应急处置方法之协作法初探
关键词 突发事件 应急处置方法 协作法
作者简介：许敏，上海开放大学松江分校，副教授。
中图分类号：D630.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.340
随着突发事件的不断增多，不断发生的各种风险因素呈现综合爆发的态势，应急处置需要面对的突发事故涉及到多行业、多领域覆盖的特点，单中心的应急处置行动呈现出其不足之处。从突发事故所管辖的部门来说，不同政府部门之间、政府部门和非政府部门之间、整体与局部之间、不同的个人之间需要协调与配合;从应急处置的程序来说，无论是综合评估、应急处置决策、信息沟通还是资源供给，都需要协调与配合。综上所述，如何采用协作的方法，对突发事故进行有效处置，是应急处置取得成功的一个重要方法。一、协作法的含义
何谓协作法呢？协作一词，被定义为“任何由两个或两个以上机构的联合活动，其目的是要通过他们的共同而非独立工作提高公共价值” 。协作应该是多方面的、广泛的，一个部门或一个岗位实现承担的目标所必须得到的外界支援和配合，都应该成为协作的内容。应急处置中的协作法，可以定义为两个或者两个以上的应急处置主体，为了减少突发事件中的损害，联合进行工作的方法。这种方法主要是通过溝通协调，减少应急处置主体之间的资源浪费，协作法帮助不同功能的应急处置主体间实现了互用性。该方法保证了政府部门与非政府部门之间、政府部门与公民个人之间建立起垂直与平行的协作关系，在突发事件发生之时，能以最快速的方式协调和控制人财物等各种资源等调度，以最快速等方式减少突发事件对人民生命和财产带来的损失，实现了应急处置行动效果的最大化。二、协作法的理论支撑
（一）资源依赖理论（Resource Dependence Theory）
资源依赖理论形成于20世纪70年代，代表人物为费佛尔和萨兰奇科，在《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》一书中，费弗尔提出了几个重要的假设：（1）生存需要资源，而单一组织本身不能生产全部的所需资源;（2）组织必须与包括组织在内所依赖的其他环境因素进行互动;（3）生存是建立在这样一个基础之上：一个组织控制它与其它组织关系的能力。
进行应急处置的时候，应急主体需要调动的资源和信息总是存在于内部和外部两个方面，比如原材料、人力资源、信息资源、合法性支持等，都需要进行协作，才能应对突发事件的不确定性，最有效的处置突发事件。
（二）网络组织生态理论
组织生态学（Organizational ecology）是在组织种群生态理论基础上发展起来的一门新兴交叉学科。该学科综合了生物学、生态学、社会学等多学科理论，并吸纳了新制度经济学和产业经济学等经济学的理论，研究了不同组织之间、组织与环境之间的相互关系。其中的网络组织生态学主要研究了介于市场与科层组织之间的网络组织的快速成长会带来大量的补充资产、协调问题、合法性短缺等问题，其主要研究内容为两个：第一，组织对环境中的自然法则适应过程是如何发生的;第二，组织能动的适应环境的行为和路径如何影响选择过程。在应急处置中，由于突发事件的非常态性，面对环境的未知性和不确定性，政府组织之间需要保持一种动态的变迁和协作，拓展生存空间，提过跨组织运作能力，满足应急处置的要求，保证应急处置的有效开展。
除了以上两种理论，交易成本理论、网格化管理理论也对协作法产生理论影响，在此不做赘述。三、协作法的具体内容
（一）应急处置主体之间的协作法
应急处置的主体因突发事件的不同有不同的类别，总体来说，应急处置主体包括了政府组织、非政府组织、企业、新闻媒体和公民五个方面内容。主体之间的协作包括了平行（横向）协作和垂直（纵向）协作。平行（横向）协同是指在同一层级的各个指挥主体中，不同的指挥主体遵守相同的协调指挥规则，实现应急处置的一种方式。它的主要要求就是不同的应急处置主体之间根据行动需要，承担不同的处置任务，在统一的领导下，各司其职。例如，2013年，四川雅安发生了7.0级地震，国家启动了应急响应机制，在四川省委省政府的领导下，各部门纷纷展开救援行动，这种应急处置的救援行动即为平行（横向）协作模式。再例如，协作法的另外一个实践来自“减灾型社区”的建设。“减灾型社区”的建设将应急处置的重心下放到社区，围绕着社区组织和非政府组织的力量展开工作。在社区发生突发事故的时候，“减灾型社区”动员所有居民参与到社区到减灾防灾行动中来，提高了社区防范风险和化解风险的能力。垂直（纵向）协同模式是指位于不同级别的部门之间的协作行动，尽可能调动区域范围内的各种人财物的资源，最大限度的发挥应急处置能力，以期取得最大的应急处置效果。在垂直（纵向）协同中，最大的特点是最高级别的指挥部拥有最高权威，统一指挥应急处置工作的开展。目前中国已基本建成应对各类突发事件的纵向分级应急指挥体制。
例如：2008 年，四川省发生了汶川大地震。当时中国启动了国家一级应急响应，中央政府构建的应急指挥体系就是典型的垂直协同模式。此外，在中国省级政府间应急管理合作协议中能够运作至实践层面，比较早的是《泛珠三角区域内地九省（区）应急管理合作协议》。目前，长三角一体化应急管理协同发展的工作也在进一步推进之中，长三角相关省市签订了《长三角一体化应急管理协同发展备忘录》。
（二）应急处置资源和信息之间的协作法
资源和信息的整合与共享在应急处置中起到了重要作用。过去的应急管理部门大多是独立开展工作，这就带来一个弊端：缺乏对外在其他部门的资源配置的了解，缺乏对外在其他部门的需求的了解，以至于应急部门做出的决策和采取的行动大多基于自身情况出发，不同部门之间无法有效互通有无，形成共识。随着突发事故呈现出跨行业和跨部门的特点，如何有效整合不同部门之间的信息和资源的问题，越来越成为各级应急处置部门研究的重要问题。
在应急处置资源和信息之间实现协同，需要开展三方面的工作：
第一，应急处置经费的整合。整合经费有利于加强不同应急处置主体之间的联系，增强合作的黏性。
第二，应急处置人员和科技的整合。人员是应急处置中最具有能动性的因素，增强人员和科技的整合，有利于加深合作的信任程度，缩短合作过程中的磨合期，减少合作中的不确定性因素。
第三，应急处置信息的整合。信息是一切决策的基础，在应急处置中尤为重要。互联网技术的发展为信息的整合提供了技术支撑。通过大数据技术，不同的应急处置主体之间可以共享信息，充足的信息为应急处置方案的制定提供了决策基础。例如，长三角城市群重大公共安全事件应急指挥平台的建立，适应了应急处置资源和信息协同的需要。应急指挥平台是在应急处置行动中，信息整合的载体，为实施科学的应急处置救援行动提供了信息保证。平台的建立，能将分散于各个省市的相关信息集中到应急指挥中心，借助于这些整合的信息，指挥中心能综合进行决策，有效开展应急处置行动。
例如，在2020抗击新冠肺炎疫情的过程中，在中央的统一领导下，全国的其他省份在医护人员的资源配置上进行了大协作，调动了大量医护人员奔赴武汉支援救治工作;在医用物资和民众生活物资的供给方面，全国的其他省份与湖北省一起協同作战，向湖北省供给了大量物资;在疫情信息方面，全国各地的疾控中心充分协同作战，及时进行信息沟通，这种信息共享对及时隔离控制传染源，控制了疫情的进一步扩大，有效减少了传染，起到了很好的作用。
总之，协作法的使用可以促进政府与公民之间、社会组织和社区之间、政府与公民个人、政府内外部之间的行动一致，在每个应急处置主体之间构建起镶嵌式的协同工作机制。这种协同工作机制的建立， 一改以往应急处置主体之间的单兵作战模式，突破了单一应急处置主体的局限性，有效的增强了应急处置的战斗力，提高了应急处置行动的成功率。可以预见，协作法将成为具有广泛使用价值的应急处置方法之一。
注释：
周晓丽.美国协作性应急管理及其启示[J].荆楚学刊，2014，15（1），第48页.
