“外嫁女”权益与经济社员权益冲突出路探寻
陈利杰 杨博
关键词 “外嫁女” 经济社 权益冲突 出路
作者简介：陈利杰，广州商学院法学院教师;杨博，广东百朋律师事务所律师。
中图分类号：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.320
农村城镇化进程中，本就稀缺的土地资源以前所未有的增值速度大大超出了人们的心理预期。广东省身处改革开放的前沿境地，在其迅猛发展的过程中，围绕土地权益产生的纠纷更加凸出。“外嫁女”这个颇具广东特色的词汇，频繁地出现在人们的耳目中。2019年10月至11月，我们在对广州市黄埔区龙湖街道所辖的七个自然村进行“三农”问题调研中，当问到：村里目前最多的纠纷是什么？大涵村、长庚村、黄田村、汤村等七个村不同程度的提到了“外嫁女”与镇政府、村委和经济联合社打官司。可见，广州市城郊“外嫁女”与经济联合社 权益冲突凸显。一、“外嫁女”与经济社土地权益冲突引发的问题
现如今，随着“外嫁女”法律意识的增强，他们为了维护自己的利益，将问题提至政府、法院解决，善用法律武器解决纠纷虽好，但也引发不少问题。
（一）“外嫁女”的含义
外嫁女并非法律术语，学界也没有形成统一的认识。学者商春荣认为，外嫁女指出嫁不出村、户籍仍留在本村的农业户口的妇女、招赘男子及其子女。 也有学者认为，“外嫁女”指与村外人结婚但户口留在本村或户口迁出后又回迁到本村的妇女，离婚或丧偶的外嫁女，入赘女婿，嫁入本村、户口也迁入的“内嫁女”，以及上述人员的子女等。 两种含义中，“外嫁女”都倾向于是对某类人笼统的称呼，是一种广义的概念。
自2014年中新广州知识城开发建设以来，根据《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》（2008年修正）的规定，土地权益主要是依法应当支付给集体经济组织的土地补偿费、安置补助费、承包人的青苗补偿费和附着物补偿费。该部分费用的使用和收益分配办法，必须经村民会议或者村民代表会议过半数通过，并报乡级人民政府备案。调研结果显示，在“户口在村里的村民”是否享受土地权益方面，龙湖街所辖自然村处理一致的是：对“纯女户”中一个招赘妇女和将户口落在其同处配偶、子女及“内嫁女”给予经济联合社成员同等待遇;对经济联合社成员户口注销的，其成员资格随之取消。而对家中有男丁、女孩结婚未将户口迁出村落，甚至将其配偶及子女户口都落在村里的，各村做法均有不同：大涵村外嫁女及其配偶、子女不享受土地权益;长庚村外嫁女享受50%土地权益，配偶及子女不享受;黄田村外嫁女及子女享受100%土地权益，配偶不享受;何棠下村外嫁女享受100%权益;汤村实行外嫁女有“户口+承包土地”双重条件下享受100%土地权益……
鉴于此，笔者在本文中从广义上且实际情况中理解“外嫁女”：指的是虽出嫁但户口未迁出村且将户口落在女方一处的配偶、子女及公婆等也包括离婚后将户口回迁至村里的妇女。唯有这样，才能找到龙湖街道所辖自然村处理“外嫁女”问题的出路。
（二）二者土地权益冲突引发的问题
1.维权效应
广州铁路运输中级法院2019年审结的56件（九佛镇3件）关于“外嫁女请求福利待遇行政诉讼案件”中，对于广州市农村妇女的集体经济组织收益分配引发的纠纷，遵循的是“先行政处理，后司法诉讼” 的途径解决，形成了“行政处理-行政决定-行政诉讼-行政决定-行政诉讼-行政决定”多步走的处理方案，政府每做一次决定，“外嫁女”不满便可因此提起行政诉讼，直到政府作出符合法律法规、可能符合“外嫁女”诉求的决定为止。胜诉的案例可能导致户口同在村里的更多的“外嫁女”仿效，给大多数村民和村干部带来了更多担忧。
2.村组生怨
经济联合社成员通常观念陈旧，他们普遍认为“外嫁女”维权是败坏风俗的事情。“嫁出去的女儿泼出去的水”，虽然外嫁女户口在村里，但其子女并不随家族姓氏，不应该参与分配集体经济组织的福利。同时，联合社成员固守陈规，他们坚持口头约定的“妇女出嫁后不论其户口是否迁出本村，都不享有联合社福利分配的资格”，坚持全村默认的“有男丁的家庭不得招赘、纯女户只能招赘一个女婿”风俗习惯就是正确的。这导致“外嫁女”訴求得到法院支持或部分支持的结果在村里引起了不小的反响，村民埋怨政府为何承认“外嫁女”集体经济组织成员资格，埋怨法院不分事理支持“外嫁女”主张等。
3.干部夹心
邻里和谐、村民团结的憧憬被打破了，“外嫁女”胜诉，村委、社委等干部配合法院执行，便会遭到经济联合社众多成员埋怨、指责;如果不配合执行，就是农村基层干部工作不得力。面对基层群众，面对执行僵局，干部在处理“外嫁女”问题上有很大的压力，最令干部困惑、最让他们接受不了的是“老祖宗传下来的规矩怎么就错了”？！因此，法院往往是以“强制执行”的方式划走经济联合社账户里的款项而结局。二、“外嫁女”与经济联合社土地权益缘何冲突
“外嫁女”与经济联合社土地分红权益冲突并非城市化进程的产物，而是一直存在的，最初，其被“淹没”在传统风俗习惯里，因经济利益不明显;但随着淳朴乡村时代的消逝，当今土地分红的具大利益凸显，外嫁女与大多数村民利益冲突愈演愈烈。引起“外嫁女”与经济联合社土地权益冲突的原因是多方面的：
（一）潜在利益是“外嫁女”维权现象的动因
马克思曾说，利益是人们一切行动的动因。 在集体土地未被征收之前，社里没有福利分红、“外嫁女”没有承包田，双方都无异议。广州市城市扩建，地处广州市黄埔区北部区域被纳入中新知识城规划以后，龙湖街道成为知识城核心区域，导致其所辖村的集体土地价值大幅度上升。征地补偿成了“外嫁女”与经济联合社的权益冲突外化的导火索，在巨大的利益面前，受潜在利益驱动的“外嫁女”拿起法律武器，根据《妇女权益保障法》第32条：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”，向政府请求确认自己的成员资格，向法院主张自己的福利待遇。
（二）“村规民约”是村民为防范“外嫁女”分红而筑起的堤坝
“男尊女卑”“出嫁女儿不分娘家财产”等思想根深蒂固，且因为社里的土地数量是额定的，在“蛋糕”只有这么大的现实情况下，村民根据《村民委员会组织法》第22、24条，召开村民会议对从村集体经济所得收益，征地补偿费的使用、分配方案等进行表决，“村民自治”成了经济联合社成员排斥一切潜在分红对象的基本手段。“外嫁女”首当其冲，她们势单力薄，无法与众多集体组织成员抗衡，“进”与村、甚至父母、兄嫂为敌，“退”又很不甘心，陷入进退维谷的尴尬局面。尽管这个过程看似是符合本村整体竞争实力需要的富于经济理性的选择，但它也许是多数人形成的“暴政”，可能与“现代法治”并不相容。
（三）法律法规界定模糊是二者权益冲突化解的障碍
户口在村里的“外嫁女”是村民，但就是经济联合社的成员吗？根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条和《妇女权益保障法》第23条，农村集体经济组织成员中的妇女及子女，户口（保留）在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。显然，对外嫁妇女及所生子女是否是集体经济组织的成员这个问题上实行的是 “农村户口+社员义务”双重标准。确认户口比较容易，但“义务”这一块，没有明确的法律法规可依，且是否对经济联合社尽义务的举证责任分配也不明确。
一个更被关注的问题，是外嫁女的配偶乃至公婆有否分红权益？根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会审查和成员大会表决确定其成员资格。外嫁妇女的配偶及公婆将户口落在外嫁妇女同处的，是村民，但有无经济联合社成员资格，是需要村委会审查和成员大会表决的。但广州市户籍制度五年一变，2018年12月之前，政策性入户并未要求村委会审查，外嫁妇女配偶已经将户口落在本村的现实，该如何应对。经济组织管理规定与户籍制度在入户方面的不一致，是维护“外嫁女”权益？还是保护多数社员权益不受损害？现实中成了两难选择。
（四）法院不同案同判是二者权益冲突的助燃剂
“外嫁女”胜了，村民“哭了”。在调研中，村委、社委对法院不分具体情况，视“村规民约相关条款”违法，完全不考虑民情，仅仅依据国家法律支持“外嫁女”主张表示强烈不满。法院判案重法律固然没错，但“外嫁女”问题处理是个基层棘手的问题，每个村不同、每个镇不同、整个广州都不同，这正是村民自治的结果。如果完全否认村规民约，村民自治法还要不要？广州铁路运输中级法院在外嫁女经济联合社成员资格问题上不同案同判，采用“一刀切”的方法，引发了“外嫁女”跟风维权：村子的范围有限，一家外嫁妇女胜诉，外嫁妇女的配偶、其他家的“外嫁女”随之提起成员资格及福利待遇确认之诉。 “外嫁女”主张得到（部分）支持这一行政诉讼的结果无疑成了二者权益冲突爆发的助燃剂。三、“外嫁女”权益与经济社社员土地权益冲突出路探寻
阻止“外嫁女”背后的利益驱动是不现实的，不允许集体经济组织成员实行自治更是不可能的。笔者唯有在现有的法律与民情基础上，探寻可行的、可操作性的出路，以期平衡二者之间的权益冲突。
（一）村干部是普法的种子选手
1.摒弃“男尊女卑”的思想
村干部要懂法，要主动学习，跟上新时代的步伐，《村民委员会组织法》《村民自治法》肯定了村民自治的权利，如村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，但这种自治是有限度的：其不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。《妇女权益保障法》第32条的内容显然属于《村民委员会组织法》《村民自治法》中提到的“法律”。
村干部要普法，要摒弃“男尊女卑”的思想，要向所有村民普及有关妇女权益保障方面的法律、法规，让“男女平等”在村民心中生根发芽。
村干部要守法，要将股份制章程、村规民约（含不成文规定）中与法律、法规相违背的内容及时删除;要监督成员大会或社委会开会的程序及决议的结果是否合法，如有不妥，应及时纠正。
2.完善经济社成員义务
对户口在本村的村民，村干部可以根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第8条的规定，在组织章程、村规民约中完善经济联合社成员应履行的义务，如：遵守法律法规、规章政策和本社章程规定，参与村民议事;执行成员大会、成员代表会议和社委会的决议（决定）;维护本社的合法权益;依法开展家庭承包经营并履行合同……如果“外嫁女”不履行某项义务，例如，不执行成员大会作出的本社修路修桥费用由成员按人头分摊的决议时，社委会保留好证据的情况下，不给予“外嫁女”成员资格。在义务内容这里需要注意的是，“常住”不能作为一项义务，村民进城务工，选择在哪里居住是村民的权利。况且，常住的不一定对本社履行了义务，不常住的可能由家人代替其履行了义务。
3.做到公平、公正分配权益
首先，村干部要一碗水端平，不能有任何私心。户口已经迁出本村的“外嫁女”，已不具备经济联合社成员资格的基础条件，不享受社里的福利待遇。村干部不能因为迁出户口的村民是自家血亲，就特别设置分配方案，这对户口在本村的“外嫁女”极度不公平。
其次，村干部要一视同仁，不搞差别待遇。户口在本村且对联合社尽了义务的村民，无论是谁，具备成员资格，平等的参与成员大会，享受同等的福利待遇;户口在本村但对联社未履行全部义务的“外嫁女”，具备成员资格，但享受土地权益的比例交由成员大会表决。
最后，村干部要重视程序，保留相关证据。户口在本村但对联合社未履行任何义务的“外嫁女”，或户口迁出又回迁、视为未履行任何义务“外嫁女”，或2018年12月后迁入的、签署放弃成员权利的外嫁妇女的配偶及公婆，不具备成员资格，不得享受社里的土地权益。但村干部要保留好证据，在分配权益前，做好公示，并给村民提供畅通无阻的表达异议的通道。
（二）明确分配举证责任移障碍
从“村民户口+社员义务”双重标准看，拥有户籍并不是获得经济联合社成员资格的充分条件。黄埔区九佛镇的3份判决中，在行政处理环节，政府直接承认户口在本村的“外嫁女”成员资格或责令经济联合社举证“外嫁女”未尽义务的做法，笔者不敢苟同。某法院“户口在经济联合社，由联合社举证”的观点，笔者也不赞同。
经济联合社是经登记机关依法登记，领取法人营业执照的经济组织，非行政主体;经济联合社不承认“外嫁女”的成员资格也并非乡镇政府的具体行政行为。无论谁作被告，均不适用行政诉讼中的“举证责任倒置”。相反，笔者更倾向于“村规民约”是一份民事协议，“外嫁女”与经济联合社（众多成员）是平等的地位，应适用民事诉讼中的“谁主张，谁举证”。实践中，大涵村外嫁女代理律师让“外嫁女”向村民收集常住证据也间接支持了这一观点。
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条，区政府有义务保障公民的权利和保护各种经济组织的合法权益，在“外嫁女”与经济联合社权益冲突这个事上，区政府可以中立的角色，协调和管理涉农事务，明确分配举证责任，为行政处理、行政诉讼做铺垫：纠纷发生前遵守（口头）村规民约，未曾表达异议的“外嫁女”，现在主张土地权益的，须承担履行了“村规民约或组织章程规定的义务”的举证责任;在组织章程、村规民约（书面的、口头的）已符合法律、法规规定的情况下，经济联合社对新的“外嫁女”不承认成员资格的，由经济联合社承担“外嫁女”未履行相关义务的举证责任。
（三）将目前的行政诉讼恢复为民事诉讼，实行”谁主张谁举证“规则
1. 村民身份≠经济社成员资格
（1）经济社社员身份的认定。不管什么人要主张分红，首先应具有社员身份。作为经济社成员，不仅要有本村户口，同时应有已经承包的土地，还应履行社员义务。外嫁女主张分红若经济社不同意，应以经济社为被告提起诉讼。如前所述，经济社是集体经济组织，而不是行政机关，属于民事主体。地方政府做的行政决定若不是针对个案，而是以文件下发的具有普遍约束力的文件，自然也不应视为具体行政行为。若非具体行政行为，就不应将政府作为被告作为行政诉讼。为避免将政府作被告，建议以后地方政府不要对个案作出行政处理，当外嫁女主张分红若得不到经济社支持时，建议由当地调解组织先组织调解，调解不成走司法途径再提起民事诉讼。在民事诉讼中，实行谁主张誰举证的举证责任规则，不会再有举证责任倒置问题，户口在本村、履行义务的外嫁妇女举证成功，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》支持其及子女的经济联合社成员资格;反之，法院则不予支持。
（2）外嫁妇女配偶权益实行村民自治。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条第3款及2018年12月29日的《广州市政策性入户管理办法》第13条第一项的规定，外嫁妇女配偶及公婆可以在社委会审查同意的情况下，入户本村。但只享受村民待遇，不当然拥有社员资格及享受相应待遇。法院应允许村民自治，且支持经济联合社通过成员会议作出的决议。
（3）户口回迁的外嫁妇女明确不支持。无论何时，为避免利益驱动导致的回迁人口激增，引发成员更大的抱怨与不满，在户口回迁的外嫁妇女成员资格问题上，村干部和法院应保持一致，不予承认与支持。
（4）签署放弃成员权利的不予支持。2018年新的户籍制度间接指出，外来人员入户本村需要社委会审查，实践中，申请入户的人员前往村委开出同意落户的证明，再到派出所户籍处办理入户手续。调研中，村委明确表示，对外嫁妇女配偶及公婆会设置入户条件，如让他们签署放弃分红权利、放弃土地权益等协议书。这是一份民事协议，是村民自治的结果，法院应予以尊重。
2.成员资格≠支持主张
（1）提出行政处理申请前的分红主张不予支持。先前可能是因为“外嫁女”确实不懂法，所以对经济联合社不承认其成员资格的事情无异议;也可能是其心中“女孩出嫁后都不享有村集体福利分配的资格”的观念早已根深蒂固……不管什么原因，在解决“外嫁女”具备成员资格后，对其“向政府提出异议前的分红”不予支持、“向政府提出异议后的土地权益”予以支持比较合理。因为当土地征收补偿款的利息已分配完毕，联合社已无相应的款项可以执行，如果支持外嫁妇女及子女的分红主张，就会面临强制执行其他款项的局面，这只会加重“外嫁女”与其他成员之间的矛盾。
（2）重新统计征地补偿款等大额款的受偿人数。土地征收补偿款数额巨大，相比于分红，如果坚持“向政府提出异议前的款项不予支持”，恐难定分止争。土地征收补偿款总额固定，“外嫁女”申请行政处理前，平均每人受偿额=土地征收补偿款总额/村民自治决议出的成员人数。当“外嫁女”胜诉，户口在本村的“外嫁女”都将成为“潜在分母”，此时，平均每人受偿数额会下降。法院不能直接支持“外嫁女”参考成员先前的受偿金额而主张的数额。涉案的经济联合社应该向户籍处了解户口在本联合社的人员数量，然后求出每位成员的应得受偿额，并提交证据给法院作参考。合情合理的情况下，法院应采纳最新结果。相对于最新结果，其他成员多分的，经济联合社可以考虑在分配新的福利待遇时，抵销或少补。
（3）青苗补偿及奖励款等特别权益分情况处理。《中新广州知识城征地补偿办法》规定，青苗补偿按“谁种植谁所有”的原则进行分配，而青苗奖励款则是对青苗、鱼塘和一般附着物权属人按照约定进行清退的奖励补偿。经济联合社或按照承包责任田的成员人数平均分配，或按照成员承包责任田的数量进行分配。无论哪种分配方法，这部分特别权益是与经济联合社成员承包责任田直接相关的。没有承包责任田的“外嫁女”，不能享受这方面的特别权益，法院应驳回其诉讼请求;“外嫁女”有证据证明其有承包责任田的，法院可以支持。
外嫁女主张的权益保护问题极为复杂，是否支持应当具体问题具体分析。法院不应当不同案情同样处理，忽视经济社成员的群体利益。这对当下凝聚人心，振兴乡村战略的大局极为不利。我们的研究也仅仅是初步的，试图为九佛地区三十多个村提出解决此类问题的一个大概思路。
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