多源流理论视阈下小微企业“未批先建”处理政策探析

    李金锦

    【摘要】结合西方“多源流”理论模型，采用案例分析法，基于对L市的12家小微企业的实证研究，析取政策调适过程中的关键溪流、发现最终的政策窗口，建立政策调适过程的流程模型。通过探讨小微企业“未批先建”处理政策调适中的问题流、政策流、政治流的演变过程，在焦点事件出现、决策模式优化、政府觉察机制等方面为政策议程提供可借鉴的方案。

    【关键词】小微企业；多源流理论；实证研究

    近5年来，小微企业的各类扶持优惠政策也在各地逐渐推行开来。L市地处长三角经济圈与环渤海经济圈结合点，是北方重要的小商品城与物流之都，小微企业是城市经济发展的命脉。但是，L市的小微企业的发展也存在着问题，相当数量的小微企业由于无用地指标、无合法手续等原因，未经批准先行建设违章厂房。对此，政府多次下达书面文件通知企业限期拆除，要求逾期不履行的予以强制拆除。政策一出，引起社会广泛关注，政策的走向牵动着多方主体的心弦。

    以L市12家小微企业为分析主体，以政策利益相关者为研究对象，以美国著名公共政策学家金登的“多源流”理论为分析框架，探讨小微企业“未批先建”处理政策实施及转变过程，阐明地方政府的政策选择路径。约翰·金登的多源流理论在诸多后现代政策分析框架中具有代表性，他修正了垃圾桶模型，提出了“问题源流、政策源流和政治源流”三大源流，直观揭示偶然性事件开启政策之窗的可能。

    一、三流演变：小微企业“未批先建”处理政策的多源流分析

    （一）问题源流

    在社会环境中， 各种社会问题形成一条问题溪流。问题在四处漂流， 然而并不是所有的问题都能够得到政策制定者的关注从而上升到政策议程。那么问题溪流的具体表现、对政策议程的影响就显得尤为重要。

    1、小微企业：难以获得土地使用权以致“无地可用”

    自小微企业“未拆先建”处理政策出台后，市政府提出了“打好L市整治违法建筑攻坚战”的口号，“一违章建筑在执法部门"监督"下拔地而起”、“ L市城管规划大队多措查处违建行为”、“强化治理违法占地行为，拆除市区两处违章建筑”等相关通讯消息也频见报端。这12家小微企业也接到了限期拆除的通知。

    据了解，这12家小微企业主要涉及五金建材、化工纺织、机械制造等领域，创办时间在2-8年之间，平均占地面积都在900m2左右，经营模式均为家庭经营，是家庭的主要甚至是唯一生活来源。但是，12家企业始终未能获得土地使用权，属于名副其实的“黑户”。政府部门以“L市的土地资源相当紧张，小微企业的数量非常可观”为由，迟迟未能对这些小微企业的用地申请作出批复。故小微企业主们选择“先上车，后补票”的方式搭建违章建筑（厂房）。期间，城市综合管理执法局的执法队员多次到场劝阻，未能起到作用。

    2、政府部门：失业率的指标变化或会影响社会稳定运行

    根据市政府发布的2015年L市企业数据报告中的数据显示，L市小企业数量在全省排名第三，仅生产制造类企业就有60911家。政府部门工作人员表示，小微企业是L市的吸纳就业的重要力量，打击违章建筑必然会导致部分小微企业的正常运营甚至是使其破产倒闭，由此带来的失业率的上升可能会影响社会的稳定运行。

    3、焦点事件：因污染问题“集体散步”抗议有关部门不作为

    正如约翰·金登所言：“问题通常不是因这些指标而自明的，它们需要一些推动力来引起政府内部及其周围人们的关注。” 2016年1月5日，周边村民共20余人到L市H区城市综合管理执法局集体举报这12家小微企业的违章建筑问题，抗议政府部门的不作为，要求政府尽快强制拆除12家企业。据村民们描述，自从小微企业落户以后，白天施工队的车辆将村里本就不宽的路堵得水泄不通，噪音污染、水污染更是给村民生活带来了许多烦恼，不少村民多次向城市管理部门举报，虽有政府工作人员劝阻，但问题并未得到解决。

    因此，小微企业的数量之众、失业率指标的变化、焦点事件的爆发都要求政府重新审视政策内容和实施细节，政府与企业均需要更合适的政策纾解事实矛盾，规划解决方案。关与不关，拆与不拆的政府选择都将直接影响着问题源流的走向。

    （二）政策源流

    约翰·金登认为，“如果一个问题附上了解决办法的话，那么它被提上决策议程的可能性就会显著增加。”在访谈中，L市国土资源局部门认为，鼓励小微企业入驻当地工业园区。然而，小微企业主们认为工业园入驻成本过高，难以负担。对此，L市相关体制内政策研究机构的有关研究人员深入L市各地开展广泛实地调研，走访小微企业了解其利益诉求，广泛听取各方意见，同时在网上公开向市民征集建议方案，有研究人员提出了“学习其他城市建设创业型工业园，实施用地租金优惠政策，吸引小企业入驻”的观点。当问题被识别并得到社会中一部分人的关注时，围绕这个问题的解决就会产生许多政策建议，这些政策建议就形成了政策源流。

    （三）政治源流

    “多源流”理论认为三种政治源流应具有足够的相对独立性，而基于中国国情，“多源流”理论的中国适用性与西方国家存在一定的差别，即认为各源流间的耦合会受到相互的干涉和作用。政治源流内包括了国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等因素，这些因素反映着政治形势与政治背景等方面的状况。因此，议题中政治源流受到了问题源流和政策源流的影响，问题持续升级，主要体现为公众舆论中的多种声音、利益集团间的持续博弈和对政府转型的期待。

    1、公众舆论的不同分支

    当地晚报记者深入调查，发表了《生存现状调查：小微企业艰难突围》的新闻专题报道，在公众中引起广泛讨论。公众舆论主要分为三个立场：A类市民认为违章建筑理应拆除，不允许存在政策变通；B类市民认为违章建筑是小微企业的无奈之举，政府应予以政策倾斜促进其良性发展；C类市民认为，政府应该通过分类处理、限期拆除、分批安置的方式逐步解决问题。C类市民的观点倾向于渐进主义的决策方式，即认为，现存的政策利益分配模式虽然不能墨守成规、一成不变，但也不能以激进的、直接的方式解决政策问题，政府可以通过对过去政策的边际性、局部性的调适实现政策的延续，并使各方利益逐步达到满意状态或者纳什均衡状态。

    事实证明，随着媒体边界的扩张和新媒体的快速成长，媒体在公共政策的演变过程表现出越来越强大的能量。一个在“问题源流”中原本微弱的声音，可以借助媒体的力量以非线性的增长速度快速扩散，成为热点问题。公众个体的力量虽然是有限的，但公众社会所形成的合力是难以估量的。C类市民的意见对于政策最终的走向起到了重要影响作用，也再一次证明了公民在政策过程中的基础性作用。

    2、利益集团间的事实争执

    以政府执法部门和小微企业为代表的利益集团间关于“违章建筑拆除后是否应该有相应安置措施”等问题的争论，从始至终都影响着小微企业“未拆先建”处理政策备选方案的选择。有利益中间人存在担忧，认为直接拆除小微企业违章建筑将造成一定数量的务工人员失业，且L市小微企业数量之众，直接拆除会引发社会不稳定；也有利益相关者认为，拆除后给予后续补偿会给政府财政和用地指标造成压力，更将有失法律面前的社会公平。从理论角度分析，政策制定主体既要综合考虑评估利益集团的利益诉求，也要将社会公众的政策建议纳入政策讨论的范畴，避免使用政策的内在创始模型，通过民主的社会运用，推动政策问题的解决。

    3、服务型政府的逐步建立

    中央政府提出建立服务型政府从宏观层面推动着政府社会管理和公共服务职能的强化，为议题的渐进性改革减少了阻力，使议题有机会跨出关键性的一步。当前，议题体现着小微企业对工业用地指标和政府优惠政策的强烈诉求，而地方政府亟需招商引资，占用大量工业用地指标，小微企业无地可用，仅靠市场调节已难以解决“无地可用”的困局，此时更需发挥服务型政府的优势，对政策不尽完善之处加以修正，助力小微企业的发展，激发小微企业的内生动力。

    二、三流汇合的实现路径：政策之窗开启

    2016年初，环保部的调查人员对L市的部分企业进行了明察暗访，调查人员共调查了L市的15家企业，发现有13家企业存在未批先建、偷排漏排等环境违法行为，因此环保部相关工作人员对L市主要负责人进行约谈，并提出整改要求，包括严格环保准入，所有新、改、扩建项目，必须全部进行环境影响评价，按时将约谈要求的落实情况报环境保护部等。各大媒体对约谈起因、过程及结果进行了详细的跟踪和报道，在全国范围内产生了一定的影响。

    在此之前，小微企业未批先建、污染环境的处置办法已得到研究机构、网络媒体和当地公众的广泛关注，引起了强烈的反响。尽管每一支问题源流都有开启政策窗口的可能，但相比此次L市市长被约谈的事件，原来的三流演变过程并没有形成全国性的焦点事件，也并不具备此次“约谈事件”的触发功能。

    三、政策议程的最终确立

    L市政府接受约谈后，决心大力整改企业污染问题，同时将中小企业的“未批先建”的政策问题纳入政策议程。经过反复调查和论证，L市市政府对“未批先建”的中小企业的处理政策作出调整，采取分类处理的原则，对于尚未建设的小微企业必须依法获得用地指标、取得审批手续；对于已经违建的小微企业，对其进行限期拆除，并给予相应的用地指导，以优惠政策吸引企业入驻创业型工业园区。

    2016年4月，L市启动首批创业孵化基地的建设，吸引小微企业入驻，促进土地的集约化和合理化使用，投入2.6亿元建设给排水、电力、通讯、绿化等基础设施，出台小微企业的税收减免缓政策，实行“三年两减半”，对行政性收费统一按最低标准的三分之一收取。后续工业园建设也将保持相同的政策倾向。

    约翰·金登认为，备选方案和政策建议的产生过程类似于一种生物自然选择的过程。正如生命诞生之前分子在生物学家所谓的“原汤”中四处漂浮一样，思想也在四处漂浮。但是如同在一个自然选择系统中的情况一样，只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来。因此，政策议程的确立在一定程度上而言，也是对某种政策建议和备选方案的确认和支持，体现了三大源流对最终政策变动的直接影响。

    四、小结

    L市小微企业“未批先建”处理政策的调整，既是政府治理模式的转变，也是公民意识的觉醒。三流演变过程的长期发酵，使问题明朗而严重；利益群体间持续不断地博弈，使利益诉求渐趋理性；研究人员的深入调查，使政策改革得到理论支持；大众传媒的跟踪报道、市人大代表的相关议案、L市民主开放的觉察机制为政策改革创造了可能。政策窗口的最终打开，使公共政策问题最终进入了政府政策议程，体现着传统的“内在创始模型”向“外在创始模型”的政策确立模式的转变，反映着地方政府由“堵”“疏”结合的观念变化，再次论证了公民社会、大众传媒、地方政府对于政策议程设置的重要作用。

    参考文献

    [1]周超，颜学勇.从强制收容到无偿救助--基于多源流理论的政策分析[J].中山大学学报：社会科学版，2005，45（6）：80-85.

    [2]约翰.议程、备选方案与公共政策：第2版[M].中国人民大学出版社，2004.

    [3]黄俊辉，徐自强.《校车安全条例（草案）》的政策议程分析——基于多源流模型的视角[J].公共管理学报，2012，09（3）.

    [4]蔡李，张月，张伟捷，等.基于渐进主义——多源流理论的公共政策过程分析[J].商业时代，2011（31）：4-6.

    [5]朱春奎.行政程序立法进程的多源流分析[C].东方行政论坛，2012.