我国档案事业制度化发展现状及“十四五”时期政策思路研究*
常大伟 董一超
摘? 要：档案事业的制度化发展是涉档主体在一定的制度框架内，按照依法依规的原则有序处理档案事务与档案社会关系，实现档案事业规范化发展的过程。推进档案事业的制度化发展，符合国家治理现代化的要求，也契合档案事业发展的方向。为了促进“十四五”时期我国档案事业的有序发展，克服档案事业制度化发展中存在的档案制度意识薄弱、档案制度建设相对滞后、档案制度执行力度不足、档案制度监管机制不健全等问题，还需通过加强档案法制宣传、推进档案制度的修改废、完善档案制度运行机制、优化档案制度监管机制等方面，从而明确档案事业制度化发展的政策思路。
关键词：档案事业管理;档案制度;档案法治监督;制度化发展
Abstract： The institutionalized development of the archival cause is a process that the archivists deal with the archival affairs orderly and realize the standardized development of the archival cause in accordance with the legal principles within a certain system framework. To promote the institutionalized development of the archival cause conforms to the requirements of the modernization of national governance and the direction of the development of the archival cause. In order to promote the orderly development of China's archives during the 14th Five Year Plan period， it is necessary to make clear the policy ideas for the institutionalized development of archives from the aspects of strengthening the publicity of archives legal system， promoting the reform of archives system， improving the operation mechanism of archives system and optimizing the supervision mechanism of archives system， So as to overcome the problems in the institutionalized development of the archives， such as the weak awareness of the archives system， the relatively backward construction of the archives system， the insufficient implementation of the archives system， and the imperfect supervision mechanism of the archives system.
Keywords： Archives management; Archives system; Archives legal supervision; Institutionalized development
1 引言
實现档案工作规范运作和依法治理，是我国档案事业发展的重要目标。早在新中国成立初期，我国就出台了一系列档案管理办法，例如《国务院关于加强档案工作的决定》《关于统一管理党、政档案工作的通知》等，初步建立了我国档案事业管理的制度框架。随着档案事业制度化建设进程的加快，由档案法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件、国家标准、行业标准构成的档案制度体系进一步成型，在档案工作中发挥着制度引领、行业规范和法律保障作用。[1]
与此同时，国家治理现代化对档案事业发展提出了更高的要求，如何在档案事业发展的第十四个五年规划时期（下文简称“十四五”时期），更好地落实中国共产党十九届四中全会提出的目标和任务，提升档案事业发展的制度化水平，是需要思考的重要问题。
2 档案事业制度化发展的内涵
“制度化是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程，也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程”。[2]在新的历史阶段，“实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化和程序化”，[3]已经成为推进国家治理现代化的重要抓手。档案事业作为国家治理体系的重要组成部分，同样面临着制度化发展的要求。借鉴制度化的相关理论，可将档案事业的制度化发展界定为：涉档主体在一定的制度框架内，按照依法依规的原则有序处理档案事务与档案社会关系，实现档案事业规范化发展的过程。
其基本内涵可作如下阐释：（1）档案事业制度化的目标是实现档案事务的有序化、规范化、程序化和法治化，确保档案工作能够按照档案制度的相关规范和要求运行;（2）档案事业制度化的实现场景体现在具体的档案工作之中，表现为档案事务与档案社会关系处理的有序性和科学性;（3）档案事业制度化的基础条件是完善的、符合档案事业发展需要的档案制度体系，以及可以促进档案制度效能发挥的档案制度运行机制;（4）档案事业制度化的实践主体包括档案制度的制定主体、执行主体和档案制度实施的监督主体，而档案制度化实践主体的制度意识和制度贯彻能力在很大程度上制约着档案事业制度化发展的实现。
3 我国档案事业制度化发展的需求与挑战
3.1 我国档案事业制度化发展的需求。推进档案事业的制度化发展，有助于实现档案权力的规范运行，促进档案资源的有序流动，确保档案工作的稳定发展。因此，推进档案事业的制度化发展，符合国家治理现代化的要求，也契合档案事业发展的方向。
从国家治理现代化的维度来看，“制度问题是国家治理中的根本问题，推进国家治理现代化的实质是实现制度现代化”。[4]按照中国共产党十九届四中全会的战略部署，我们肩负着推进社会主义事业相关制度建设，促进各方面制度更加成熟、更加定型，彰显中国特色社会主义制度优越性的重任。[5]档案事业作为中国特色社会主义事业的有机组成部分，也需要在推进档案制度现代化的基础上，不断提升档案治理效能，增进档案事业服务国家治理现代化的能力。
从档案事业发展的维度来看，在做好档案法规及相关标准废改立工作的基础上，“深入贯彻全面依法治国要求，坚持把依法治理作为档案治理的基本方略，自觉运用法治思维和法治方式推进档案事务管理”[6]， 是档案事业管理向档案治理转型的重要途径。但也应清醒地认识到，“虽然我国已经构建起了一套行之有效的档案制度体系，但是同促进经济社会发展和满足人民群众的档案利用需求相比，同实现档案治理现代化的艰巨任务相比，我国档案制度还没有成熟定型，档案制度建设也还存在不足”。[7]
与此同时，我国档案管理实践中还存在档案工作人员的制度意识不强、档案制度的可操作性较差、档案制度执行的责任体系和监督机制不健全等问题，[8]严重制约了档案制度效能的发挥。在此背景下，探索档案事业制度化发展的路径与方式，提升档案事业的制度化水平，就成为新阶段我国档案事业发展的必然选择。
3.2 我国档案事业制度化发展的挑战。从档案制度意识角度来看，增强档案制度意识，就是要求档案人员在档案工作中自觉树立尊重檔案制度、敬畏档案制度、贯彻档案制度的意识。从实践情况来看，“部分档案人员对档案制度的重要性缺乏清晰的认识，对档案制度的理解和应用能力相对较弱，导致档案收集制度、档案归档制度、档案鉴定制度、档案利用服务制度等存在执行意愿不足、执行力度不强、执行效果较差的情况”，[9]削弱了档案制度在档案工作中的规范和指导作用。
从档案制度建设角度来看，档案制度建设是通过创立新的档案制度、改革和废止旧的档案制度等方式，形成与档案实践相适应的能够指导档案工作发展的具有现实指导价值的档案制度体系的专业性活动。
但是由于制度惯性以及制度更新的速度相对滞后，我国在档案信息化法律建设、档案利用开放制度的实施细则及救济方式制定、档案违法行为的法律责任及惩治措施的法律条款完善、非国有档案的法律地位及法律保护等方面还有很大的改进空间。
与此同时，随着国家治理现代化进程的不断推进，“我国经济社会环境发生了深刻变化，传统档案制度存在的公共性较弱、开放性不足、协调性较差、成熟度不够等问题更加凸显”，[10]对构建现代档案制度提出了更高的要求。
从档案制度执行角度来看，制度的执行力决定了制度的实际效能。经过40多年改革开放的探索，中国特色的治理体系基本定型，各项制度逐渐趋向成熟。
但也应该看到，治理实践中所出现的政策变形、制度走样等执行弱化现象仍然存在，制约了制度优势向治理效能的转化。[11]从档案制度执行的角度来看，档案工作人员的制度意识淡薄、档案制度的可操作性不足、档案制度执行的责任体系不完善等原因，制约了档案工作的有序发展。同时，我国制度执行中还存在执行主体搞变通、制度设计不合理等问题，致使基层单位档案制度执行不力的情况更为突出。
从档案制度监管角度来看，目前档案事业管理采用的监管模式仍然以行政管制为主，在监管方式上习惯于通过行政管理的方式维护档案事务的正常秩序，档案行政管理部门“统一制度，监督和指导”的法定职能没有得到有效体现。而档案事业制度化发展要求档案行政管理部门构建科学有效的档案制度监督机制，对档案事业发展进行依法行政、依法监管。
在“十四五”时期，如何根据《中华人民共和国档案法（修订草案）》（下文简称“档案法修订草案”）关于“档案行政管理部门依法对机关、团体、企业事业单位和其他组织执行档案法律、行政法规的情况进行检查”的精神，“在符合安全保密要求的前提下，可以查阅有关材料、询问人员、记录情况，对有关设施实施检查”，[12]是档案行政管理部门提升档案制度监督成效的关键所在。
4 我国档案事业制度化发展的政策思路
4.1 加强档案法制宣传，增强档案制度意识与制度权威。增强制度意识，树立制度权威，是涉档主体崇尚档案制度、贯彻档案制度、维护档案制度的重要前提。
一方面，增强档案制度意识，可以促使档案人员在档案业务工作中严格执行相关档案法规标准的要求，提升档案工作的规范化程度。
另一方面，增强档案制度权威，有助于提升档案人员遵守档案制度的自觉性，尽可能地避免在档案业务工作中出现执行制度不彻底、贯彻制度搞变通的情况。
为此，需要档案行政管理部门通过丰富档案法制宣传的内容，创新档案法制宣传的形式，积极开展档案普法宣传，并在此过程中重点解读和宣传档案法规政策和管理标准的制定背景、制定目的、实施方式以及实施要点等，从而加深档案人员对档案制度的理解，深化档案人员对档案制度的认识。
4.2 推进档案制度的修改废，健全档案制度体系。从当前档案制度建设最核心的档案法修订来看，第十三届全国人大第十四次会议审议的档案法修订草案，对档案法的制定目的、档案开放的年限、档案利用的条件、未开放档案利用的办法、档案信息化建设与数字档案资源共享的方式、档案监督检查的内容等作了修改或补充。
第十三届全国人大第十九次会议对档案法修订草案进行二次审议时，要求建立健全应对突发事件的档案工作机制、细化档案开放的条件和时间、补充完善档案违法行为的法律责任。由此可以看出，档案法在修订过程中体现了对档案开放的重视、对档案信息化发展的关注以及对档案制度监管和档案法律责任的明确，反映了当前我国档案制度修改废的基本思路和主要方面。
随着档案法修订工作的完成，档案法实施办法以及相关的规范性文件、行业标准、管理制度等的调整也将逐步展开。这就要求在推进档案制度修改废的过程中，需要坚持档案法修订的思路和方向，形成一个适应档案实践发展要求，能够为档案事业制度化发展提供支撑的档案制度体系。
4.3 完善档案制度运行机制，强化档案制度执行力度。档案制度设计的初衷能否真正实现，档案制度的规范和指导作用能否得到发挥，与档案制度是否得到严格执行有着密切关系。而完善的档案制度运行机制，有助于强化档案制度的执行效果。为此，完善档案制度运行机制，就成为促进档案制度实施和维护档案制度严肃性的重要保障。
具体来讲，首先要明确档案制度相关主体的责任，对档案制度设计主体、档案制度执行主体、档案制度监管主体等的权责范围、相互关系、沟通机制等进行明确和规范，密切制度主体间的协作关系，为实现档案制度的运行状况监管和存在问题反馈提供渠道;其次，细化档案制度实施流程，对档案制度运行过程中存在的不合理、不科学的环节进行纠正，提升档案制度执行的效率;再次，完善档案制度运行评估体系，适时组织开展档案制度运行状况的评估和问题分析工作，为档案制度运行机制的优化提供参考;最后，加强以档案管理人员为主的档案制度执行人员的相关培训，使其能够理解档案制度设计的初衷，明确档案制度实施的关键，打通档案制度执行的“最后一公里”。
4.4 优化档案制度监管机制，提升档案制度效能。新修订档案法草案在第六章增加了档案监督检查的规定，这就从法律层面明确了档案制度监管的情形和内容。为了贯彻档案法修订草案的相关精神，还需要从明确档案制度监管责任、完善档案制度监管体系、创新档案制度监管模式、优化档案制度监管策略等方面，优化档案制度监管机制。
具体来讲，在明确档案制度监管责任方面，应按照权责一致原则，明确党政机构和档案行政管理部门的主体责任，规范档案保管机构和档案形成机构的直接责任，彰显档案学会及相关社会组织的社会监督责任;在完善档案制度监管体系方面，应在党委领导、政府主导、档案行政管理部门牵头、档案机构配合和社会力量协同下，构建由档案制度的法律监管、行政监管和社会监管组成的档案制度综合监管体系;在创新档案制度监管模式方面，可以通过构建回应型的档案制度监管模式和参与式的档案制度监管模式，充分发挥档案治理多元主体在档案制度监管中的积极作用;在优化档案制度监管策略方面，通过利用法律手段、行政手段、技术手段等方式，监督和评估档案制度的运行状况与存在问题，并在此基础上提出档案制度的优化方案，提升档案制度的实际效能。
*本文为国家社科基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目编号：17ATQ012）、2020年度河南省档案科技项目（项目编号：2020-X-26）阶段性成果。
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[12]《中华人民共和国档案法（修订草案）》[EB/OL].[2020-05-15].https：//mp.weixin.qq.com/s/J-cr-2Y9r2b89efo8ZzA3A.
（作者单位：郑州大学? ? 来稿日期：2020-06-21）
