理顺党政关系：地方治理体系的优化
叶贵仁 黄平
摘要：党的十九大报告提出了“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，明确指出了如何理顺党和政府关系的改革路径。从地方改革的角度而言，D县是一个很好的研究样本，它早在2002年便开始探索，先后采用了党政合署、党政联动以及职能板块等一系列方式。研究发现，通过整合机构设置、调整机构职能达到了理顺关系的目的，D县探索出了独具特色的地方改革经验。进一步的研究发现，理顺党和政府关系的深层次动力在于既要维护国家一统体制，又要实现地方有效治理的双重需求，在此基础上归纳了优化地方治理的四种模式，为各地提供理顺上下级关系，合理设置机构以及优化党政职能等相关经验借鉴。
关键词：党政关系;地方治理;机构改革;调整职能
中图分类号：D221 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2018）06-0080-08
doi：1019366/jcnki1009-055X201806009
2018年，十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，新一轮的改革浪潮到来。有学者反思了以往改革的教训，认为如果党和政的权力边界没有理顺，改革就难以取得令人满意的成果[1]。因此，只有聚焦党政关系，将现代行政体制依赖于政治体制总体布局上的制度化安排，将政府组织的制度化、精细化与规范化的变革嵌入合法的制度框架内，才能真正解开行政改革困局[2]。然而党政关系作为政治体制的核心问题，牵一发而动全身，贸然改革可能会引发社会动荡，因此在党政关系改革上应慎之又慎。对此，中央把理顺党和政府关系作为突破口，党的十九大报告中提出了与以往不同的机构改革方案，不仅强调在行政机构中实行大部制，而且在党政机构之中也要实行大部制[3]，提出了“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，开始着手理顺党和政府的关系。地方是否有较为成熟的理顺党政关系的改革样本？地方理顺党政关系的背后又存在着怎样的深层次逻辑？对这些问题的深入研究有助于归纳地方改革模式，总结地方改革经验;有助于解决目前在某些领域存在的党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题;为其他地方的改革提供参考，从而进一步促进地方治理能力的现代化。
一、理顺党政关系的演进脉络
党政关系作为我国政治体制中的核心内容，一直受到学术界的关注。学者们主要从两个方面进行研究：一是我国的党政关系是什么模式，二是怎样理顺党政关系。关于第一点，在国家层面上，学者们将1949年10月以来的党政关系分为三个时期。首先是党的一元化领导时期，中华人民共和国成立后，由于国内外环境不稳定，需要强有力的统一领导，因此，党政关系沿用了新民主主义革命时期形成的一元化领导体制，一直沿用到1979年[4]。由于具体实践的复杂性、“左”倾思想发展以及“文革”的冲击，在此期间党政难分、党政不分的情况慢慢形成，并不断强化。随后，为应对“党政不分”所带来的机构规模庞大、机构臃肿、政府效率低下等问题，从1978年到1989年期间，中央在政治体制改革上开始探索党政分开的道路，在十一届三中全会上明确提出了：“应当在党的一元化领导下，认真解决党政不分、以党代政、以企代政的现象。”在党的十二大报告中提出，“党的工作和政府工作必须适当分工”，党政关系进入党政分开时期[5]。
1989年，中央开始重新审视党政关系，澄清“党政分开”这个较为模糊的概念，而中国的党和政在实践中又不可能分开，因此不再过多地强调党和政之间是应该合还是分，开始寻求如何建立一种更合理的关系[6]，至此，进入到“党政关系规范化”时期。部分学者发现此阶段党政关系逐渐表现出相互融合的趋势，是一种嵌入型的党政关系，党不再直接介入经济、社会等一系列政府事务，通过转变自身角色，成为统筹者和协调者。但与此同时，党仍然通过各种嵌入的方式保持对政府的政治领导[7]。此外，何艳玲认为中央开始用加强党的组织建设、调整领导班子、干部队伍的年轻化和专业化，废除干部领导职务实际存在的终身制，新老干部合作与交替制度化以及对党建的强调等一系列措施来保证党政关系与经济转轨相适应[8]。
除了关注中央的党政关系模式外，学者们也关注地方党政关系模式。臧乃康认为地方党委应努力提高领导水平和执政能力，更好地发挥地方人大的作用以及科学界定执政党与政府的职能来解决党政关系悖论[9]。傅金鹏通过对广东大部制改革研究后发现，通过广泛整合执政党工作部门和政府部门中相同、相近或相似的职能，能形成大部门式党政合署大部结构[10]。樊红敏对我国中部地区一个较发达县的“一把手”的行为模式进行考察，发现县域政治中履行自下而上的表达功能被整合，对县域政治结构进行非制度化的行政整合，进而提出了“政治行政化”的党政关系模式[11]。黄红华在对浙江某县的“四套班子”的合作分工运行过程进行研究后，提出了县级党政关系的耦合模式[12]。
在怎样理顺党政关系上，林尚立认为在新的历史时期，党政关系制度安排的理想状态是党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合，而不是简单的党政分开。党政之间的协调与耦合是以党政职能的各自相对独立为基础的，强调党的领导和国家管理在制度上的耦合性、在功能上的协调性、在政治过程上的统一性[13]。李庄认为需要通过党政关系法治化，党政行为民主化，党政运行科学化以及党政职能分开化来理顺党政关系[14]。许耀桐提出了“党政分合”的新模式，政党和政府之间应该有分有合，通过“分”来解决原有的党政合一中党凌驾于政府之上，政府虚化的问题，通过“合”来加强党政之间关系密切，职能相近部门之间的联系，减少沟通成本[15]。江永清则根据我国党政组织结构的层次特点，提出在党政之间建立一个类似于基因双螺旋结构，在不同层级间建立不同党政关系[16]。
从现有的研究中可以发现，无论是对中央还是地方党政关系的研究更多着重于描述党政关系“是什么”的问题，在如何理顺党政关系的研究上显得比较薄弱。何艳玲系统研究了理顺关系，视野宏观，但未聚焦于党政关系范畴。总体而言，现有文献缺乏对于具体实际操作的研究，地方究竟是如何理順党政关系，以及理顺背后的实践逻辑又是什么，将是本文考察的重点。
二、理顺党政关系的地方探索
进入党政规范化时期后，出于试错成本的考虑，全国各地的各种地方创新、政策试验逐步呈现在公众视野;同时，为了避免因改革引起的震荡，改革内容也发生了替代，从中央到地方都用行政体制改革替代政治体制改革，对于党政关系的探索基本停滞。不同于其他地方改革中的替代行为，D县选择直面改革的核心问题——党政关系。
D县是广东省行政改革的试验田。改革开放后，凭借自身区位优势和大量优惠政策，D县经济迅速发展，在全国工业百强县中位列前茅，2017年其GDP达到3080亿元，常住人口高达261万。正是随着经济的不断发展以及人口的不断增加，D县面临着越来越多的难题，大量的企业要求政府提供更加高效便捷的审批服务，大量的常住人口以及日益觉醒的公民意识要求政府提供更加优质的公共服务。但是原有党政不分的政治体制已经难以应对这些问题，党政不分所导致的党政机构规模庞大，机构臃肿，权责不分，工作效率低下等问题已经严重阻碍了D县的进一步发展，改革迫在眉睫。对此，在党的十六大之后，D县率先开始探索理顺党政关系道路。D县主要选取了理顺党和政府关系作为改革切入点，以明晰党政职能来明确党和政府的边界，合理设置党政机构。党的十六大以来D县的理顺党政关系历程，大致可以分为三个阶段：探索阶段、突破阶段以及完善阶段。
综观D县理顺党政关系的三个阶段，可以发现其理顺党政关系都是在中央的统一指导下开展的，虽然在党的十六大和党的十八大报告中，中央没有明确提出统筹党委和政府机构设置，而是提到要提升执政水平或改进执政方式，执政问题根本上就是党和国家机构的关系，即党政关系问题。与此同时，改革的各个阶段又具有自身特色，有自己的理顺要点，D县的理顺党政关系路径在这一系列的探索中逐渐清晰明确。
在第一阶段，D县理顺党政关系的路径并不明确，基本处于初步探索阶段，其理顺党政关系的内容基本有迹可循，除了统战部和民族宗教事务局的合署办公外，都模仿了之前各地方的党政合署办公模式。因此，在这一阶段，虽然D县理顺党政关系的目标不明确，但是通过把工作性质相似而且业务往来频繁的党政部门进行合署办公，已经开始从机构整合的角度探索理顺党政关系之路。
在经历了第一阶段的初步探索后，D县开始进入第二阶段——突破阶段。此时其他地方的党政机构改革基本没有继续推进，改革已经没有现成的经验可以参考借鉴了。对此，D县选择自己去突破原有的思维方式和改革模式，进一步探索改革方向。经过第一阶段的改革后，D县领导者充分感受到了党政合署办公所带来的优势，即通过党政机构之间的沟通、配合，减少了权责不分、多头领导带来的推诿扯皮，而且精简了人员和机构，提高了整体的工作效率，提升了治理能力。因此，D县的领导者充分吸收了党政机构整合的经验，并在此基础上探索出党政职能整合的方式，进一步从调整党政机构职能的角度去理顺党政关系。在此阶段，D县将大量职能相近的部门整合成新的部门，再将新部门和职能相近的党委部门合署办公，扩大了党政合署范围，突破了原有的机构界限，进一步理顺党政关系。虽然强调了职能调整角度的突破，但是由于改革操之过急，职能理顺不彻底，部门内部整合也不足;仅仅从提升政府治理效能出发，无法真正理顺党政关系。在党政合并改革上，仅仅是将党委部门和政府部门整合到一起，忽视了“谁主谁从”的问题，忽视了党政边界问题，最后并没能真正理顺党政机构和职能。反之，在改革后出现了部门内设机构过多、运行不顺畅，党的领导职能弱化，党委部门过多参与社会事务管理等问题，由此改革进入下一阶段。
在深刻反思了第二阶段的经验教训后，改革进入到第三阶段——完善阶段。针对之前改革的操之过急现象，D县领导者重新思考了各部门之间的职能关系，进一步在职能上理清党政关系，明确党政职责边界，逐步明确党领导政府，而不是参与政府事务。在此基础上，D县重新构建党政合署办公，将部分职能拆分出去，返回到政府部门，或者重设政府部门。同时，针对部门内设机构过多的问题，首次推出了“职能板块”管理模式。就是将原有的大部门进行内部的进一步拆分，根据职能将大部门分为若干职能板块，各个职能板块之间“分灶吃饭”，独立运作，拥有自己的人事权、财权以及决策权，为自身行为负全责。此外，在这一阶段的改革中，开始强调了加强党的领导为改革原则，不仅重新以区委常委（扩大）会议作为全区最高决策机构，而且进一步强化了党组织在同级组织中的领导地位，在每个职能板块都设置党组，作为板块的决策机构。
至此，经过探索、突破以及完善这三个循序渐进的阶段发展，D县走上了以理顺党政关系为核心的改革道路。形成了以加强党的领导为原则，以整合党政机构设置和调整党政机构职能为路径的理顺党政关系模式。由于“下改上不改”的改革困境以及改革的滞后性，D县没能彻底地理清党政关系。但是通过一系列的改革，D县精简了大量党政机构，加强了党政部门之间的合作交流，提升了办事效率，在一定程度上解决了党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题，促进了党政机构的优化协同。
三、优化地方治理的四种类型
通过对于D县一系列改革的回顾，可以发现整合党政机构和调整党政职能是地方理顺党政关系的两条重要路径，但这仅仅是改革的具体表现。改革背后的深层动力机制是什么，以及改革为什么会出现反复，为什么有些机构合并后又分开了，有些职能转变后又重新调整了等一系列问题更加值得深思。通过对前人文献的梳理以及对D县机构改革的进一步深入研究，发现在党政机构整合和党政职能调整这两个改革的背后，理顺党政关系存在深层次根源——地方治理中的双重逻辑。既要维护国家一统体制，又要实现地方有效治理的逻辑决定了地方理顺党政关系的路径，进而影响了地方理顺党政关系的模式形成过程。
（一）地方治理中的两大逻辑
随着国家治理现代化的推进，地方治理中逐渐形成了两大逻辑，即维护国家一统体制逻辑和实现地方有效治理邏辑。维护国家一统体制逻辑一直是地方的重点任务，中央对于地方有着直接影响。总体而言，维护国家一统体制逻辑包含两个方面：一方面，在思考地方行为时，并不能简单地把地方当作一个整体，而是应将地方作为一个部分纳入到国家整体中进行思考。特别是在政治体制改革上，地方的政治体制改革并不仅仅是一种单纯的政策试验，更是国家政治体制改革的一部分，牵一发而动全身，所以，地方政治体制改革并不仅仅影响自己，还会影响到中央的整体布局。另一方面，中央可以对地方行为产生直接影响。一统体制的核心体现在中央政府自上而下推行其政策意图，在资源和人事安排上统辖各地的最高权力[17]，资源上的控制使得下级政府只有在认真执行上级政府的命令，完成其交代的任务的条件下才能获取更多资源，通过不断地资源获取来实现有效治理。同时，由于人事上的统辖，官员的晋升和仕途依赖于上级政府的考核，各级政府以向上负责为主[18]。由此可以发现，上级政府对于下级政府有着很深的影响力，特别是对于政治体制这类自上而下的改革而言，为了维护全局以及自身利益，中央政府和上级政府会开展自上而下的考核和检查，以确保下级政府有效执行其命令，防止改革出现偏差[19]。因此，对于地方来说，其在改革过程中会受到上级政府的直接影响，并不是一个完全自由发挥的过程。
不同于维护国家一统体制逻辑产生自上而下的强有力影响，实现地方有效治理逻辑是一种自下而上的自发过程。改革开放以来，中央开始向地方放权，地方工作重心转移到了经济发展上，特别是随着“政治竞标赛”的形成，各地的领导者更加关注经济增长，而要想实现经济的高速增长就需要有一个强有力的政权进行保障，对地方党政机构和职能提出了新的要求，从而推动地方开展改革，创新政府运作模式，以保障党和政府的高效运作。同时，随着公民社会日益成熟，政治权利意识提高，社会心理和感觉正发生微妙的变化，人民群众提出了更高要求，要求政府转变职能，建立服务型政府。因此，随着地方权力增加、经济的不断发展以及公民社会的逐步形成，实现地方有效治理逻辑成为地方治理的又一大重要任务。
（二）双重逻辑影响下的四种优化地方治理改革类型
通过对D县理顺党政关系改革路径的进一步研究，发现在维护中央一统体制逻辑和实现地方有效治理逻辑的影响下，地方党政机构改革形成了四种改革类型。维护中央一统体制逻辑和实现地方有效治理逻辑构成一对矛盾关系，使得改革的两大路徑——整合党政机构和调整党政职能存在两种截然不同的方向。维护中央一统体制逻辑强调自上而下的统一性，强调下级政府听从上级政府命令，按上级政府意志办事，强调在改革路径中要保持上下一致，党政机构要统一设置，党政职能要维护一统体制。而实现地方有效治理逻辑往往导致上下级之间的差异性，由于各地经济、社会发展进度不一致，这就对地方的党政职能和机构设置提出了更高要求，这使得地方需要根据自身的需求进行改革，在改革路径中更加侧重于上下级之间的差异化，要求从有效治理的维度思考党政职能，在机构设置上进行地方探索。因此，在这对矛盾的双重逻辑不同程度的影响下，D县形成了全面对应型、侧重职能对应型、侧重机构对应型以及自主设立型这四种改革类型，如表2所示。
虽然地方治理中存在两大逻辑，但是维护中央一统体制逻辑对于地方领导者往往具有更强的约束力，D县改革者出于自身利益考虑，在改革中往往更多地侧重于维护中央一统体制逻辑，采用全面对应型的改革方式，即第一种类型。这种类型在理顺党政关系上，更多地是遵循上级意志，遵循条条部门的机构、职能配置逻辑，在机构和职能上都与上级对应统一。就D县而言，随着中央不断加强党的领导，改革过程中也不断明确以加强党的领导为原则，这就使得对于党政机构调整和职能转变上更多地受到中央一统体制的影响，按照中央的统一部署进行改革。2014年，D县为完善党政决策机制，重新恢复了以区委常委（扩大）会议作为全区最高决策机构，改变原有的由四套班子负责人和16个大部门负责人召开党政联席会议作为决策机构的模式，确保了党的全面领导，确保党的领导更加坚强有力。同时，将原本党委的社会工作部进行拆分，重新恢复了原有的统战部和农业局，将可以由政府职能部门承担的事项重新划归由职能部门承担，优化了党的统战职责配置，强化了党的协调、督办职能。此外，为了进一步从严治党，加强对党员干部的监督，在2014年，中央出台《党的纪律检查体制改革实施方案》，提出了对纪检监察系统双重领导的要求，中央对于纪检监察体系的思考正好弥补了D县当年改革思考的不足，同年，D县将政务监察和审计局一分为二，将原来政务监察和审计监督职能分开设置，重新组建区审计局，进而增强纪检监察体系的系统性和独立性，以强有力的监督来预防滥用职权、以权谋私等问题。
侧重职能对应型和侧重机构对应型都是受到两种逻辑的共同影响。第二种改革类型——侧重职能对应型，在职能上和上级一一对应，但是综合设立了一个大部门对应上级多个部门。在2009年大部制改革后，综合性大部门整合了多个部门职能后，部门职能过多且十分复杂，多项权力和责任相互交织，难以理顺，导致部门运转不畅，工作效率反而降低。同时，由于整合部门过多，使得上级对口部门也很多，造成部门领导每天有很多上级会议要参加，分身乏术。为了既能发挥大部门的协调性，又能保证有机构能与上级部门职能对应，D县采用职能板块管理方式，将一个大部门按照一定的领域进行划分，将大部门分为好几个职能板块来进行管理，每个板块较为独立，拥有决策权，在职能上对应上级部门职能，由板块负责人对接上级职能部门。但是在机构设置上仍然保留了原有大部门机构，由大部门来协调内部职能板块之间的合作交流，这样的改革类型既有利于统一领导又保证了专业分工。
第三种改革类型——侧重机构对应型，在机构名称上与上级政府一一对应，但是职能与上级存在差异，整合了其他部门职能。上级往往比较注重部门利益和边界，要求下级部门能够对应上级。然而在2009年理顺党政关系的过程中，D县采用大部门式党政合署办公，很多原有的机构名称、牌子以及职能被撤销，导致上下级部门无法对应。一些原来的职能部门无论是名称还是职责都无法与上级保持一致，在一定程度上侵犯了上级部门的利益和边界，使得上下级之间的沟通和协调比改革前更加困难，上级在拨款以及工作中会给D县设置一些障碍。但是由于各级政府的职能定位不同，部门设置也会出现差异化，不可能完全对应，而且若是完全按照上级的要求就意味着之前机构改革彻底失败。因此，为应对这样的情况，D县官员对上级部门的要求进行了一定的“变通”;2010年，向省编办提出申请，将两大部门进行“更名”。原“经济促进局”更名为“经济和科技促进局”，原“卫生和人口计划生育局”更名为“人口和卫生药品监督局”，同时加挂改革前的部门牌子，但是部门职能没有进行实质性调整，这样既满足了上级部门对口设置的要求，又不影响大部制改革的成效。
第四种改革类型，即自主设立型，更多地受到实现地方有效治理逻辑的影响，与上级在机构和职能上都不对应。在维护国家一统体制和实现地方有效治理的双重逻辑中，地方有效治理的逻辑影响力度较小，因此，在机构整合和职能调整中，只有一个政府部门是在职能和机构上都与上级不对应的。2014年，D县为更好地服务群众，提升行政效率的需要，在坚持大部门体制框架下进一步创新，构建“大社会工作”。将原本属于社会工作部的民政事务与社会保障事务统一划归民政和人力资源社会保障局，将职能重新划归大政府部门，在机构和职能上都不要求和上级对应，这种由一个政府部门履行民生职能的形式，实现了“大民政”架构和社会福利职能的整合，有利于优化民生建设，打造民生政府。
虽然存在四种改革类型，但是改革者在类型的选择上是有所侧重的。就D县的党政机构改革而言，改革阻力最小的无疑是全面对应型，这种类型基本无须改革，在机构和职能上按照上级一一对应就可以，基本不需要变动。但是由于上下级的角色定位不同，其机构设置和职能定位应该也是不同的，完全对应会忽视自身的治理需求。因此，最为理想的就是自主设立型，即完全根据自身情况进行定位，然而最理想的不一定是最合适的，这种改革方式过于理想化，忽视了中央对于党政关系的考虑，忽视了改革所面临的阻力，改革很容易失败。自2009年大部制改革后，D县也仅有一个部门是自主设立型。后续改革中，可以区别对待。在党委强调统一领导的机构，其部门设置可以完全对应，然而对于直接面临大量经济社会事务的机构就不应该完全对应，应考虑自身发展和公众的需求。在政府部门上最为合适的应该是侧重职能对应型和侧重机构对应型的改革方案，这样的改革方案充分考虑了一统体制和有效治理的影响，同时还兼顾考虑了上级部门条块关系的影响，在尽可能减少改革阻力的同时，通过整合相关职能设立综合性机构，构建了简约高效的管理体制，最大限度地方便了群众。
党中央在十九大报告中提出了“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，在十九届三中全会进一步提出“更好发挥党的职能部门作用”和“统筹设置党政机构”。这些中央改革精神的提出不仅证明了D县多年来理顺党政关系路径的正确性，而且为党的十九大之后地方理顺党政关系指明了方向，也间接证明了D县的改革经验是值得各地参考借鉴的。
四、理顺党政关系的再思考
党的十八届三中全会以来，国家倡导“治理体系和治理能力现代化”。2017年党的十九大报告中进一步提出要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”。作为国家治理的重要组成部分，地方应当积极主动地完善地方治理体系，提升地方治理能力现代化。从顶层设计出发，优化相应的机构设置和职能配置，构建出从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。同时，应反思以往改革的不足，吸取经验教训，完善未来的改革方案。目前，地方行政改革正进入攻坚期和“深水区”，仅仅从政府机构改革的维度来进行行政体制改革是不夠的，这样的改革没有触碰到政治体制改革的核心问题，改革后容易出现反复，会降低改革的成效，不利于更深层次的改革。因此，只有抓住政治体制改革的核心问题——党政关系，并将其作为改革的重点，通过开展一系列的机构改革和职能调整，才能从根本上科学地设定党政机构。既要实现准确定位、合理分工、增强合力，又要能够防止机构重叠、职能交叉，才能使党和政府机构设置和职能配置与统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求相适应，早日实现国家治理体系和治理能力现代化。
理想的党政关系应当是明确哪些职能归党委部门承担，哪些职能归政府部门承担，对于党政之间职能相近、联系密切的部门进行合署办公或者合并设立。然而随着社会、经济的发展，对党和政府职能提出了更高要求，这使得现实中党政关系很难达到理想状态，只能通过不断的理顺去改进。特别是对于地方而言，作为全国整体的一部分，其理顺党政关系改革必然会受到中央全盘考虑以及上级部门利益的影响。因此，改革者不应盲目地去设计改革方案，而是应当将维护国家一统体制逻辑纳入自身考虑范围，充分体会中央的改革精神，理解中央对于国家政治体制改革的指导，在中央的改革指导下开展改革。与之同时，应明确经济社会发展以及公众对于党和政府提出的新要求，与时俱进地开展改革，适应新时代要求。此外，应充分考虑改革所面临的阻力，特别是上下级条块关系上的约束，触碰现有利益格局是在所难免的，但是在改革中可以通过设计“变通”的改革方案去应对改革阻力，减少上级条块关系对于改革的影响。
D县多年来的党政关系改革提供了很好的经验借鉴：一是明确党政之间有分有合。在党政关系上，首先应明确的是党组织在同级组织中的领导地位，其次应认识到大部分的党政部门有明确的职能划分，各司其职。最后，应明确到部分党政职能之间存在相似性，而且部门之间交流密切，对于这些部门是可以进行党政合并或者合署办公的，以降低沟通成本，提高工作效率。二是明白地方党政关系是由维护国家一统体制逻辑和实现地方有效治理逻辑所决定的。如何理顺地方党政关系不应当是地方领导者凭空猜想出来的，而是由地方治理的双重逻辑所决定的，只有充分考虑了这双重逻辑，才能保证改革的正确性和持久性。在面临双重逻辑的矛盾时，改革者应尽可能地去寻找两种逻辑之间的平衡点，虽然两种逻辑存在矛盾，但二者并不是完全对立的。在一统体制下，维护国家一统体制的逻辑很强，是改革最主要的推动力，但是国家的改革方案并不是凭空产生的，而是综合了各地的实际情况，而且，中央的改革方案仅提供方向性的指导，并没有规定改革的具体内容。因此，地方改革应在遵循中央意志的前提下结合自身的实际情况去设计改革的具体方案，在改革出现偏差后及时调整改革方向。三是认识到理顺党政关系是渐进的、长期的过程，不可能一蹴而就。这不仅是因为随着经济发展，社会和公民会对党和政府职能不断提出的新要求，而且是因为党政机构改革的复杂性。D县在理顺党政关系上已经有过三次探索，前后延续十几年，而且，哪怕经过这么多年的探索，D县的党政关系也没有彻底理顺，还在不断地探索中。因此，改革者应避免急功近利，应一步一步地推行改革，保证改革能落到实处。
总之，理顺地方党政关系会始终处于维护国家一统体制和实现地方有效治理的矛盾中。改革者应积极探寻两种逻辑之间的平衡点，寻求改革的突破口，在中央的指导下不断地根据社会经济发展变化开展地方探索，总结地方经验。当地方改革经验已经比较成熟，而且具有潜在的推广价值时，就要站在一个更高的立场思考问题，考虑纵向不同层级推广的深度和横向不同部门推广的范围，从整体上思考相应制度设计的完整性[20]。总之，通过更好地发挥党政职能部门的作用，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构分工合理、责任明确、运转协调，进一步推进党政机构职能的优化协同高效运行，从而实现地方治理的现代化。
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Abstract： The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China put forward the “exploration of mergers and establishments or joint offices in provinces， cities and counties with similar functions of the party and government organs”， clearly pointing out how to rationalize the reform path of the relationship between the party and the government. From the perspective of local reform， D County is a good research sample. It began exploration as early as 2002， and adopted a series of methods such as the party and government administration， party and government linkage， and establishing functional departments. The study found that D County had a unique local reform experience by integrating institutional settings and adjusting institutional functions to achieve a rational relationship. Further research has found that the deeper motivation for rationalizing the relationship between the party and the government lies in the need to maintain the dual system of the country and the effective local governance. On this basis， four models for optimizing local governance are summarized. This essay provides relevant experience for the rationalization of the relationship between the upper and lower levels， institutional settings and functional adjustments for the modernization of governance capabilities.
Keywords：partygovernment relations; local governance; institutional reform; adjustment of functions
摘要：党的十九大报告提出了“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，明确指出了如何理顺党和政府关系的改革路径。从地方改革的角度而言，D县是一个很好的研究样本，它早在2002年便开始探索，先后采用了党政合署、党政联动以及职能板块等一系列方式。研究发现，通过整合机构设置、调整机构职能达到了理顺关系的目的，D县探索出了独具特色的地方改革经验。进一步的研究发现，理顺党和政府关系的深层次动力在于既要维护国家一统体制，又要实现地方有效治理的双重需求，在此基础上归纳了优化地方治理的四种模式，为各地提供理顺上下级关系，合理设置机构以及优化党政职能等相关经验借鉴。
关键词：党政关系;地方治理;机构改革;调整职能
中图分类号：D221 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2018）06-0080-08
doi：1019366/jcnki1009-055X201806009
2018年，十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，新一轮的改革浪潮到来。有学者反思了以往改革的教训，认为如果党和政的权力边界没有理顺，改革就难以取得令人满意的成果[1]。因此，只有聚焦党政关系，将现代行政体制依赖于政治体制总体布局上的制度化安排，将政府组织的制度化、精细化与规范化的变革嵌入合法的制度框架内，才能真正解开行政改革困局[2]。然而党政关系作为政治体制的核心问题，牵一发而动全身，贸然改革可能会引发社会动荡，因此在党政关系改革上应慎之又慎。对此，中央把理顺党和政府关系作为突破口，党的十九大报告中提出了与以往不同的机构改革方案，不仅强调在行政机构中实行大部制，而且在党政机构之中也要实行大部制[3]，提出了“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，开始着手理顺党和政府的关系。地方是否有较为成熟的理顺党政关系的改革样本？地方理顺党政关系的背后又存在着怎样的深层次逻辑？对这些问题的深入研究有助于归纳地方改革模式，总结地方改革经验;有助于解决目前在某些领域存在的党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题;为其他地方的改革提供参考，从而进一步促进地方治理能力的现代化。
一、理顺党政关系的演进脉络
党政关系作为我国政治体制中的核心内容，一直受到学术界的关注。学者们主要从两个方面进行研究：一是我国的党政关系是什么模式，二是怎样理顺党政关系。关于第一点，在国家层面上，学者们将1949年10月以来的党政关系分为三个时期。首先是党的一元化领导时期，中华人民共和国成立后，由于国内外环境不稳定，需要强有力的统一领导，因此，党政关系沿用了新民主主义革命时期形成的一元化领导体制，一直沿用到1979年[4]。由于具体实践的复杂性、“左”倾思想发展以及“文革”的冲击，在此期间党政难分、党政不分的情况慢慢形成，并不断强化。随后，为应对“党政不分”所带来的机构规模庞大、机构臃肿、政府效率低下等问题，从1978年到1989年期间，中央在政治体制改革上开始探索党政分开的道路，在十一届三中全会上明确提出了：“应当在党的一元化领导下，认真解决党政不分、以党代政、以企代政的现象。”在党的十二大报告中提出，“党的工作和政府工作必须适当分工”，党政关系进入党政分开时期[5]。
1989年，中央开始重新审视党政关系，澄清“党政分开”这个较为模糊的概念，而中国的党和政在实践中又不可能分开，因此不再过多地强调党和政之间是应该合还是分，开始寻求如何建立一种更合理的关系[6]，至此，进入到“党政关系规范化”时期。部分学者发现此阶段党政关系逐渐表现出相互融合的趋势，是一种嵌入型的党政关系，党不再直接介入经济、社会等一系列政府事务，通过转变自身角色，成为统筹者和协调者。但与此同时，党仍然通过各种嵌入的方式保持对政府的政治领导[7]。此外，何艳玲认为中央开始用加强党的组织建设、调整领导班子、干部队伍的年轻化和专业化，废除干部领导职务实际存在的终身制，新老干部合作与交替制度化以及对党建的强调等一系列措施来保证党政关系与经济转轨相适应[8]。
除了关注中央的党政关系模式外，学者们也关注地方党政关系模式。臧乃康认为地方党委应努力提高领导水平和执政能力，更好地发挥地方人大的作用以及科学界定执政党与政府的职能来解决党政关系悖论[9]。傅金鹏通过对广东大部制改革研究后发现，通过广泛整合执政党工作部门和政府部门中相同、相近或相似的职能，能形成大部门式党政合署大部结构[10]。樊红敏对我国中部地区一个较发达县的“一把手”的行为模式进行考察，发现县域政治中履行自下而上的表达功能被整合，对县域政治结构进行非制度化的行政整合，进而提出了“政治行政化”的党政关系模式[11]。黄红华在对浙江某县的“四套班子”的合作分工运行过程进行研究后，提出了县级党政关系的耦合模式[12]。
在怎样理顺党政关系上，林尚立认为在新的历史时期，党政关系制度安排的理想状态是党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合，而不是简单的党政分开。党政之间的协调与耦合是以党政职能的各自相对独立为基础的，强调党的领导和国家管理在制度上的耦合性、在功能上的协调性、在政治过程上的统一性[13]。李庄认为需要通过党政关系法治化，党政行为民主化，党政运行科学化以及党政职能分开化来理顺党政关系[14]。许耀桐提出了“党政分合”的新模式，政党和政府之间应该有分有合，通过“分”来解决原有的党政合一中党凌驾于政府之上，政府虚化的问题，通过“合”来加强党政之间关系密切，职能相近部门之间的联系，减少沟通成本[15]。江永清则根据我国党政组织结构的层次特点，提出在党政之间建立一个类似于基因双螺旋结构，在不同层级间建立不同党政关系[16]。
从现有的研究中可以发现，无论是对中央还是地方党政关系的研究更多着重于描述党政关系“是什么”的问题，在如何理顺党政关系的研究上显得比较薄弱。何艳玲系统研究了理顺关系，视野宏观，但未聚焦于党政关系范畴。总体而言，现有文献缺乏对于具体实际操作的研究，地方究竟是如何理順党政关系，以及理顺背后的实践逻辑又是什么，将是本文考察的重点。
二、理顺党政关系的地方探索
进入党政规范化时期后，出于试错成本的考虑，全国各地的各种地方创新、政策试验逐步呈现在公众视野;同时，为了避免因改革引起的震荡，改革内容也发生了替代，从中央到地方都用行政体制改革替代政治体制改革，对于党政关系的探索基本停滞。不同于其他地方改革中的替代行为，D县选择直面改革的核心问题——党政关系。
D县是广东省行政改革的试验田。改革开放后，凭借自身区位优势和大量优惠政策，D县经济迅速发展，在全国工业百强县中位列前茅，2017年其GDP达到3080亿元，常住人口高达261万。正是随着经济的不断发展以及人口的不断增加，D县面临着越来越多的难题，大量的企业要求政府提供更加高效便捷的审批服务，大量的常住人口以及日益觉醒的公民意识要求政府提供更加优质的公共服务。但是原有党政不分的政治体制已经难以应对这些问题，党政不分所导致的党政机构规模庞大，机构臃肿，权责不分，工作效率低下等问题已经严重阻碍了D县的进一步发展，改革迫在眉睫。对此，在党的十六大之后，D县率先开始探索理顺党政关系道路。D县主要选取了理顺党和政府关系作为改革切入点，以明晰党政职能来明确党和政府的边界，合理设置党政机构。党的十六大以来D县的理顺党政关系历程，大致可以分为三个阶段：探索阶段、突破阶段以及完善阶段。
综观D县理顺党政关系的三个阶段，可以发现其理顺党政关系都是在中央的统一指导下开展的，虽然在党的十六大和党的十八大报告中，中央没有明确提出统筹党委和政府机构设置，而是提到要提升执政水平或改进执政方式，执政问题根本上就是党和国家机构的关系，即党政关系问题。与此同时，改革的各个阶段又具有自身特色，有自己的理顺要点，D县的理顺党政关系路径在这一系列的探索中逐渐清晰明确。
在第一阶段，D县理顺党政关系的路径并不明确，基本处于初步探索阶段，其理顺党政关系的内容基本有迹可循，除了统战部和民族宗教事务局的合署办公外，都模仿了之前各地方的党政合署办公模式。因此，在这一阶段，虽然D县理顺党政关系的目标不明确，但是通过把工作性质相似而且业务往来频繁的党政部门进行合署办公，已经开始从机构整合的角度探索理顺党政关系之路。
在经历了第一阶段的初步探索后，D县开始进入第二阶段——突破阶段。此时其他地方的党政机构改革基本没有继续推进，改革已经没有现成的经验可以参考借鉴了。对此，D县选择自己去突破原有的思维方式和改革模式，进一步探索改革方向。经过第一阶段的改革后，D县领导者充分感受到了党政合署办公所带来的优势，即通过党政机构之间的沟通、配合，减少了权责不分、多头领导带来的推诿扯皮，而且精简了人员和机构，提高了整体的工作效率，提升了治理能力。因此，D县的领导者充分吸收了党政机构整合的经验，并在此基础上探索出党政职能整合的方式，进一步从调整党政机构职能的角度去理顺党政关系。在此阶段，D县将大量职能相近的部门整合成新的部门，再将新部门和职能相近的党委部门合署办公，扩大了党政合署范围，突破了原有的机构界限，进一步理顺党政关系。虽然强调了职能调整角度的突破，但是由于改革操之过急，职能理顺不彻底，部门内部整合也不足;仅仅从提升政府治理效能出发，无法真正理顺党政关系。在党政合并改革上，仅仅是将党委部门和政府部门整合到一起，忽视了“谁主谁从”的问题，忽视了党政边界问题，最后并没能真正理顺党政机构和职能。反之，在改革后出现了部门内设机构过多、运行不顺畅，党的领导职能弱化，党委部门过多参与社会事务管理等问题，由此改革进入下一阶段。
在深刻反思了第二阶段的经验教训后，改革进入到第三阶段——完善阶段。针对之前改革的操之过急现象，D县领导者重新思考了各部门之间的职能关系，进一步在职能上理清党政关系，明确党政职责边界，逐步明确党领导政府，而不是参与政府事务。在此基础上，D县重新构建党政合署办公，将部分职能拆分出去，返回到政府部门，或者重设政府部门。同时，针对部门内设机构过多的问题，首次推出了“职能板块”管理模式。就是将原有的大部门进行内部的进一步拆分，根据职能将大部门分为若干职能板块，各个职能板块之间“分灶吃饭”，独立运作，拥有自己的人事权、财权以及决策权，为自身行为负全责。此外，在这一阶段的改革中，开始强调了加强党的领导为改革原则，不仅重新以区委常委（扩大）会议作为全区最高决策机构，而且进一步强化了党组织在同级组织中的领导地位，在每个职能板块都设置党组，作为板块的决策机构。
至此，经过探索、突破以及完善这三个循序渐进的阶段发展，D县走上了以理顺党政关系为核心的改革道路。形成了以加强党的领导为原则，以整合党政机构设置和调整党政机构职能为路径的理顺党政关系模式。由于“下改上不改”的改革困境以及改革的滞后性，D县没能彻底地理清党政关系。但是通过一系列的改革，D县精简了大量党政机构，加强了党政部门之间的合作交流，提升了办事效率，在一定程度上解决了党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题，促进了党政机构的优化协同。
三、优化地方治理的四种类型
通过对于D县一系列改革的回顾，可以发现整合党政机构和调整党政职能是地方理顺党政关系的两条重要路径，但这仅仅是改革的具体表现。改革背后的深层动力机制是什么，以及改革为什么会出现反复，为什么有些机构合并后又分开了，有些职能转变后又重新调整了等一系列问题更加值得深思。通过对前人文献的梳理以及对D县机构改革的进一步深入研究，发现在党政机构整合和党政职能调整这两个改革的背后，理顺党政关系存在深层次根源——地方治理中的双重逻辑。既要维护国家一统体制，又要实现地方有效治理的逻辑决定了地方理顺党政关系的路径，进而影响了地方理顺党政关系的模式形成过程。
（一）地方治理中的两大逻辑
随着国家治理现代化的推进，地方治理中逐渐形成了两大逻辑，即维护国家一统体制逻辑和实现地方有效治理邏辑。维护国家一统体制逻辑一直是地方的重点任务，中央对于地方有着直接影响。总体而言，维护国家一统体制逻辑包含两个方面：一方面，在思考地方行为时，并不能简单地把地方当作一个整体，而是应将地方作为一个部分纳入到国家整体中进行思考。特别是在政治体制改革上，地方的政治体制改革并不仅仅是一种单纯的政策试验，更是国家政治体制改革的一部分，牵一发而动全身，所以，地方政治体制改革并不仅仅影响自己，还会影响到中央的整体布局。另一方面，中央可以对地方行为产生直接影响。一统体制的核心体现在中央政府自上而下推行其政策意图，在资源和人事安排上统辖各地的最高权力[17]，资源上的控制使得下级政府只有在认真执行上级政府的命令，完成其交代的任务的条件下才能获取更多资源，通过不断地资源获取来实现有效治理。同时，由于人事上的统辖，官员的晋升和仕途依赖于上级政府的考核，各级政府以向上负责为主[18]。由此可以发现，上级政府对于下级政府有着很深的影响力，特别是对于政治体制这类自上而下的改革而言，为了维护全局以及自身利益，中央政府和上级政府会开展自上而下的考核和检查，以确保下级政府有效执行其命令，防止改革出现偏差[19]。因此，对于地方来说，其在改革过程中会受到上级政府的直接影响，并不是一个完全自由发挥的过程。
不同于维护国家一统体制逻辑产生自上而下的强有力影响，实现地方有效治理逻辑是一种自下而上的自发过程。改革开放以来，中央开始向地方放权，地方工作重心转移到了经济发展上，特别是随着“政治竞标赛”的形成，各地的领导者更加关注经济增长，而要想实现经济的高速增长就需要有一个强有力的政权进行保障，对地方党政机构和职能提出了新的要求，从而推动地方开展改革，创新政府运作模式，以保障党和政府的高效运作。同时，随着公民社会日益成熟，政治权利意识提高，社会心理和感觉正发生微妙的变化，人民群众提出了更高要求，要求政府转变职能，建立服务型政府。因此，随着地方权力增加、经济的不断发展以及公民社会的逐步形成，实现地方有效治理逻辑成为地方治理的又一大重要任务。
（二）双重逻辑影响下的四种优化地方治理改革类型
通过对D县理顺党政关系改革路径的进一步研究，发现在维护中央一统体制逻辑和实现地方有效治理逻辑的影响下，地方党政机构改革形成了四种改革类型。维护中央一统体制逻辑和实现地方有效治理逻辑构成一对矛盾关系，使得改革的两大路徑——整合党政机构和调整党政职能存在两种截然不同的方向。维护中央一统体制逻辑强调自上而下的统一性，强调下级政府听从上级政府命令，按上级政府意志办事，强调在改革路径中要保持上下一致，党政机构要统一设置，党政职能要维护一统体制。而实现地方有效治理逻辑往往导致上下级之间的差异性，由于各地经济、社会发展进度不一致，这就对地方的党政职能和机构设置提出了更高要求，这使得地方需要根据自身的需求进行改革，在改革路径中更加侧重于上下级之间的差异化，要求从有效治理的维度思考党政职能，在机构设置上进行地方探索。因此，在这对矛盾的双重逻辑不同程度的影响下，D县形成了全面对应型、侧重职能对应型、侧重机构对应型以及自主设立型这四种改革类型，如表2所示。
虽然地方治理中存在两大逻辑，但是维护中央一统体制逻辑对于地方领导者往往具有更强的约束力，D县改革者出于自身利益考虑，在改革中往往更多地侧重于维护中央一统体制逻辑，采用全面对应型的改革方式，即第一种类型。这种类型在理顺党政关系上，更多地是遵循上级意志，遵循条条部门的机构、职能配置逻辑，在机构和职能上都与上级对应统一。就D县而言，随着中央不断加强党的领导，改革过程中也不断明确以加强党的领导为原则，这就使得对于党政机构调整和职能转变上更多地受到中央一统体制的影响，按照中央的统一部署进行改革。2014年，D县为完善党政决策机制，重新恢复了以区委常委（扩大）会议作为全区最高决策机构，改变原有的由四套班子负责人和16个大部门负责人召开党政联席会议作为决策机构的模式，确保了党的全面领导，确保党的领导更加坚强有力。同时，将原本党委的社会工作部进行拆分，重新恢复了原有的统战部和农业局，将可以由政府职能部门承担的事项重新划归由职能部门承担，优化了党的统战职责配置，强化了党的协调、督办职能。此外，为了进一步从严治党，加强对党员干部的监督，在2014年，中央出台《党的纪律检查体制改革实施方案》，提出了对纪检监察系统双重领导的要求，中央对于纪检监察体系的思考正好弥补了D县当年改革思考的不足，同年，D县将政务监察和审计局一分为二，将原来政务监察和审计监督职能分开设置，重新组建区审计局，进而增强纪检监察体系的系统性和独立性，以强有力的监督来预防滥用职权、以权谋私等问题。
侧重职能对应型和侧重机构对应型都是受到两种逻辑的共同影响。第二种改革类型——侧重职能对应型，在职能上和上级一一对应，但是综合设立了一个大部门对应上级多个部门。在2009年大部制改革后，综合性大部门整合了多个部门职能后，部门职能过多且十分复杂，多项权力和责任相互交织，难以理顺，导致部门运转不畅，工作效率反而降低。同时，由于整合部门过多，使得上级对口部门也很多，造成部门领导每天有很多上级会议要参加，分身乏术。为了既能发挥大部门的协调性，又能保证有机构能与上级部门职能对应，D县采用职能板块管理方式，将一个大部门按照一定的领域进行划分，将大部门分为好几个职能板块来进行管理，每个板块较为独立，拥有决策权，在职能上对应上级部门职能，由板块负责人对接上级职能部门。但是在机构设置上仍然保留了原有大部门机构，由大部门来协调内部职能板块之间的合作交流，这样的改革类型既有利于统一领导又保证了专业分工。
第三种改革类型——侧重机构对应型，在机构名称上与上级政府一一对应，但是职能与上级存在差异，整合了其他部门职能。上级往往比较注重部门利益和边界，要求下级部门能够对应上级。然而在2009年理顺党政关系的过程中，D县采用大部门式党政合署办公，很多原有的机构名称、牌子以及职能被撤销，导致上下级部门无法对应。一些原来的职能部门无论是名称还是职责都无法与上级保持一致，在一定程度上侵犯了上级部门的利益和边界，使得上下级之间的沟通和协调比改革前更加困难，上级在拨款以及工作中会给D县设置一些障碍。但是由于各级政府的职能定位不同，部门设置也会出现差异化，不可能完全对应，而且若是完全按照上级的要求就意味着之前机构改革彻底失败。因此，为应对这样的情况，D县官员对上级部门的要求进行了一定的“变通”;2010年，向省编办提出申请，将两大部门进行“更名”。原“经济促进局”更名为“经济和科技促进局”，原“卫生和人口计划生育局”更名为“人口和卫生药品监督局”，同时加挂改革前的部门牌子，但是部门职能没有进行实质性调整，这样既满足了上级部门对口设置的要求，又不影响大部制改革的成效。
第四种改革类型，即自主设立型，更多地受到实现地方有效治理逻辑的影响，与上级在机构和职能上都不对应。在维护国家一统体制和实现地方有效治理的双重逻辑中，地方有效治理的逻辑影响力度较小，因此，在机构整合和职能调整中，只有一个政府部门是在职能和机构上都与上级不对应的。2014年，D县为更好地服务群众，提升行政效率的需要，在坚持大部门体制框架下进一步创新，构建“大社会工作”。将原本属于社会工作部的民政事务与社会保障事务统一划归民政和人力资源社会保障局，将职能重新划归大政府部门，在机构和职能上都不要求和上级对应，这种由一个政府部门履行民生职能的形式，实现了“大民政”架构和社会福利职能的整合，有利于优化民生建设，打造民生政府。
虽然存在四种改革类型，但是改革者在类型的选择上是有所侧重的。就D县的党政机构改革而言，改革阻力最小的无疑是全面对应型，这种类型基本无须改革，在机构和职能上按照上级一一对应就可以，基本不需要变动。但是由于上下级的角色定位不同，其机构设置和职能定位应该也是不同的，完全对应会忽视自身的治理需求。因此，最为理想的就是自主设立型，即完全根据自身情况进行定位，然而最理想的不一定是最合适的，这种改革方式过于理想化，忽视了中央对于党政关系的考虑，忽视了改革所面临的阻力，改革很容易失败。自2009年大部制改革后，D县也仅有一个部门是自主设立型。后续改革中，可以区别对待。在党委强调统一领导的机构，其部门设置可以完全对应，然而对于直接面临大量经济社会事务的机构就不应该完全对应，应考虑自身发展和公众的需求。在政府部门上最为合适的应该是侧重职能对应型和侧重机构对应型的改革方案，这样的改革方案充分考虑了一统体制和有效治理的影响，同时还兼顾考虑了上级部门条块关系的影响，在尽可能减少改革阻力的同时，通过整合相关职能设立综合性机构，构建了简约高效的管理体制，最大限度地方便了群众。
党中央在十九大报告中提出了“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，在十九届三中全会进一步提出“更好发挥党的职能部门作用”和“统筹设置党政机构”。这些中央改革精神的提出不仅证明了D县多年来理顺党政关系路径的正确性，而且为党的十九大之后地方理顺党政关系指明了方向，也间接证明了D县的改革经验是值得各地参考借鉴的。
四、理顺党政关系的再思考
党的十八届三中全会以来，国家倡导“治理体系和治理能力现代化”。2017年党的十九大报告中进一步提出要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”。作为国家治理的重要组成部分，地方应当积极主动地完善地方治理体系，提升地方治理能力现代化。从顶层设计出发，优化相应的机构设置和职能配置，构建出从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。同时，应反思以往改革的不足，吸取经验教训，完善未来的改革方案。目前，地方行政改革正进入攻坚期和“深水区”，仅仅从政府机构改革的维度来进行行政体制改革是不夠的，这样的改革没有触碰到政治体制改革的核心问题，改革后容易出现反复，会降低改革的成效，不利于更深层次的改革。因此，只有抓住政治体制改革的核心问题——党政关系，并将其作为改革的重点，通过开展一系列的机构改革和职能调整，才能从根本上科学地设定党政机构。既要实现准确定位、合理分工、增强合力，又要能够防止机构重叠、职能交叉，才能使党和政府机构设置和职能配置与统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求相适应，早日实现国家治理体系和治理能力现代化。
理想的党政关系应当是明确哪些职能归党委部门承担，哪些职能归政府部门承担，对于党政之间职能相近、联系密切的部门进行合署办公或者合并设立。然而随着社会、经济的发展，对党和政府职能提出了更高要求，这使得现实中党政关系很难达到理想状态，只能通过不断的理顺去改进。特别是对于地方而言，作为全国整体的一部分，其理顺党政关系改革必然会受到中央全盘考虑以及上级部门利益的影响。因此，改革者不应盲目地去设计改革方案，而是应当将维护国家一统体制逻辑纳入自身考虑范围，充分体会中央的改革精神，理解中央对于国家政治体制改革的指导，在中央的改革指导下开展改革。与之同时，应明确经济社会发展以及公众对于党和政府提出的新要求，与时俱进地开展改革，适应新时代要求。此外，应充分考虑改革所面临的阻力，特别是上下级条块关系上的约束，触碰现有利益格局是在所难免的，但是在改革中可以通过设计“变通”的改革方案去应对改革阻力，减少上级条块关系对于改革的影响。
D县多年来的党政关系改革提供了很好的经验借鉴：一是明确党政之间有分有合。在党政关系上，首先应明确的是党组织在同级组织中的领导地位，其次应认识到大部分的党政部门有明确的职能划分，各司其职。最后，应明确到部分党政职能之间存在相似性，而且部门之间交流密切，对于这些部门是可以进行党政合并或者合署办公的，以降低沟通成本，提高工作效率。二是明白地方党政关系是由维护国家一统体制逻辑和实现地方有效治理逻辑所决定的。如何理顺地方党政关系不应当是地方领导者凭空猜想出来的，而是由地方治理的双重逻辑所决定的，只有充分考虑了这双重逻辑，才能保证改革的正确性和持久性。在面临双重逻辑的矛盾时，改革者应尽可能地去寻找两种逻辑之间的平衡点，虽然两种逻辑存在矛盾，但二者并不是完全对立的。在一统体制下，维护国家一统体制的逻辑很强，是改革最主要的推动力，但是国家的改革方案并不是凭空产生的，而是综合了各地的实际情况，而且，中央的改革方案仅提供方向性的指导，并没有规定改革的具体内容。因此，地方改革应在遵循中央意志的前提下结合自身的实际情况去设计改革的具体方案，在改革出现偏差后及时调整改革方向。三是认识到理顺党政关系是渐进的、长期的过程，不可能一蹴而就。这不仅是因为随着经济发展，社会和公民会对党和政府职能不断提出的新要求，而且是因为党政机构改革的复杂性。D县在理顺党政关系上已经有过三次探索，前后延续十几年，而且，哪怕经过这么多年的探索，D县的党政关系也没有彻底理顺，还在不断地探索中。因此，改革者应避免急功近利，应一步一步地推行改革，保证改革能落到实处。
总之，理顺地方党政关系会始终处于维护国家一统体制和实现地方有效治理的矛盾中。改革者应积极探寻两种逻辑之间的平衡点，寻求改革的突破口，在中央的指导下不断地根据社会经济发展变化开展地方探索，总结地方经验。当地方改革经验已经比较成熟，而且具有潜在的推广价值时，就要站在一个更高的立场思考问题，考虑纵向不同层级推广的深度和横向不同部门推广的范围，从整体上思考相应制度设计的完整性[20]。总之，通过更好地发挥党政职能部门的作用，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构分工合理、责任明确、运转协调，进一步推进党政机构职能的优化协同高效运行，从而实现地方治理的现代化。
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Abstract： The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China put forward the “exploration of mergers and establishments or joint offices in provinces， cities and counties with similar functions of the party and government organs”， clearly pointing out how to rationalize the reform path of the relationship between the party and the government. From the perspective of local reform， D County is a good research sample. It began exploration as early as 2002， and adopted a series of methods such as the party and government administration， party and government linkage， and establishing functional departments. The study found that D County had a unique local reform experience by integrating institutional settings and adjusting institutional functions to achieve a rational relationship. Further research has found that the deeper motivation for rationalizing the relationship between the party and the government lies in the need to maintain the dual system of the country and the effective local governance. On this basis， four models for optimizing local governance are summarized. This essay provides relevant experience for the rationalization of the relationship between the upper and lower levels， institutional settings and functional adjustments for the modernization of governance capabilities.
Keywords：partygovernment relations; local governance; institutional reform; adjustment of functions
