了这点。相反，美国的法律对产品的安全性界定的比较明确，1979 年美国商业部发布的《统一产品责任示范法》进一步将产品责任分为以下四类：“（1）产品制造商存在不合理的不安全性；（2）产品设计上存在不合理的不安全性；（3）未给予适当警示或指示，致使产品存在不合理的不安全性；（4）产品不符合产品销售者的明示担保，致使产品存在不合理的不安全性。”[14]
技术标准中也缺乏“安全、卫生、健康、绿色、环保”等重要标准。我国的强制性标准不少是由行政主管部门或授权行业内某些大企业制定的，有的质量标准是直接将企业标准上升为国家标准。但是行政主管部门或者企业在制定标准时，却往往难免从部门或企业自身的利益出发，这样的标准较少考虑产品的安全性。如果完全遵守这样的标准，并不能起到保证产品安全的作用。有时产品质量符合技术性标准，但却仍然存在不合理的危险而造成损害后果的，就不能免除生产者的产品质量责任。我国的技术标准由于缺乏安全、卫生、健康、绿色、环保等元素，使得我国的产品出口往往遭遇国外发达国家的技术壁垒而损失巨大，发达国家一般以质量、安全、卫生、健康、环保和反欺诈为由制定和实施技术性贸易措施。“自2008年以来，国外技术性贸易措施已经成为我国企业出口遇到的第二大障碍（仅次于汇率），仅2008—2014年对我国出口造成的直接损失就超过4387亿美元，新增企业成本约1800亿美元，每年有超过 1/3的出口企业受到影响；2015年直接损失额更是达到933.8亿美元，新增成本247.5亿美元，受损企业比例达到40%。”[15]
三、完善我国质量法律体系的对策
综观发达国家的产品质量法律体系，一个较完善的产品质量法律体系，都包括产品质量监管法、产品质量责任法、产品质量促进法、缺陷产品召回法等内容。因此，借鉴发达国家的经验，针对我国现有的产品质量法律体系存在的问题，提出如下对策建议。
（一）建议全国人大加快制定产品质量责任法
在制定与产品质量责任相关的法律，必须明确以下一些产品质量法律责任：一是确立严格责任原则。《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国侵权责任法》等法律，对产品质量责任实行了不同的归责原则，有的实行过错责任原则，有的实行严格责任原则，有的实行侵权责任，而有的实行过错责任原则与严格责任原则并用等。在制定产品质量责任法时，应该全部实行统一的“严格责任原则”，这样既可以预防各责任主体和追责主体产生不同的理解而致纠纷不断，也可防止可能出现的同一性质的产品缺陷造成的损失实行不同的追责原则而导致的不公平不合理现象。二是明确产品质量责任主体各自承担的责任。一方面，在立法中进一步扩大产品责任主体的范围。为了便于因产品质量有缺陷而提起诉讼的受害人行使索赔权，我国可以借鉴国外的做法，扩大产品责任主体和产品责任人的范围。明确界定生产者和销售者的范围，生产者应该包括产品总装制造人、零部件制造人，也包括原材料生产者，销售者应该包括进口商、中间商和出租人等。我国《中华人民共和国食品安全法》（2015年）第一百四十八条第1款就率先明确规定食品领域销售者应当实行“首负责任制”，先行赔付，不得推诿。因此，应当全面统一《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国民法通则》等法律中因缺陷产品造成消费者人身、财产损害的赔偿责任，明确规定生产经营者实行“首负责任制”[16]。另一方面，也可以采用市场份额责任原则确定责任承担。在消费者不能确定由谁的产品造成损害的情况下，通过采用市场份额责任原则来确定责任承担，这样有利于实现责任公平分担和分散风险。但是，采用市场份额来确定责任，要有严格的条件限制，并不意味着在任何情况下都可适用。此外，责任承担主体仅限于制造商，而不能扩大到销售商。
（二）建议全国人大加快制定质量促进法
建立质量奖励制度和法律是世界通行的做法。在质量奖励方面我国近年来已经有了较好的实践。但是，只有制定《质量促进法》，才能从法律上保障奖励制度的落实。制定《质量促进法》，在内容设计上可以包括以下方面：一是总则部分包括立法宗旨、适用范围、概念界定和基本原则等内容。二是质量促进主体及其职责，要明确各类质量促进主体的基本职责，以及履行职责的权力与边界。国家质量发展促进的主体包括政府、企业、消费者、社会组织和质量技术服务机构。三是质量促进的路径，包括质量发展规划的编制要求、质量升级、实施政府质量工作考核、质量技术基础建设、质量创新与市场开拓、质量奖励、质量文化与质量人才培养、质量信息披露和传递等信息化建设、第三方机构、建立质量激励机制、开展群众性质量管理活动、构建质量诚信体系等内容。四是质量促进的政策工具应该包括财税金融政策、市场竞争政策、产业促进政策、外贸政策等。五是质量促进主体的法律责任，要明确规定政府、行政部门、企业、独立第三方、消费者等社会主体的相关法律责任等。
（三）建议全国人大加快制定缺陷产品召回法
缺陷产品召回制度是企业承担社会责任最直接、最切实的体现。因此，一是要加快制定单行的《缺陷产品召回法》。通过制定《缺陷产品召回法》作为一般法，对缺陷产品内涵的界定、缺陷产品召回的具体范围、缺陷产品召回各主体的权力和义务、缺陷产品召回的适应条件、缺陷产品召回的途径、缺陷产品召回的法定程序、缺陷产品的合法检测机构、缺陷产品不及时召回及处理不当时的法律责任等作出详细规定。二是对产品质量的相关单行法律进行修改。因此，建议对现行的《中华人民共和国产品质量法》做如下修改：在第一章内容中增加关于缺陷产品召回法律制度的有关规定；在《中华人民共和国产品质量法》中还要增加缺陷产品召回信息的记录、通报制度；建议《中华人民共和国产品质量法》第五章罚则中增加关于缺陷产品没有召回，按照给消费者造成损失的程度，依据相关法律追究其民事或刑事责任。
（四）完善产品质量监管法律体系的内容，使之与国际接轨
针对我国产品质量立法不全面、监管存在缺陷等问题，建议修改产品质量法律体系的相关内容，使之系统、完整、内涵统一。
一是确立“产品安全性”第一的立法宗旨。立法宗旨是立法的指导思想、基本原则和价值取向的直接体现，也是产品质量的风向标。发达市场经济国家立法强调的是，政府的职能是确保产品质量的安全性，而判断产品质量的好坏和多样性的职能则交给市场。在市场经济条件下，对产品质量的监督管理具体包括：一个是作为宏观层面的政府对产品质量的监督管理；一个是微观层面的企业自身对产品质量的监督管理。因此，如果企业的产品质量不能保证产品的安全，就要承担相关法律规定的民事和刑事责任。如果企业不能生产质量好的产品以及多样性的产品，企业则难以生存，进而被市场所淘汰。因此，建议《产品质量法》在规定了生产者、销售者一般义务的前提下，再进一步明确企业对产品安全性的主体责任。除了生产者和销售者是责任主体外，对于把产品投入到流通领域的设计者、仓储者、运输者等相关主体，因其过错导致产品安全缺陷的，一样应当承担相应的法律责任，在无法分清各自责任的情况下，一起承担连带责任。
二是各单行法律要统一规定“产品”定义的范围。《中华人民共和国消费者权益保护法》（2014年新法）第二条规定：“消费者为了生活消費的需要购买、使用商品或接受相关服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规的保护。”从这个定义可以看出将“产品”界定为消费者为了生活需要购买、使用的商品，包括动产，如家用电器，也包括不动产，如商品住宅，甚至还包括初级农产品等，只要是购买用来消费的，都受该法保护。但是，《中华人民共和国产品质量法》第二条规定：“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。建设工程不适用本法的规定；……”这个“产品”的定义把电、天然气、油品、煤炭等产品、血液及其制品、计算机软件等几乎排除在外。因此，有必要将采掘、提炼、采集、制作等均应列入产品的范畴，这样才能与《消费者权益保护法》规定的产品内涵一致、范围一致。此外，建议将“销售”改为“流通”，这样就把赠品、试用品等产品也可以纳入到监管范围之内，因为在生活中由于赠品、试用品而导致损害的事例时有发生。
三是建议修改各单行法律，统一规定“产品缺陷”的定义。从各国的立法来看，一般把产品缺陷按照其产生的原因分为制造、设计、警示、发展等缺陷。《欧洲共同体产品责任指令》把产品缺陷界定为：“产品不能给人们以有权期待的安全程度。”而《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》都采用双重标准，即是否存在“不合理危险”的标准和是否符合国家标准和行业标准的强制标准。我国的《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》第三条规定：“本条例所指缺陷产品，是指因设计、生产、指示等原因在某一批次、型号或者类别中存在具有同一性的已经或者可能对人体健康和生命安全造成损害的不合理危险的产品。”这一定义与《欧洲共同体产品责任指令》对缺陷产品的定义内容很相似，“不合理危险”准确地界定了缺陷产品的基本含义。因此，建议对《中华人民共和国产品质量法》和《中华人民共和国消费者权益保护法》中关于“产品缺陷”的定义进行修改，统一采用《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》对产品缺陷的定义，这个定义较为全面地考虑了产品的制造、设计、警示、发展等缺陷。
四是建立与国际质量标准接轨的产品质量标准。最新修改的《标准化法（2017年11月修改）》第一条规定的立法宗旨是“提升产品和服务质量，促进科技进步，保障人身健康和生命财产安全，维护国家和生态环境安全，提高经济社会发展水平”。这条从立法宗旨上体现了对产品安全的要求，体现了对公民健康安全的高度重视。该法第二十一条规定只允许制定国家强制性标准，取消了一直以来存在的强制性行业标准和强制性地方标准。因此，我国在制定产品质量标准时要大力提升产品标准的技术安全、 健康安全和环保材料安全，同时，应该更多地采用国际先进技术标准，尽快地与国际先进技术标准接轨。为此，需要做好如下工作：第一，制定国家标准时，让国家标准尽量接近或等同于国际标准，以防止外资企业在我国境内实行双重标准，损害我国消费者的事件再发生。第二，即使有些产品的强制性国家标准还达不到国际标准，也要对外资企业在中国境内生产或销售的产品质量作出严格限制，使其在质量与价格方面不损害中国消费者的合法权益。第三，要按照2017年修改的《中华人民共和国标准化法》的要求，全面修订现行的国家标准、行业标准、企业标准等标准的内容，在涉及公众利益的健康、安全、环保等方面建立统一的符合国际标准的强制性国家标准。
五是扩大赔偿范围，提高惩罚性赔偿标准，确立精神损害赔偿制度。为了充分发挥惩罚性赔偿制度的威慑、补偿、激励等功能，就必须在产品质量领域建立惩罚性赔偿制度，逐步扩大惩罚性赔偿的产品适用范围。在赔偿数额方面，《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十九条确定的是双倍赔偿原则，《中华人民共和国食品安全法》规定的是十倍赔偿，《中华人民共和国侵权责任法》未就赔偿限额作具体规定，而是赋予法官以自由裁量权。在《产品质量法》中如何确定赔偿数额，建议建立基数倍数法与最高限额法相结合的赔偿数额的确定方法，并由法官根据侵权人主观过错程度、被告财力状况、侵权行为的性质、情节、手段等行使自由裁量权，以达到惩罚与教育相结合的目的。如我国台湾地区有关消费者保护规定中就明确提出：“由于企业经营者的故意造成的损害，消费者可以请求损害金额三倍以下的惩罚性赔偿金。”因此，建议在《产品质量法》中规定受害者不但有权要求生产者、销售者赔偿损失，还可以请求支付受到人身损害三倍以下的惩罚性赔偿金。其他法律对财产损害有惩罚性赔偿规定的，从其规定。
此外，在《产品质量法》中还应建立精神损害赔偿制度。多数发达国家都建立了缺陷产品侵权的精神损害赔偿制度。因此，有必要借鉴美国侵权法的“深口袋”理论，即如果损害赔偿太小，发生侵权时，侵权方会将之计入成本，或有责任保险来支付，侵权行为就无法制止。因此，只有在《产品质量法》中建立惩罚性损害赔偿和精神损害赔偿制度，才能更好地保护消费者，预防和补救缺陷产品造成的侵权行为的发生。
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