建设新时期“公安智库”，助力全面公安改革
李琳
【摘要】新时期，在面对中共中央做出的关于公安工作的重大改革意见中，涉及到“公安智库”的建立，本文从目前“公安智库”的发展历史及现状进行研究，提出当前公安智库存在的问题，即公安院校智库层次质量与实践性的缺乏；公安决策首长意识明显，决策多具有惯性思维；公安学科的不成熟。并根据当前公安工作的特点和现状，提出了形成第三方为主导的“公安智库”模式的方向；以政策带动为前导，促进公安院校智库建设的方向等方面“公安智库”的发展方向。
【关键词】公安智库；警察院校；决策
2015年11月，中共中央在对当前我国全面公安工作深入调研的基础上，通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》的决议。本次改革涉及公安七个大的方面的改革，100余个细节方面的改革，旨在通过一系列的公安战略和战术上的改革，提高公安工作的效率、提高人民对公安工作的满意度。在公安改革的七项大的内容中，几乎每项都涉及到公安机关在维护社会治安秩序、管理公安内部队伍等方面的战略决策，而在战略决策的制定中，首要问题，就是以新时期公安改革为方向，加快建立属于公安体系的“公安智库”的建立。
一、“公安智库”的历史发展及现状
“智库”在我国最早来源于我国春秋战国时期的“养士”风的，其中的“孟尝君72门客”的故事，世人皆知。这也是最早“智库”的雏形。19世纪，在普鲁士的军队中，出现一种“参谋部”的决策制度，被众多学者奉为“谋”与“断”分开决策的现代雏形。
（一）“公安智库”的历史发展
公安部自1949年成立之初，就根据公安工作的不同性质，设置了1个办公厅、8个公安业务局、1个学校，其中党委班子和办公厅成为最早的“公安智库”的决策角色的扮演者。凡有公安重大事项，公安部会召开党委会，以此决断公安的重大决策问题。1953年，随着公安工作的进一步分工，公安部增加为11个专业的业务局。1954年，又根据公安的实际情况，设置了政治部的机构。目前，公安部设有36个局，负责各个业务部门的决策。公安决策体制也根据需要，改变了原始架构，成立了公安决策系统的架构，成立“咨询系统”、“决策系统”、“执行系统”的三者相互支持、互成依托，公安决策的制定，首先由“咨询系统”搜集相关的信息资源，并根据具体决策的内容，制定并汇总调研的具体结果，并提出多个解决问题的方案；方案呈报给决策系统，由决策系统根据具体的决策内容，在多方案中选择一个合理、科学的方案，交由决策执行系统，由“执行系统”负责具体执行决策。2015年，公安部为了进一步落实公安机关的改革内容，针对决策和智库提出了专门的要求，出台了《关于加强公安机关新型智库建设意见》的文件，要求各级公安机关尽快建立、健全公安决策制度，对公安机关的各项改革进行决策性制度的建立。2015年9月，公安部开展了建国以来，首次部级层次“公安智库”的遴选。首次被公安部遴选的两个我部级公安智库为：公安大学建立的“公安部公安发展战略研究所”和江苏警院建立的“公安部现代警务”。
（二）当前“公安智库”的现状
1、当前公安决策的体制
目前，公安决策体制主要指在公安机关在制定决策的过程中，对公安决策活动的权限分配、机构配置、监督决策的机制进行规范化、制度化的规定，使公安决策更加的科学化、民主化。随着几十年决策制度的改变，决策的制定者与决策的执行者相对分工，而且这种趋势越来越明显；决策系统与公安决策的信息系统结合的趋势也越来越明显，大大提高决策的信息量，以此提高公安决策的质量。
2、当前公安决策的是综合决策阶段
在公安决策之初，大部分决策的采用的是“经验决策”的形式，通过对以往经验的总结，对该公安问题进行经验判断；随着社会的发展，越来越多的学者意识到，经验决策不能有效地反映出新问题的解决对策，不能照搬照抄以往的旧有经验，这是不科学的做法。特别是在泰罗的科学管理制度提出之后，把决策的对象进行量化考核，并把决策的方案进行优化评估，成了20世纪80年代最为热门的决策方式，一些学者把这种决策方式叫做“科学决策”。走进21世纪，量化评估的方式成了决策过程中必经阶段，但量化的方式，由于其模型设置的非科学性，致使决策结果具有一定的导向性。甚至一些决策的执行者会根据决策模型的量化考核指标来进行工作，使公安工作失去原本的活力，成了一些依赖指标，一切为了指标。在这样的状态下，仅仅依靠量化的标准进行决策，就变得不太科学。因此，目前的决策是在借助科学技术的基础上，对决策的对象进行量化考核的指标计算后，由专家在多项备选方案中“选优”的过程，也是“技术决策”与“经验决策”的综合结合方式，誉为“综合决策”阶段。
3、当前公安决策越来越需要信息和数据的支撑
决策的一项重要的基本要素为公安决策信息，这种信息既要考虑当前社会经济发展中的政策、法规、消息等方面的变化趋势，又要考虑公安机关所处地域的实际情况，还需要根据公安工作的实际情况，调研出富有针对性的基础数据，并把多种数据进行有效的融合，使数据与数据之间产生共享效应和关联效应，为决策提供多方面、全方位的数据资源支持。目前，公安机关在全国政府信息化建设的进程中，以建立相应数据平台，在平台内共享相应的数据资源。例如：河南公安机关从2012年开始建立信息化共享平台（警综一体化信息平台）。通过信息平台数据资源的共享，使公安决策方案更加的科学，使公安决策更加的准确。
4、当前公安决策的方式为“集体决策”与“个体决策”相结合
“集体决策”方式，是指公安决策的决策层以组建决策机构的形式，以集体讨论并对某项决策的方案进行选择的决策方式。目前，公安集体决策的形式分为全体一致通过的规则和多数通过的规则。这种集体决策的方式，避免了个人思维的局限性和片面性，可以发挥集体的智慧和经验，对公安决策的问题进行综合型的评价。“个人决策”的方式是指在公安决策中，拥有决策权的决策个体，针对决策的问题和内容，依靠个人的才能、智慧、经验对问题进行决策的方式。这种方式主要建立在群体决策容易在决策中产生决策“的群体压力”，从而屈服于群体的压力，对公安工作中的决策内容进行个人负责的决策方式。这种方式责任明确、效率较高。当前，公安决策主要采用“集体决策”和“个人决策”相结合的方式，一方面由集体对公安决策的内容进行探讨，一方面由行政首长负主要责任，即公安机关各级党委集体领导下的行政首长负责制。
二、当前公安智库存在的问题
（一）公安院校智库层次质量与实践性的缺乏
作为“公安智库”的主要力量，各层次的公安院校成为针对当前公安工作的热点和难点进行调研并提供多方案决策的智库。但在实际调研中发现，各级公安院校的调研者，大多具有较高的学历和职称，但普遍缺乏实际的公安经验，所调研的内容仅仅停留在理论层面，对实际公安工作的并不具有实际操作意义。在调研中发现，某省警察学院的科研数量较为壮观，但对实际公安工作并不具有指导意义和实践操作意义。
（二）公安决策首长意识明显，决策多具有惯性思维
由于公安工作的特殊性，致使各地公安机关的决策层总会根据本地具体的情况，做出针对性性强的决策方案，但在实际的公安决策过程中，由于公安决策体制是党委领导下的行政首长负责制，各地公安决策多以最后的行政首长拍板、定调，体现行政首长的意识较为明显，往往在任期内对某些公安改革的方向等内容，按照首长的兴趣、爱好等内容进行决策。另外，当前的公安决策的程序具有惯性思维，一般由专业秘书在简单的调研之后，用笔杆子进行决策，尽管也听取了一些研究机构的意见和建议，但调研不够充分，对决策的内容没有进行深入调研，凭经验和首长意识进行决策较为明显。
（三）公安学科的不成熟
1949年，公安部成立之初建立了干部管理学校（即公安大学），担负起为公安机关培养人才的责任，随后，随着各地公安干部管理学校的组建，一方面承担起公安人才的培养，一方面承担起对公安热点和难点问题的研究和探讨。1984年，公安大学第一届招收本科学历层次的学生我公安学也成为二级学科。随着“公安学”逐步的发展，2014年，公安学和公安技术学成为一级学科，但与法学、文学等已经较为成熟的学科相比，公安学还略显生涩，不足以承担起“公安决策智库”的角色。
三、关于新时期“公安智库”建立方向的思考
（一）形成第三方为主导的“公安智库”模式
目前的“公安智库”大多以政府研究中心和高校为中心，政策研究中心隶属于各级政府机构，高校的决策研究中心大多围绕政府政策中的热点进行调研。除了官办和高校智库之外，在社会中还存在一种类型的智库，即民办智库，由社会个人名义筹集资金，并为申请对象提出的申请决策的问题进行调研，调研以独立存在的形式出现，不依附于任何机构和群体，更不受任何倾向性的决策指导，更能做出相对科学、合理的决策。这种以第三方为主导的“智库”的模式，在西方国家较为流行，例如：美国军事、政治的第一智库“兰德公司”。而在中国，目前影响力较大的智库多为政府研究中心，甚至一些高校智库也退居二线，这在某些程度上影响了“智库”以独立的角度为服务对象做出科学、合理的决策。
（二）以政策带动为前导，促进公安院校智库建设
在2015年公安部遴选的第一批“公安智库”的公安院校中，一个为公安大学智库，另一个为江苏警院智库，这两个警察学院在对公安改革中的政策解读及决策方案的制定方面较优于其它警察学院。公安部应以此为契机，加快建立警察院校智库的遴选机制，做到年年有评估，年年有评比，把各省市警察院校智库的积极性动员起来，通过一系列的制度把“公安院校”智库的制度建立起来，真正的有制度、有组织、有评估、有绩效的正规体制。另外，公安院校智库建立起来之后，还需要与一线公安机关相结合，把决策的方案落实到实际的公安基层实践中，并根据实践的结果对公安决策团队进行绩效奖惩。
（三）决策要在充分市场调研的基础上
结合量化数据进行科学决策在调研中发现，目前“公安智库”的决策方案大部分以文字（即理论性的成果）为主，在仅有的决策调研中，调研涉及的地点、对象并不全面，制定的问卷并没有根据相关制定问卷的要求，大部分问卷仅为决策团队私下根据要决策的内容制定，大部分未验证问卷的信度和效度，这样未验证信度和效度的问卷的调研是没有任何意义。因此，“公安智库”的建立，要在充分对市场和对象的调研下，科学的制定调查问卷，根据样本的要求，对市场进行抽样或重点调查，并根据SPSS数据相关的要求，建立多种数据的相关性，而非现在只是基础的数据统计。
（四）“公安智库”要奖惩分明，落实追究责任
十八大及之后的相关会议中，习近平总书记和李克强总理在不同的场合均表示过对在重大决策中有失误行为的领导人，要追究其相应的决策失误的责任。在重大决策失误中，根据不同的情况追究相应负责人的责任。对于公安改革而言，“公安智库”的建立一般以项目的形式进行立项，以团队的形式进行研究，此种类型会相应获得一些资金的支持。在项目决策形式的建立后，根据“公安智库”制定的方案的情况，建立相应的奖惩机制，并根据奖惩机制落实相关的决策制定者追究责任，以此促进“公安智库”更加科学、合理、合法的为公安机关和公安工作服务。
参考文献
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基金项目
2014年河南省科技厅“河南省公安机关绩效评价体系的研究”，项目编号：142102310549，本论文为该项目的阶段性成果.
