如何做到行政法功能重构
关键词 行政法 功能重构 法律保障
作者简介：赵楠楠，国防大学政治学院。
中图分类号：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.245
随着我国法治建设的完善，新时期下法治的价值、内涵及社会作用都有了全新的定义。行政法产生于社会机制当中，在社会控制过程中，行政法的功能才能够得以体现，社会机制的变化势必会带来行政法的发展及功能变迁。因此，需要从行政法功能变迁的原因上进行分析，分析当前行政法重构的科学范畴，探究行政法重构的路径。一、 行政法功能变迁的驱动因素
中共十九大报告对于我国法律、法治变迁进行了概括，并确定了法律的调控方式、法治建设的主要目的、法律管理及规定的实际措施，其中与行政法相关的变迁驱动因素包含以下三个方面：
（一）社会矛盾的转变
当前，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质需求同落后的生产力之间的矛盾。矛盾的核心在于我国各地区生产力的发展水平参差不齐，生产力结构失衡，即社会要素分配不均匀，导致部分地区生产力“供过于求”，而其他地区生产力“供不应求”。在此之前，行政法的功能主要为社会构建，即为社会积累财富，在新的矛盾之下，行政法的功能不能仅限于促进经济的发展，而是要基于公众更高的社会期待，将所积累的社会财富进行优化配置，全面提升我国公众的幸福感。
（二）社会治理模式的转变
在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中，社会建设已正式纳入社会主义现代化的总体布局，这对社会治理的创新和发展具有重要意义。胡锦涛同志指出，构建和谐社会已成为现阶段的主题。在科学发展观的指导下，坚持以人为本的原则从根本上改善了社会治理的困境。自中共十八大以来，社会治理的顶层设计不断发展。
首先，提出了创新社會治理，区分形式管理。这是新时期改革的重要目标。
其次，中共中央第四次全体会议提出了“建设有中国特色的社会主义法制和法治国家”的总目标，将法制建设作为社会治理的重要保障。目前，我国正处于完成社会治理总目标的道路上。作为社会治理的法律保障，行政法的功能应当进行转变。
（三）政府职能的转变
长期以来，政府扮演着“全能”的治理角色，如今，政府+社会组织，甚至是政府+社会组织+公众等社会主体也在积极地参与社会治理。
第一，在权力主体上，政府行政管理强调政府具有社会管理的合法权力，而社会治理倡导政府机构、非政府机构、组织、个人等多元主体参与社会治理。
第二，在方式上，政府行政管理是政府对社会经济、文化、政治等事物进行组织、协调、监督指导、规范的过程。社会治理是多元主体之间建立在平等、协商基础上的合作过程。
第三，在实践上，政府行政管理是一种自上而下的管理方式，管理主体依靠命令、权力等开展社会管理活动。更多体现的是行政管理的命令式。而社会治理与管理的最大区别在于民主性，即充分发挥多元主体的作用，通过协商达成共识，形成多种公共事务管理办法。政府职能从强制性管理转变为服务型管理。
在此背景下，行政法的功能应集中于提高社会治理水平，这也开辟出政府职能转变的新模式，这也是更高层次的政府管理。政府的职能从管理职能转变为协助职能，更多的激发了主体自我管理能力和自我创新的发展，这样的主体才会具有更多的活力。二、 行政法功能重构逻辑
行政法功能重构实践的基础是在理念上实现跃迁，即从认知层面上了解行政法功能重构的逻辑，在形成的行政法功能重构理论基础上进行论证及修缮。
（一） 时代性
行政法的新功能是在新的历史时代形成的，体现了时代的新精神。行政法新功能的建设应着眼于新时代及其时代精神，改变过去传统的方式管理，加入更多时代性的要求，以顺应时代的要求。
（二）系统性
与其他部门法律相比，行政法具有极其复杂的特征。行政法没有像民法和刑法这样的主要或基本法规，很难掌握行政法的完整性，行政法功能重构的一个重要逻辑就是将行政法作为一个整体来对待，不能片面、零散的看待。要从系统的角度，全面重塑行政法的功能。
（三）多样性
在新的历史条件下，不能简化行政法功能的结构。必须分析具体问题，甚至通过定量分析来梳理行政法的新功能。让行政法的新功能发挥应有的作用。
（四）融合性
法律功能的实现主要在系统层面和标准层面上，因此必须在行政法体系中设计行政法的功能，或者制定新的行政法规以体现行政法的功能。同时，行政法与其他法律现象一样，也包含主观事物并体现某种文化。三、行政法需具备的新功能
（一） 财富积累的增强功能
新时期的主要社会矛盾决定了我国在社会财富积累上也必须有较大发展，使不足的财富积累更加充分，使社会财富分配不平衡更加平衡。行政法和社会财富是自然联系在一起的，因为行政法、财政法、预算法等，与经济管理的公共管理直接相关，可以直接为经济发展和相关经济事务，然后促进财富积累。
（二）公共利益的履行功能
在社会保障领域的最低生活保障制度具有鲜明的中国特色。既反映了新时期政府行政体制的任务，又反映了行政法的新价值取向，是新历史条件下行政法的功能，始终将公共利益的履行功能放在一个重要的位置。
（三） 生态文明的保护功能
人与自然的和谐关系是新的历史条件下我国的基本要求，也是政府职能的基本定位。将生态文明建设纳入行政法治，意味着我国的行政法治有了新的板块。不能以牺牲生态文明环境去获取经济利益，这是人与自然和谐共处的重要表现。
（四） 文化发展的促进作用
促进文化发展的行政法不仅是教育和科学技术行政法可以促进文化发展的领域。长期以来，党和政府高度重视文化软实力的发展。文化可以代表我们国家的民族精神，可以反映中华民族的民族气质。行政法本身是一种文化现象，通过行政法促进文化发展，包括文化行政法、教育行政法、科学技术行政法和其他行政法。
四、行政法功能重构实现路径
（一）形成行政法文化
行政法文化是行政法的主观方面，也是行政法的意识方面。体现了软权力在行政法治中的功能，或者代表了行政法治的软权力。在我国传统的行政法理论和行政法理论中，并不十分重视行政法文化的建设，没有积极形成具有中国特色的行政法文化。我国的行政法文化并非独立于相关的法律文化。例如，我国行政法中体现的管理理论实质上具有文化属性，而传统中管理理论的文化属性主要是行政文化或政治文化，而不是行政法文化。
（二） 行政法制建设
在新的历史时代，行政法的功能具有新的科学内涵，如财富积累的促进功能，公共利益的保护功能和生态文明。所有功能都是非常实质性的，源于中国新的社会矛盾，这些功能的实现与行政法制度的质量密切相关。必须构建新的行政法制度。可以将行政法与部门行政法区分开来，使行政法真正反映行政权力的规制。
（三）行政立法的技术
新时代要求对立法技术进行一些修改，并将技术标准尽可能地引入行政法律体系。与行政法标准体系相比，我国行政法的执行存在明显的滞后性。在行政法的执行中，也必须提到一个概念，即行政法的实现。行政法的实施实际上是行政法規范与案件的结合，而行政法的实施则具有更深刻的内涵。 “行政法的实现是指行政法的规则和价值在其对社会事实的调节中已经社会化的过程，这不仅体现在社会控制上，而且体现在对社会心理机制的认识、接受和相信上，这充分表明，行政法的实现已经超越了行政法的实现，它不仅是指法律规范与案例事实的结合，而且还包括对相关法律主体的承认，特别是对具有合法权利的社会主体的承认和义务受到影响。
行政法功能变迁的驱动因素包括社会矛盾转变、社会治理模式转变及政府职能转变。在此背景下，行政法功能重构的原则为时代性、系统性、多样性和融合性，需要从行政法文化、行政法制度建设及行政立法技术三个层面实现行政法功能重构。
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