基于公平视角的高考40年政策变迁研究
周群英 谌丹
摘要：高考公平是社会公平的重要内容，高考政策则是影响高考公平的决定性因素。自1977年恢复高考以来，在招生计划制度、录取制度、考试制度以及为保障招生与考试合法合规运行所建立的相关管理制度等方面进行了一系列改革与创新，经历了建立形式公平、探索实质公平、多渠道追求实质公平、兼顾效率与公平这几个阶段。尽管高考制度性的改革有时历经反复，比较曲折，但始终朝着更为公平和开放的方向发展。
关键词： 高考；公平；政策变迁
中图分类号：G42474文献标志码：A文章编号：1009-055X（2018）06-0110-09
doi：1019366/jcnki1009-055X201806013
高考是高等学校选拔新生的大规模、高竞争选拔性考试，既关涉高校人才培养的质量和效果，又涉及高等教育机会和教育资源分配的公平性和科学性，深刻影响千万学子的前途、国家发展大计和社会的稳定，因而公平公正是推进高考改革始终坚持的价值取向。高考改革涉及的公平问题主要有形式公平和实质公平。高考的形式公平表现在报考机会均等、选拔标准统一、考试环境和客观条件的大体一致。实质公平是机会公平、程序（过程）公平与结果公平的集合体，它追求在机会公平、程序公平的基础上实现结果公平[1]。自1977年恢复高考以来，政府颁布了各项针对高考改革的政策，以形式公平为起点，为达成高考的實质公平进行了艰难的改革探索。从公平的视角回顾高考政策变革历程，可以认清影响高考改革与发展所面临的公平问题，为今后的改革提供可资参考的理论资源。
一、形式公平建立：高考恢复与重建时期（1977—1983年）
高考在1966年被废止之后，从1966—1976年十年间被推荐制所取代，经历了“群众推荐、领导批准”等办法进行招生。推荐制一方面无法保障招生的质量及高等教育质量，另一方面，它无法保障教育的公平性。1977年，邓小平多次在关于教育与科技问题的谈话中强调“重点大学要经过严格考试招收优秀人才”。同年9月，第二次全国高校招生工作会议召开，这次会议的中心思想即恢复高等学校全国统一招生考试制度。10月12日，教育部下达《关于1977年高等学校招生工作的意见》的文件，并于21日向全国发布了恢复高考的消息。文件规定：自1977年起正式恢复以考试分数择优录取的全国统一考试制度，招生名额由干部培养的类别、数额进行统一规定。这一年，570万出身不同、年龄悬殊、身份迥异的人拥进考场，竞争27万个高等教育机会；第二年招生人数进一步增加，录取比例由29∶1变为15∶1。恢复高考最大的意义在于恢复了公平，重新建立起以考试制度为核心、以学习能力为标准的公平竞争机制和制度保障体系。高考制度严格按照分数高低，依次录取，即使是出身于社会地位较高、经济条件较好家庭的孩子，也只有通过激烈的考试竞争，才能进入大学校园。这意味着高考给了大家一个相对公平的起点，在一定程度上改变了权力、出身以及人际关系影响考生平等接受高等教育的现状，用“分数论”打破了“成分论”，体现了形式上的公平——分数面前人人平等。刘海峰教授将考试比作游泳：“一个人下到河里或泳池里，能游得过去就游过去，不会游泳就游不过去，父祖的官阶和权力再大、自己的家庭出身再好、金钱再多都救不了他，没有其他办法，只有自己学会游泳才行。”[2]
分数面前人人平等的考试给许多普通家庭的学子提供了竞争的平台和平等接受高等教育的机会，同时也促进了社会流动。尽管如此，但面对同一分数线的考生并非处在同一个起跑线上，其所处的经济文化等社会条件、个人禀赋和家庭状况的较大差异使得竞争不可能完全公平，这说明统一高考中的不公平因素仍然存在。这种不公平主要体现在以下几方面：第一，命题方面，命题小组由一批具有多年教学经验的高中、大学教师组成，出题多凭经验，主观性较强，又因试卷的审核者个人知识水平和实际经验的限制，导致试卷的有效性和可靠性难以预测，经验式的命题编织方法无疑影响了命题质量和人才选拔的科学性；第二，考试内容方面，当时的试题着重考查考生理论知识的掌握情况以及记忆、计算能力，忽视了对考生解决实际问题的能力及抽象思维的考察，这间接导致中学教育教学、备考方向的偏差，不利于学生的全面发展。总的来说，考试意图的确定以及命题的过程、内容等都直接影响到高等教育机会均等的实现。如：高考出现的“超纲”和明显对农村考生造成“偏见”的试题就是一种隐藏着的实质性不公平。尽管机会的公平性可以通过考试命题的内容体现，但由于其他各方面形势的复杂性，在实践中往往只能获得相对的、大致的公平性，高考内容改革应以提高整体素质为着眼点，还是应更加注重公平？这是高考命题决策者不得不面对的一道难题。
二、实质公平的探索：高考改革试验时期（1984—1998年）
随着全国统一高考招生制度的实施，其弊端也逐渐显现出来：竞争激烈导致考试舞弊行为、“超纲”及倾向城市考生内容的命题、僵化的总分录取模式、简单的卷面分的分数报告等频现，严重影响了高考分数的真实性和准确性。尽管统一高考制度的恢复为人人享有高等教育机会提供重要前提，高等教育公平性所存在的矛盾，由受教育权利的不平等向受教育机会的不平等转化，具有形式公平的“分数面前人人平等”录取原则面临实质公平的拷问。高考改革进入了探索实质公平的改革试验期。在招生制度上，1984年正式招收保送生，1984年实行“双轨制”，1988年实施“定向招生，定向分配”政策，1994年完善分省定额录取制度；1989年和1994年两次提出命题标准化的改革；考试科目上也先后施行了一系列改革。改革者意识到，只有不断对恢复后的高考体制进行深化改革，才能总结经验，确保改革的方向是追求实质公平。尽管这一阶段的高考改革进程中出现了一系列违背公平的问题，但总的方向和目的是确保高考选拔人才的准确性与公平性。
在高考招生制度的改革上，为弥补单一统考制度仅凭分数选才的缺陷并更好地贯彻因材施教的原则，国家早在1978年招生工作意见中要求，应届生和在校生在省市学科竞赛中，成绩特别优秀的考生可以不参加统一考试，可依据其志愿直接分配进入高校接受高等教育，或者经单位或个人推荐、高校单独考核的方式决定录取与否。1984年，该招生工作意见正式成为现实，即延续到现在的保送生制度。国家教委于1984年指令了几所行业性院校（北京师范大学、山东矿业学院等）正式招收保送生，1985年扩大到各类院校40多所招收保送生。实践证明，招收保送生不仅促进了高校招生方式的多元化，还打破了考生一条通道进入高校及智育一枝独秀的局面，很大程度上避免了素质优秀的考生因失误等其他因素而失去入学机会的情况。尽管如此，招收保送生的过程仍存在未满足实质性公平需求的方面。如有的学校为保证升学质量，存在送良不送优的现象，还存在弄虚作假和走后门的问题，如果同时存在程序不公，那么还会阻碍学校的发展。因此，要让学生了解实情，择优保送。另外，为保证保送生的质量，还必须要求其先参加综合能力测试，测试内容由教育部考试中心统一命制，以此来甄别保送生的优劣，并在湖北、四川、河北、黑龙江、上海五省（市）试行。为杜绝不正之风，追求高考的公平，国家教委提出“压缩规模，严格标准，严格管理”的十二字方针规定，使保送生的保送程序更为严格公正，提升了保送生的标准和质量[3]。
在统一招生的背景下，广大人民受益于高考形式上的公平，但随着地方经济建设对人才的需求以及越来越多的考生对高等教育的渴望，国家“统包”的招生制度难以适应社会的发展。中共中央于1985年頒布《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），第一次提出扩大高校办学自主权，改革高校招生计划和毕业生分配制度。在《决定》的指导下，高考的各项规章制度得到了完善，各项政策如招生计划、考试、录取、管理等各方面均经历了局部的改革与调整。《决定》的实施使我国的人才选拔制度不再局限于培养“国家建设干部”而是为社会主义培养建设人才，高考制度也恢复了应有之义。在这种改革要求下，国家教委于同年规定实行“双轨制”：在按照计划招生（不收费）的同时，也进行调节招生（收费），该制度是基于城乡受教育机会不公的问题而实行的，它使越来越多的学生有机会通过自费方式走进高等教育的殿堂。与此同时，1988年实行“招收自费生计划”[4]319，即高校可以从参加统一高考的考生中招收少数国家计划外的自费生，自费生比重的逐年升高在一定程度上扩大了适龄人口接受高等教育的机会。1993年高等教育进入全面缴费阶段，教育收费的一个依据就是教育给予学生知识，提高了其人力资本的价值。高校收取学费在很大程度上缓解了教育经费压力，但由此带来的弊端也是明显的。由于所有考生家庭经济层面存在严重不平衡，其入学资格在一定程度上受家庭经济状况的影响，导致分数低但经济条件允许的考生可以自费上大学，而分数高的贫困学生却因较小的分数差距不幸被挡在大学之外，尽管不能等同于花钱买分，但分数低的自费考生无疑占用了成绩相对优秀者的教育资源，出现了“谁有钱谁上大学”的现象。不仅如此，即使都进入了高校，由于学费的差异，家庭经济条件好的考生更容易选择热门专业，而经济困难家庭的学生只能选择冷门专业，这更加剧了高等教育机会的不公平。社会资源配置改革的代价是在提高一部分人福利的同时，却损害了另外一部分人的福利，这种不公尤其体现在城乡之间。对此，国家和高校开始完善奖、贷学金制度，然而在当时的教育背景下，许多家庭经济困难学生由于眼光的局限和对还贷能力的担忧，仍然放弃了接受高等教育的机会。由此看来，“双轨制”改革仅仅属于形式上的机会公平，对于家庭经济困难、负担不起学费及不敢贷款的考生，依旧存在实质性的不公，这种不公是国家一系列助学政策都难以弥补的。
除此之外，教育部为打开人才通向农村的路子，先经过部分省份试点，后提出并实施“定向招生，定向分配”原国家教育委员会《普通高等学校定向招生、定向就业暂行规定》[（88）教学字013号]1988年11月24日发布。定向范围：国家教委、中央其他部门所属高等学校可面向内蒙古、广西、贵州、云南、西藏 、甘肃、青海、宁夏、新疆等9个省区，以及国家重点建设项目中工作环境比较艰苦的单位定向；原国家教委所属院校还可面向农业、林业、地质、能源、建材、气象、国防军工、解放军等部门中，个别工作环境比较艰苦的单位定向等等。录取定向生，一般与非定向生执行同一录取分数标准，如果不能完成定向招生来源计划，可在该院校录取分数线以下20分以内择优录取。定向生除享受国家规定的普通全日制高等学校在校生的待遇之外，还可根据学习成绩和表现享受定向奖学金。 的招生政策，为我国高考招生追求实质公平指明了新方向、提供了新思路。该规定促进了区域补偿弱势的公平，体现了参与机会均等，即过程均等的原则。这一政策是对统一招生计划的补充，为偏远山区和贫困农村培养、输送了大量人才。统一高考以分数作为录取依据，为环境艰苦、教育资源短缺的贫困地区的考生提供了相对公平的入学机会，但这些考生的应试等各方面能力，与教育资源相对雄厚、各方面条件较好的发达地区的考生相比，毫无竞争优势，实质是一种不平等。用定向招生存在的“不平等”应对因教育资源短缺带来的统一高考上的不平等，与古希腊柏拉图“以不平等对待不平等”的公平原则相一致，高考的改革即是在不断地改进高考制度，不断地促进高等教育机会公平。
这一时期，高考分省定额录取政策于1994年得到进一步完善，是国家按一定的原则将高校招生人数总数分省区分配其配额的一项招生录取政策[5]1849，是我国高等学校招生考试录取环节中至关重要的一环。高考分省划线定额录取制度规定考生必须在户口所在地报名参加其户籍所在省的考试，考虑了区域公平，但另一方面，不同地区的考生面对着同一份试卷，并按照同样的标准进行不同划线标准的考试，有失公平。同时，各省（自治区、直辖市）录取人数的分配缺乏科学性和公平性。因此，各省招生人数的多寡便在很大程度上影响到分数线的高低，这意味着不同省份考生实际上面临着不同的升学率，这无疑加剧了原本已经存在的城乡之间的高等教育机会不平等，存在门槛设定上的不公平。同时，随着区域经济与教育发展差距的扩大以及优质教育资源的供需不平衡，重点大学在各省之间的录取分数线差距增大，使考生从一开始就面对着进入不同大学的不同机会，即存在“上大学”与“上好大学”的区别。不仅如此，高等学校“地方化”的趋势非常明显，位于大城市的高校对具有该市户籍的考生存在地方保护主义现象，主要体现在这些高校可通过降分录取对该市户籍考生进行特殊照顾。不仅如此，随着高等教育机构投资渠道的多元化发展，自20世纪90年代以来，地方政府通过资助、政策倾斜等措施，在高校的建设中发挥着越来越重要的作用，提高了地方（所在省或所在城市）在决策（如招生录取）中的发言权。在追求实质公平的过程中，考试公平和区域公平之间本身就无法取得平衡，因此在我国社会经济发展与教育资源配置存在巨大差异的情况下，国家重点大学应该继续实行分省定额录取政策，前提是按照一定的规则有效地进行招生计划分配的改革，在追求考试公平的同时尽量考虑区域公平。
在招生制度的改革方面，我国于1994年先行试点并于1996年全面实行招生并轨改革（包括招生计划形式和录取办法的改革），按总招生计划划定的统一分数线进行录取，并将原来两种招生计划形式下的两种收费标准也“并轨”，全部实行收费上学的新体制，在同一省（直辖市、自治区）实行同一录取标准，高校招生录取的分数条件和学费标准都统一，这一改革成为招生计划制度改革的一个节点。收费制度的改革规范了高校的招生，但对考生来说，即使考上了大学仍需要一定的经济基础作支撑。另外，1997年高校学费开始上涨，这给经济困难家庭增加了巨大压力，不少的考生因此放弃了接受高等教育的机会而选择外出务工，可见，高考制度仍然存在实质性的不公平。
这一时期在考试科目方面也施行了一系列改革，整体呈现出考试科目递减的趋势，如：1981年固定下来的文科考6门、理科考7门的“六七模式”；1985年从上海市开始实行会考，目前在多数省份已经名存实亡[6]；1991年湖南、云南、海南3个省试行“三南”考试科目改革，即每组4门科目，4组任选一组的方案1991、1992两年，湖南、云南、海南3个省在会考基础上作了科目分组考试的新尝试，将高考科目分为不同的4种组合，每个招生专业可从4组中任选一组，该方案被称为“三南方案”，考试4组科目分别为：语文、政治、历史、外语，数学、语文、物理、外语，数学、化学、生物、外语，数学、语文、地理、外语。 ；1993年国家教委将1981年固定的文科6门、理科7门的模式减少为“3+2”共5门；1994年又在会考基础上也进行了“3+2科目改革”“三南方案”的修订版——“3+2”的高考改革方案，即语、数、外3科作为共同考试科目（数学分文、理卷），文科加考政治、历史，理科加考物理、化学，每科满分原始分为150分。把教学内容相对简单的地理、生物科目放到高中会考中解决。 。这些改革的大方向是减轻学生压力，增大高考科目的可选择性和开放性，但其弊端是容易导致学生忽视甚至完全不学高考不考的科目，即使他们进入了高校也不能快速适应各类基础学科的学习，不利于学生的全面发展；另外，科目分组太细加大了录取操作的复杂性，因此这些科目改革大都无疾而终。同时，该时期高考工作缺乏连贯性、稳定性，在命题水平上缺乏统一调控，出题全凭经验，没有统一标准，命题水平亟待提高。因此，国家不得不将注意力由注重效率转移到更加注重公平上来，经1981—1985年多次试点，“高考命题标准化”首次在1989年6月2日国家教委发布的《普通高等学校招生全国统一考试标准化规划》《普通高等学校招生全国统一考试标准化实施规划》[（89）教试字001号]。 （以下简称《规划》）中被提出并在全国推行，全国统一考试的标准化，使高考命题常态化，强调程序公平，在追求实质公平的进程中迈了一大步。不仅如此，高考相关工作在技术手段的进步上也将高考的科学化向前推动了一大步，如：高考阅卷开始以机器评阅为主，大大减少了高考阅卷的工作量，这在高考技术手段改革上具有里程碑意义；之后随着现代计算机及通信技术的发展，20世纪90年代高考录取工作首次运用了计算机辅助录取系统，高考录取效率大大增强；1997年在天津与广西试点网上远程录取，之后网上远程录取在全国范围内全面施行。这一系列现代技术的运用提高了高考录取工作的时效，减少了作弊改分等行为的发生，在保证高考录取公正性上发挥了一定的作用。
除此之外，为尽可能地克服原始分数的局限性，使考试分数更准确地反映考生水平，按照《规划》的要求，我国于1994年进行第二阶段的普通高考标准化的改革国家教委办公厅關于颁发《普通高等学校招生全国统一考试建立标准分数制度实施方案》的通知[Z]，1994-04-18.。为了进一步开发利用考试信息，要求建立标准分数制度以实现考试分数标准化，克服原始分数的局限性，使考试分数更准确地反映考生水平[7]。这次改革不仅充分发挥了考试既有利于高校选拔新生又有利于中学教学的作用，标准分数制度的建立更为高校录取工作的顺利展开提供了科学依据，强调了过程公平。
三、多渠道追求实质公平：高考改革进一步深化时期（1999—2009年）
高考恢复后的前20年，人们基本上接受、适应了这种制度，也很少有人质疑这种“一考定终身”的做法。另外，分数作为唯一的录取依据，助长了唯分数至上的思想，过分强化应试教育同样限制了学生全面素质的培养。为此，1999年中共中央国务院发布了《面向21世纪教育振兴行动计划》等相关文件并先后出台了一系列重大举措，为21世纪中国高考制度改革勾画了蓝图，在此基础上我国高等教育实行扩招并启动了新一轮高考改革，这一年成为高考改革进程中的转折点。考试内容从单纯考查考生的知识储备向考查其综合能力转变，评价模式由单一评价模式转变为多元评价模式，不仅如此，高校招生考试工作也被提高到一个新水平，有力促进了高等教育机会公平。这一时期的改革主要从推进考试形式改革（实行“一年多考”、将“异地高考”纳入政策范围）和深化考试内容改革（“3+X”科目改革）、深化招生录取改革（高校自主招生政策以及收缩加分政策）等多方面着手，以确保高考选拔人才的准确性与公平性。
随着高等教育对人才评价及选拔要求的提高，对高考考试形式适时地进行了以下几个方面的改革：第一，考试次数上施行“一年多考”的改革，北京和安徽于2000年试行春季高考，之后推广为上海、天津、内蒙古等省、市、自治区“一年多考”，增加了考试次数，扩大了入学机会，这在高考改革历史中具有破冰意义，是一种真正意义上的减负。第二，高考的考试时间自2003年起由每年的7月7日、8日调整为每年的6月7日、8日，6月气候相对温和，气象灾害少，相比于炎热的7月更体现了高考的人性化。第三，针对高考移民现象所采取的异地高考政策不断完善。20世纪90年代以来，地区间教育水平的差距导致的各地区考生录取分数线差距悬殊，出现了诸多利用政策漏洞挤占流入地稀缺教育资源的行为，即“高考移民”现象，其主要发生在高考录取线较其他省市更低的西部地区以及海南等地。例如在2005年，海南高考移民人数近1万人，是历年来最为严重的高考移民，这种现象间接助长了腐败和考试秩序的混乱，引发了全社会的关注和广泛的抨击。为了维护社会稳定和高考秩序，各省更是采取各种政策措施加以限制和封堵。随迁子女的“异地求学”“异地高考”逐渐成为政府必须面对和解决的诉求。2009年教育部出台了针对高考“异地借考”的政策，将“异地高考”正式纳入国家政策范畴。这些举措都是在通过高考形式的改革尽可能维护更多考生的利益，促进社会公平正义。
考试内容改革是深化高考制度改革的关键，在高考考试内容改革方面，对考生能力、知识储备等综合素质方面的考查成效逐步提升。从20世纪80年代以来，高考考试内容经历了不断的探索与改革，如标准化考试更加注重对考生能力的考查，主客观题比例相当等。1999年，我国开始扩大高校招生规模并在考试科目设置上试行“3+X”科目改革，即：3门大科语文、数学和外语，“X”为自选小科。这种模式首先在广东省试行，综合能力测试不是对各科目按比例的“拼盘式”考查，而是在政、史、地、理、化、生6门课基础上以能力测试为主导。与过去的招生考试仅仅考查学生相关课程基础知识的状况不同，“3+X”命题凸显了综合能力测试因素，另外还增加了应用型题目，考查基本技能的掌握以及综合知识分析能力，强调理论联系实际，有利于培养学生的创新意识和实践能力。“3+X”考试内容科目改革的实施，改变了以往全国一张试卷、一种高考模式的状态，各学科的命题在遵循各学科教学大纲的同时，在题目类型上增加了对能力型和应用型试题的考查，这对高考整体的改革起到了前所未有的推动作用。与此同时，中央从条件较成熟的上海市和浙江省开展考试改革试点。文理不分科、分数赋值及考试科目的变动，不仅对中学教学、考生的备考产生了直接的影响，还对高等院校的选才、大学教学尤其是基础课的教学也产生了较大的影响，这一系列改革试点对我国高等教育整体人才培养质量提升的影响则需要更长时间的检测。
在深化招生录取制度改革方面，随着我国高等教育大众化步伐的加快，已经有能力吸引更多的人进入高校深造。教育部于2001年取消高考年龄与婚否的限制，只要考生拥有高中文凭或同等学力证明，无论年龄和有无婚配，都可报名参加考试，意味着接受高等教育不再是年轻人的特权。另一方面，打破了时空界限，将高等教育纳入了终身教育体系，不仅如此，成年考生的实践能力、社会经验比年轻人更强，实际录取概率可能更大，成年考生与应届生一起进入大学读书有利于人才间的互补和共同成长，成年人对人生和事业的态度也影响着年轻人。由此可以看出，这项改革适应了我国高等教育大众化发展的步伐，利于促进社会公平。
除此之外，这一时期还进行了高校自主招生以及收缩加分等多方面改革。现行的招生制度以统一高考成绩作为“敲门砖”，为了扩大高校招生自主权，2003年教育部允许北京大学、清华大学等22所部属高校试行自主招生，规定招生规模不得超过该校招生计划总数的5%，之后教育部每年都对自主招生高校及其招生方式进行调整与规范。自主招生促进了录取路径的多元化，是人才选拔机制的创新。随着参与自主招生高校数量的增加，国家政策层面对高校招生录取制度改革的支持力度也不断加大，不同于统一高考招生以分数论英雄选拔应试型人才，自主招生不以成绩作为唯一的录取指标，打破了“分数至上”的局面。招考方式灵活、多样，考试内容新颖，评价更为多元，通过加分照顾、破格录取等政策为才华出众的考生提供接受高等教育的机会，充分体现了高校“不拘一格降人才”的理念，结束了广大考生“一考定终身”的历史，一定程度上避免了“高分低能”现象，在人才选拔中兼顾公平与效率。尽管如此，从这些年的实践来看，自主招生政策是高等教育在拓宽人才选拔渠道、创新人才选拔机制上作出的新尝试，但也是局限在小规模的尝试：高校的自主招生名额一直被严格控制，并要求在指定的高中产生，主要集中于省重点高中，其他普通高中的优秀学生没有参加自主招生的资格，因此自主招生很难做到机会均等。另外，高校自主招生权的扩大存在大量人为评判标准和一些非硬性的、不可量化的条件，这无疑会给人为因素大开方便之门，不仅不利于扩大高校办学自主权、选拔创造性人才、提升中学素质教育等政策目标的实现，反而容易形成“高考考学生，录取考家长”的不良风气，造成新的不公平现象。但也应看清，高校自主招生制度是为了弥补统一招考的劣势而产生的，它并不是改革的目的本身，而是对统一招考存在的劣势的弥补，是实现科学选才的手段，科学性本身就是公平性更高层次的要求与体现，其目的是以更加科学的方式选拔能更快适应高校教学特色及未来社会发展的优秀创新型人才。创新人才的选拔是自主招生制度的核心追求，公平是高考制度的核心價值要求[8]。当公平选才与全面考核之间难以兼顾时，我们一方面决不能否认自主招生在创新型人才选拔过程中不可替代的价值发挥，另一方面又要承认自主招生的弊端所在。因此，除了在保障录取过程的公正、公开性之外，还需要加大招生政策的宣传力度，强化招生组织的管理，进一步改革考核评价的方式及标准等，从各方面改善不足，提高自主招生的效率和科学性。同时也应该看到，当前我国进行自主招生的高校在招生组织管理、招生政策宣传以及考核评价的标准、方式、成本及结果等方面也存在诸多问题，有待进一步改进。
清理和规范高考加分政策是保障科学选才与促进公平有机统一的另一项重要措施，主要围绕其实施主体、实施对象、实施方式以及如何有效保障高考加分顺利进行的政策规范。在2000年以前，高考加分政策的实施目的是为了弥补少数民族、烈士子女及工农干部等部分群体所面临的入学机会不公，起到了维护国家稳定团结、满足国家经济建设、促进教育公平的作用。进入21世纪后，我国高等教育从精英化走向大众化，高考加分政策进行了相应的精细化的改革，例如：2006年，教育部增加了国际科学与工程大奖赛、奥林匹克竞赛中获奖者的高考加分项目，这体现了我国对创新型人才选拔的重视；其次，对伤残军人子女、艰苦地区军人子女、伤残警察子女三类照顾人群进行加分，提高其升学率，弥补其损失，不仅促进了教育公平，同时为国家选拔了特殊人才。这些措施曾起到了积极作用，但面对不同利益相关者的不同利益诉求，在现实操作层面还存在两个比较突出的问题：一是加分项目过多，据统计，全国性加分11项，地区性加分95项（最多时达200多项），部分加分项分值过大；二是加分资格造假，骗取加分，例如2009年绍兴一中航模造假事件和重庆高考状元少数民族身份造假事件等，这种高考加分造假现象严重损害了高考的公平公正。这些政策弊端导致在对一部分人进行补偿的同时，另一部分人的利益没有受到保护，往往会造成新的不公平。
四、兼顾公平与效率：推进人才选拔新模式的新一轮高考改革（2010年至今）
1999—2009年这一阶段的改革是注重考试科学性的完善阶段，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出构建“分类考试、综合评价、多元录取”的考试招生制度。因此，现阶段可看作是回归考试本真的阶段[9]，凸显考试服务教育的本质功能，切实发挥以考促教、以考促学的作用。具体来说，在考试形式改革方面，进一步推动异地高考改革；在考试科目方面实行“3+3”模式；在考试评价办法上，高职院校与普通院校的考试招生分开，人才选拔和评价更为多元；在录取制度上，减少和规范高考加分项目和分值，实施“三位一体”录取新机制等。新一轮高考改革，既要保障学生有更大的自由选择空间，发展兴趣，有创造性，又要最大限度地维护教育公平，相关政策还要适当向弱势群体倾斜，在地区间保持一定的平衡。高考改革牵一发而动全身，改起来殊为不易[10]。
在考试形式方面，针对“异地借考”现象，2010年教育部启动《制定进城务工随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法》工作，并于2012年在山东省首次试点。综观各地“异地高考”方案，在家长准入条件、学生准入条件、报考院校类型与执行方式上作出了不同的要求，体现了政策制定过程中的区域公平的原则。对于是否应当开放异地高考，不同的利益方持有观点不同。有一部分人认为异地高考是随迁子女理应享有的权益，然而也有一部分人认为异地高考的普及势必威胁到户籍考生的利益。站在异地考生的角度考虑，他们很可能因为不符合准入条件而无法在在读高中所在地通过参加高考进入理想高校，有的省市甚至规定没有该省户籍的异地考生只准报考三类本科院校与专科院校，这属于机会不公，考生进入高校的机会不均等直接影响这些异地考生的未来发展。另外，也有部分考生的父母利用职务之便，对考生的民族籍贯造假，只为考生更易考上理想的高校，这也是破坏社会公平秩序的体现。针对这些弊端，研究者提出了在不减损户籍考生利益前提下增加相应招生名额等一系列针对异地高考的推进策略，建议户籍改革与教育改革相结合、异地高考改革与高考招生制度改革同步进行等[11]。
高考考试科目设置方面，随着2014年最新一轮高考改革启动试点，并根据同年颁布的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）中“增加学生选择权”的要求，在高考考试科目方面实行“3+3”模式，即高校入学总成绩由统一高考的语、数、外三科成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成，统考科目分值不变，外语提供两次考试机会，不分文理科，学业水平考试的3个科目由报考院校要求和自身特长在政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择[12]。另一方面，新一轮高考科目改革的“3+3”模式存在的考试区分度、分数等值、应试主义等问题与之前“3+X”模式有相似之处，其中的公平性也有待考量。此外，科目改革最大的困境应是考生为了追求“高考收益”最大化而“弃理选文”，这不利于高校选拔人才。如何实现学业、考试和高考的良性互动，是今后高考改革中亟待解决的难题。
在考试评价办法上，根据《实施意见》的规定，并结合社会分工与高等教育内外部对人才选拔和评价的多元化、精细化要求，高职院校与普通院校的考试招生分开，高职院校重点探索“文化素质+职业技能”的考试评价办法，减少了根据统考录取的考生比例，这一探索在一定程度上让百万考生从统考压力下解放出来，使其有机会根据自己的兴趣和特长选择发展方向。当然，该考试办法的实施还需在实践中逐步完善，“学而优则仕”的文化传统导致只有少数考生主动选择高职教育考试，这种考试文化有待转变。
在高考考试命题上，《实施意见》明确要求高考命题设计要严格依据高校人才选拔要求和国家课程标准内容，要全面考查学生运用所学知识分析问题、解决问题的能力，考查学生独立思考的能力，在保持命题内容基础性的前提下，增强命题的应用性和综合性。之前一些省市在命题中出现了“命题城市化”倾向，即试题内容明显倾向于城市考生，题目类型及出现的观点、现象是偏远农村地区的考生平时没有训练过甚至没有听说过、接触过的，这种命题会影响公平选才，在此基础上的分省命题方式也影响着命题质量和全国考生的考试公平性。因此，自2015年起，我国增加了使用全国统一命题试卷的省份，在试题命制与试卷管理质量上严格把关，保证高考科学性，为深化高考内容改革指明了方向，也提升了国家教育考试的正确导向性和社会公信力。
在深化招生录取制度改革方面，为进一步深化高校招生的“阳光工程”，提高人才选拔水平，2010年教育部、国家民委等五个部门发布了《关于调整部分高考加分项目和进一步加强管理工作的通知》。2014年教育部印发了《关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见》，规定要加大监督力度，对高考加分实施严格管理，对加分项进行进一步的规范，对对应的分值进行合理度量，并适当地取消部分鼓励类加分。2015年，教育部再次减少和规范了高考加分项目，首先取消体育特长生加分、中学生学科奥林匹克竞赛加分、科技类竞赛加分、省级优秀学生加分、思想政治品德有突出事迹加分等6项鼓励类加分项目，只保留“烈士子女”等5类加分项目；大幅减少了地方性加分项目；规范和完善确有必要保留的地方性加分项目。不仅如此，教育部门在组织实施和管理监督上进行严格规范，一方面，加分政策的流程、措施统一配套，在对加分许可权的归属及加分对象、加分分值进一步明确的基础上，严格依法制定法律责任，对造假行为进行严厉处罚；另一方面推出“阳光高考”工程，该平台负责公布普通高校招生有关政策、高校招生计划、招生章程等，保障了全局性的公平，确保了高考加分政策的平稳顺利进行。总之，高考加分政策的改革以多元化的人才培养和全民族整体教育水平的提升为目标，以制度保障科学选才与促进公平的统一。另外，新高考推行“两依据一参考”即基于统一高考与高中学业水平考试成绩，并参考综合素质评价结果的多因素构建录取机制。对学生能力和素质的考查，由一把尺子衡量所有考生转变为多把尺子综合评价每一位考生，高考变得更加客观与科学，也更加符合社会发展需求和人才多元化发展的需求。2017年，众多知名高校公布了在浙江省实行的“三位一体”招生录取简章，考生的综合成绩皆由高考成绩、学校综合测试成绩、高中学业水平考试成绩三部分按比例构成。当然，不同学校比例规定有差异，这都是根据高校自身的办学特色与要求制定的。“三位一体”的新型录取机制改变以往仅仅依据高考成绩作为唯一评判依据的状况，考核和选拔更加客观、科学、多元。但是在具体的实践环节，“三位一体”的综合评价体系也存在困境：第一，如果综合素质成绩占比太小，综合、多元评价的功能会被弱化，有违初衷；反之，若占比太大，高考的权威性会被削弱，高考的公平秩序得不到有效保障，因此这个评价体系要设定一个合理的占比区间。第二，“三位一体”中的学业水平成绩是各省、市、自治区自行组织实施的，考试成绩存在区域差异，信度和效度较难衡量。第三，这一操作模式尚处于试验阶段，操作过程的公平性、科学性、规范性有待实践的检验。
五、小结
随着高考平均录取率的大幅提升以及人们法律意识、公民意识及权利意识日益增强，人们对接受高等教育的渴望不单单只停留在入学机会的“量”的公平上，对受教育條件内在的“质”的公平性有了更高的诉求。简言之，人们由以前渴望“上大学”逐渐转变为渴望“上好大学”，由追求高等教育入学机会转变为注重教育过程中的“公平正义”。事实上，选拔多样人才和维持公平之间存在两难矛盾，招生考试改革越多样，对没有社会资源的家庭就越不利[13]。《实施意见》从考试安全、信息公开、诚信制度等多方面做了系统规定，它是对不同的社会关切问题的直接回应，在高考志愿填报、招生录取批次、投档方式、对录取率的调控力度、对高校自主招生和高考加分等行为的规范力度上也提出了相应的指导意见，作出了有针对的规定，这一系列规定对促进高考公正具有重大意义。
恢复高考至今，制度上的改革经历了建立形式公平、探索实质公平、多渠道追求实质公平、兼顾效率与公平这几个阶段，过程比较曲折，在保证考试公平问题上更是矛盾重重，但不存在绝对公平的人才选拔制度，高考改革总的发展趋势是从效率优先走向公平优先，继而走向公平与效率的兼顾与平衡[14]。高考改革关涉着高等教育资源恰当分配及分配的合理性，是保证社会全体成员接受高等教育的起点相对公平的有效手段，是维护考试机会公平、考试权利公平及促进考录程序公平的内在要求。理想的招生考试制度，是使所有的高校挑选最合适的生源，使所有的学生选择最合适的高校，体现双向选择原则的制度[15]219。考虑现实中国的国情，还需本着循序渐进的原则，既积极又稳妥地推进高考改革，以不变应万变，“不变”的是它的公平和科学选才原则，而“万变”的是考试形式与内容可以不断推陈出新[16]。如何使高考制度性的改革既兼顾多样化与科学性，又始终保持公平与效率最大限度的平衡，是改革设计者必须始终考虑的重大议题。
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Abstract： The college entrance examination fairness is an important content and measure of social fairness， and the college entrance examination policy is the decisive factor affecting the fairness of the examination. Since the resumption of the college entrance examination in 1977， it has experienced a series of reforms and innovations， such as the reform of the enrollment planning system， reform of the admission system， reform of the examination system， and reform of the relevant management system established to ensure the legal and compliant operation of enrollment and examinations.The reform of the college entrance examination has gone through the following four stages： the establishment of a formal fair， the exploration of the substantive fairness， the pursuit of substantive fair through multiple channels， consideration to both the efficiency and fairness. Although the institutional reform of the college entrance examination has always been repeated and zigzagged， they always develop in a more fair and open direction.
Key words：college entrance examination； fairness； policy change
摘要：高考公平是社会公平的重要内容，高考政策则是影响高考公平的决定性因素。自1977年恢复高考以来，在招生计划制度、录取制度、考试制度以及为保障招生与考试合法合规运行所建立的相关管理制度等方面进行了一系列改革与创新，经历了建立形式公平、探索实质公平、多渠道追求实质公平、兼顾效率与公平这几个阶段。尽管高考制度性的改革有时历经反复，比较曲折，但始终朝着更为公平和开放的方向发展。
关键词： 高考；公平；政策变迁
中图分类号：G42474文献标志码：A文章编号：1009-055X（2018）06-0110-09
doi：1019366/jcnki1009-055X201806013
高考是高等学校选拔新生的大规模、高竞争选拔性考试，既关涉高校人才培养的质量和效果，又涉及高等教育机会和教育资源分配的公平性和科学性，深刻影响千万学子的前途、国家发展大计和社会的稳定，因而公平公正是推进高考改革始终坚持的价值取向。高考改革涉及的公平问题主要有形式公平和实质公平。高考的形式公平表现在报考机会均等、选拔标准统一、考试环境和客观条件的大体一致。实质公平是机会公平、程序（过程）公平与结果公平的集合体，它追求在机会公平、程序公平的基础上实现结果公平[1]。自1977年恢复高考以来，政府颁布了各项针对高考改革的政策，以形式公平为起点，为达成高考的實质公平进行了艰难的改革探索。从公平的视角回顾高考政策变革历程，可以认清影响高考改革与发展所面临的公平问题，为今后的改革提供可资参考的理论资源。
一、形式公平建立：高考恢复与重建时期（1977—1983年）
高考在1966年被废止之后，从1966—1976年十年间被推荐制所取代，经历了“群众推荐、领导批准”等办法进行招生。推荐制一方面无法保障招生的质量及高等教育质量，另一方面，它无法保障教育的公平性。1977年，邓小平多次在关于教育与科技问题的谈话中强调“重点大学要经过严格考试招收优秀人才”。同年9月，第二次全国高校招生工作会议召开，这次会议的中心思想即恢复高等学校全国统一招生考试制度。10月12日，教育部下达《关于1977年高等学校招生工作的意见》的文件，并于21日向全国发布了恢复高考的消息。文件规定：自1977年起正式恢复以考试分数择优录取的全国统一考试制度，招生名额由干部培养的类别、数额进行统一规定。这一年，570万出身不同、年龄悬殊、身份迥异的人拥进考场，竞争27万个高等教育机会；第二年招生人数进一步增加，录取比例由29∶1变为15∶1。恢复高考最大的意义在于恢复了公平，重新建立起以考试制度为核心、以学习能力为标准的公平竞争机制和制度保障体系。高考制度严格按照分数高低，依次录取，即使是出身于社会地位较高、经济条件较好家庭的孩子，也只有通过激烈的考试竞争，才能进入大学校园。这意味着高考给了大家一个相对公平的起点，在一定程度上改变了权力、出身以及人际关系影响考生平等接受高等教育的现状，用“分数论”打破了“成分论”，体现了形式上的公平——分数面前人人平等。刘海峰教授将考试比作游泳：“一个人下到河里或泳池里，能游得过去就游过去，不会游泳就游不过去，父祖的官阶和权力再大、自己的家庭出身再好、金钱再多都救不了他，没有其他办法，只有自己学会游泳才行。”[2]
分数面前人人平等的考试给许多普通家庭的学子提供了竞争的平台和平等接受高等教育的机会，同时也促进了社会流动。尽管如此，但面对同一分数线的考生并非处在同一个起跑线上，其所处的经济文化等社会条件、个人禀赋和家庭状况的较大差异使得竞争不可能完全公平，这说明统一高考中的不公平因素仍然存在。这种不公平主要体现在以下几方面：第一，命题方面，命题小组由一批具有多年教学经验的高中、大学教师组成，出题多凭经验，主观性较强，又因试卷的审核者个人知识水平和实际经验的限制，导致试卷的有效性和可靠性难以预测，经验式的命题编织方法无疑影响了命题质量和人才选拔的科学性；第二，考试内容方面，当时的试题着重考查考生理论知识的掌握情况以及记忆、计算能力，忽视了对考生解决实际问题的能力及抽象思维的考察，这间接导致中学教育教学、备考方向的偏差，不利于学生的全面发展。总的来说，考试意图的确定以及命题的过程、内容等都直接影响到高等教育机会均等的实现。如：高考出现的“超纲”和明显对农村考生造成“偏见”的试题就是一种隐藏着的实质性不公平。尽管机会的公平性可以通过考试命题的内容体现，但由于其他各方面形势的复杂性，在实践中往往只能获得相对的、大致的公平性，高考内容改革应以提高整体素质为着眼点，还是应更加注重公平？这是高考命题决策者不得不面对的一道难题。
二、实质公平的探索：高考改革试验时期（1984—1998年）
随着全国统一高考招生制度的实施，其弊端也逐渐显现出来：竞争激烈导致考试舞弊行为、“超纲”及倾向城市考生内容的命题、僵化的总分录取模式、简单的卷面分的分数报告等频现，严重影响了高考分数的真实性和准确性。尽管统一高考制度的恢复为人人享有高等教育机会提供重要前提，高等教育公平性所存在的矛盾，由受教育权利的不平等向受教育机会的不平等转化，具有形式公平的“分数面前人人平等”录取原则面临实质公平的拷问。高考改革进入了探索实质公平的改革试验期。在招生制度上，1984年正式招收保送生，1984年实行“双轨制”，1988年实施“定向招生，定向分配”政策，1994年完善分省定额录取制度；1989年和1994年两次提出命题标准化的改革；考试科目上也先后施行了一系列改革。改革者意识到，只有不断对恢复后的高考体制进行深化改革，才能总结经验，确保改革的方向是追求实质公平。尽管这一阶段的高考改革进程中出现了一系列违背公平的问题，但总的方向和目的是确保高考选拔人才的准确性与公平性。
在高考招生制度的改革上，为弥补单一统考制度仅凭分数选才的缺陷并更好地贯彻因材施教的原则，国家早在1978年招生工作意见中要求，应届生和在校生在省市学科竞赛中，成绩特别优秀的考生可以不参加统一考试，可依据其志愿直接分配进入高校接受高等教育，或者经单位或个人推荐、高校单独考核的方式决定录取与否。1984年，该招生工作意见正式成为现实，即延续到现在的保送生制度。国家教委于1984年指令了几所行业性院校（北京师范大学、山东矿业学院等）正式招收保送生，1985年扩大到各类院校40多所招收保送生。实践证明，招收保送生不仅促进了高校招生方式的多元化，还打破了考生一条通道进入高校及智育一枝独秀的局面，很大程度上避免了素质优秀的考生因失误等其他因素而失去入学机会的情况。尽管如此，招收保送生的过程仍存在未满足实质性公平需求的方面。如有的学校为保证升学质量，存在送良不送优的现象，还存在弄虚作假和走后门的问题，如果同时存在程序不公，那么还会阻碍学校的发展。因此，要让学生了解实情，择优保送。另外，为保证保送生的质量，还必须要求其先参加综合能力测试，测试内容由教育部考试中心统一命制，以此来甄别保送生的优劣，并在湖北、四川、河北、黑龙江、上海五省（市）试行。为杜绝不正之风，追求高考的公平，国家教委提出“压缩规模，严格标准，严格管理”的十二字方针规定，使保送生的保送程序更为严格公正，提升了保送生的标准和质量[3]。
在统一招生的背景下，广大人民受益于高考形式上的公平，但随着地方经济建设对人才的需求以及越来越多的考生对高等教育的渴望，国家“统包”的招生制度难以适应社会的发展。中共中央于1985年頒布《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），第一次提出扩大高校办学自主权，改革高校招生计划和毕业生分配制度。在《决定》的指导下，高考的各项规章制度得到了完善，各项政策如招生计划、考试、录取、管理等各方面均经历了局部的改革与调整。《决定》的实施使我国的人才选拔制度不再局限于培养“国家建设干部”而是为社会主义培养建设人才，高考制度也恢复了应有之义。在这种改革要求下，国家教委于同年规定实行“双轨制”：在按照计划招生（不收费）的同时，也进行调节招生（收费），该制度是基于城乡受教育机会不公的问题而实行的，它使越来越多的学生有机会通过自费方式走进高等教育的殿堂。与此同时，1988年实行“招收自费生计划”[4]319，即高校可以从参加统一高考的考生中招收少数国家计划外的自费生，自费生比重的逐年升高在一定程度上扩大了适龄人口接受高等教育的机会。1993年高等教育进入全面缴费阶段，教育收费的一个依据就是教育给予学生知识，提高了其人力资本的价值。高校收取学费在很大程度上缓解了教育经费压力，但由此带来的弊端也是明显的。由于所有考生家庭经济层面存在严重不平衡，其入学资格在一定程度上受家庭经济状况的影响，导致分数低但经济条件允许的考生可以自费上大学，而分数高的贫困学生却因较小的分数差距不幸被挡在大学之外，尽管不能等同于花钱买分，但分数低的自费考生无疑占用了成绩相对优秀者的教育资源，出现了“谁有钱谁上大学”的现象。不仅如此，即使都进入了高校，由于学费的差异，家庭经济条件好的考生更容易选择热门专业，而经济困难家庭的学生只能选择冷门专业，这更加剧了高等教育机会的不公平。社会资源配置改革的代价是在提高一部分人福利的同时，却损害了另外一部分人的福利，这种不公尤其体现在城乡之间。对此，国家和高校开始完善奖、贷学金制度，然而在当时的教育背景下，许多家庭经济困难学生由于眼光的局限和对还贷能力的担忧，仍然放弃了接受高等教育的机会。由此看来，“双轨制”改革仅仅属于形式上的机会公平，对于家庭经济困难、负担不起学费及不敢贷款的考生，依旧存在实质性的不公，这种不公是国家一系列助学政策都难以弥补的。
除此之外，教育部为打开人才通向农村的路子，先经过部分省份试点，后提出并实施“定向招生，定向分配”原国家教育委员会《普通高等学校定向招生、定向就业暂行规定》[（88）教学字013号]1988年11月24日发布。定向范围：国家教委、中央其他部门所属高等学校可面向内蒙古、广西、贵州、云南、西藏 、甘肃、青海、宁夏、新疆等9个省区，以及国家重点建设项目中工作环境比较艰苦的单位定向；原国家教委所属院校还可面向农业、林业、地质、能源、建材、气象、国防军工、解放军等部门中，个别工作环境比较艰苦的单位定向等等。录取定向生，一般与非定向生执行同一录取分数标准，如果不能完成定向招生来源计划，可在该院校录取分数线以下20分以内择优录取。定向生除享受国家规定的普通全日制高等学校在校生的待遇之外，还可根据学习成绩和表现享受定向奖学金。 的招生政策，为我国高考招生追求实质公平指明了新方向、提供了新思路。该规定促进了区域补偿弱势的公平，体现了参与机会均等，即过程均等的原则。这一政策是对统一招生计划的补充，为偏远山区和贫困农村培养、输送了大量人才。统一高考以分数作为录取依据，为环境艰苦、教育资源短缺的贫困地区的考生提供了相对公平的入学机会，但这些考生的应试等各方面能力，与教育资源相对雄厚、各方面条件较好的发达地区的考生相比，毫无竞争优势，实质是一种不平等。用定向招生存在的“不平等”应对因教育资源短缺带来的统一高考上的不平等，与古希腊柏拉图“以不平等对待不平等”的公平原则相一致，高考的改革即是在不断地改进高考制度，不断地促进高等教育机会公平。
这一时期，高考分省定额录取政策于1994年得到进一步完善，是国家按一定的原则将高校招生人数总数分省区分配其配额的一项招生录取政策[5]1849，是我国高等学校招生考试录取环节中至关重要的一环。高考分省划线定额录取制度规定考生必须在户口所在地报名参加其户籍所在省的考试，考虑了区域公平，但另一方面，不同地区的考生面对着同一份试卷，并按照同样的标准进行不同划线标准的考试，有失公平。同时，各省（自治区、直辖市）录取人数的分配缺乏科学性和公平性。因此，各省招生人数的多寡便在很大程度上影响到分数线的高低，这意味着不同省份考生实际上面临着不同的升学率，这无疑加剧了原本已经存在的城乡之间的高等教育机会不平等，存在门槛设定上的不公平。同时，随着区域经济与教育发展差距的扩大以及优质教育资源的供需不平衡，重点大学在各省之间的录取分数线差距增大，使考生从一开始就面对着进入不同大学的不同机会，即存在“上大学”与“上好大学”的区别。不仅如此，高等学校“地方化”的趋势非常明显，位于大城市的高校对具有该市户籍的考生存在地方保护主义现象，主要体现在这些高校可通过降分录取对该市户籍考生进行特殊照顾。不仅如此，随着高等教育机构投资渠道的多元化发展，自20世纪90年代以来，地方政府通过资助、政策倾斜等措施，在高校的建设中发挥着越来越重要的作用，提高了地方（所在省或所在城市）在决策（如招生录取）中的发言权。在追求实质公平的过程中，考试公平和区域公平之间本身就无法取得平衡，因此在我国社会经济发展与教育资源配置存在巨大差异的情况下，国家重点大学应该继续实行分省定额录取政策，前提是按照一定的规则有效地进行招生计划分配的改革，在追求考试公平的同时尽量考虑区域公平。
在招生制度的改革方面，我国于1994年先行试点并于1996年全面实行招生并轨改革（包括招生计划形式和录取办法的改革），按总招生计划划定的统一分数线进行录取，并将原来两种招生计划形式下的两种收费标准也“并轨”，全部实行收费上学的新体制，在同一省（直辖市、自治区）实行同一录取标准，高校招生录取的分数条件和学费标准都统一，这一改革成为招生计划制度改革的一个节点。收费制度的改革规范了高校的招生，但对考生来说，即使考上了大学仍需要一定的经济基础作支撑。另外，1997年高校学费开始上涨，这给经济困难家庭增加了巨大压力，不少的考生因此放弃了接受高等教育的机会而选择外出务工，可见，高考制度仍然存在实质性的不公平。
这一时期在考试科目方面也施行了一系列改革，整体呈现出考试科目递减的趋势，如：1981年固定下来的文科考6门、理科考7门的“六七模式”；1985年从上海市开始实行会考，目前在多数省份已经名存实亡[6]；1991年湖南、云南、海南3个省试行“三南”考试科目改革，即每组4门科目，4组任选一组的方案1991、1992两年，湖南、云南、海南3个省在会考基础上作了科目分组考试的新尝试，将高考科目分为不同的4种组合，每个招生专业可从4组中任选一组，该方案被称为“三南方案”，考试4组科目分别为：语文、政治、历史、外语，数学、语文、物理、外语，数学、化学、生物、外语，数学、语文、地理、外语。 ；1993年国家教委将1981年固定的文科6门、理科7门的模式减少为“3+2”共5门；1994年又在会考基础上也进行了“3+2科目改革”“三南方案”的修订版——“3+2”的高考改革方案，即语、数、外3科作为共同考试科目（数学分文、理卷），文科加考政治、历史，理科加考物理、化学，每科满分原始分为150分。把教学内容相对简单的地理、生物科目放到高中会考中解决。 。这些改革的大方向是减轻学生压力，增大高考科目的可选择性和开放性，但其弊端是容易导致学生忽视甚至完全不学高考不考的科目，即使他们进入了高校也不能快速适应各类基础学科的学习，不利于学生的全面发展；另外，科目分组太细加大了录取操作的复杂性，因此这些科目改革大都无疾而终。同时，该时期高考工作缺乏连贯性、稳定性，在命题水平上缺乏统一调控，出题全凭经验，没有统一标准，命题水平亟待提高。因此，国家不得不将注意力由注重效率转移到更加注重公平上来，经1981—1985年多次试点，“高考命题标准化”首次在1989年6月2日国家教委发布的《普通高等学校招生全国统一考试标准化规划》《普通高等学校招生全国统一考试标准化实施规划》[（89）教试字001号]。 （以下简称《规划》）中被提出并在全国推行，全国统一考试的标准化，使高考命题常态化，强调程序公平，在追求实质公平的进程中迈了一大步。不仅如此，高考相关工作在技术手段的进步上也将高考的科学化向前推动了一大步，如：高考阅卷开始以机器评阅为主，大大减少了高考阅卷的工作量，这在高考技术手段改革上具有里程碑意义；之后随着现代计算机及通信技术的发展，20世纪90年代高考录取工作首次运用了计算机辅助录取系统，高考录取效率大大增强；1997年在天津与广西试点网上远程录取，之后网上远程录取在全国范围内全面施行。这一系列现代技术的运用提高了高考录取工作的时效，减少了作弊改分等行为的发生，在保证高考录取公正性上发挥了一定的作用。
除此之外，为尽可能地克服原始分数的局限性，使考试分数更准确地反映考生水平，按照《规划》的要求，我国于1994年进行第二阶段的普通高考标准化的改革国家教委办公厅關于颁发《普通高等学校招生全国统一考试建立标准分数制度实施方案》的通知[Z]，1994-04-18.。为了进一步开发利用考试信息，要求建立标准分数制度以实现考试分数标准化，克服原始分数的局限性，使考试分数更准确地反映考生水平[7]。这次改革不仅充分发挥了考试既有利于高校选拔新生又有利于中学教学的作用，标准分数制度的建立更为高校录取工作的顺利展开提供了科学依据，强调了过程公平。
三、多渠道追求实质公平：高考改革进一步深化时期（1999—2009年）
高考恢复后的前20年，人们基本上接受、适应了这种制度，也很少有人质疑这种“一考定终身”的做法。另外，分数作为唯一的录取依据，助长了唯分数至上的思想，过分强化应试教育同样限制了学生全面素质的培养。为此，1999年中共中央国务院发布了《面向21世纪教育振兴行动计划》等相关文件并先后出台了一系列重大举措，为21世纪中国高考制度改革勾画了蓝图，在此基础上我国高等教育实行扩招并启动了新一轮高考改革，这一年成为高考改革进程中的转折点。考试内容从单纯考查考生的知识储备向考查其综合能力转变，评价模式由单一评价模式转变为多元评价模式，不仅如此，高校招生考试工作也被提高到一个新水平，有力促进了高等教育机会公平。这一时期的改革主要从推进考试形式改革（实行“一年多考”、将“异地高考”纳入政策范围）和深化考试内容改革（“3+X”科目改革）、深化招生录取改革（高校自主招生政策以及收缩加分政策）等多方面着手，以确保高考选拔人才的准确性与公平性。
随着高等教育对人才评价及选拔要求的提高，对高考考试形式适时地进行了以下几个方面的改革：第一，考试次数上施行“一年多考”的改革，北京和安徽于2000年试行春季高考，之后推广为上海、天津、内蒙古等省、市、自治区“一年多考”，增加了考试次数，扩大了入学机会，这在高考改革历史中具有破冰意义，是一种真正意义上的减负。第二，高考的考试时间自2003年起由每年的7月7日、8日调整为每年的6月7日、8日，6月气候相对温和，气象灾害少，相比于炎热的7月更体现了高考的人性化。第三，针对高考移民现象所采取的异地高考政策不断完善。20世纪90年代以来，地区间教育水平的差距导致的各地区考生录取分数线差距悬殊，出现了诸多利用政策漏洞挤占流入地稀缺教育资源的行为，即“高考移民”现象，其主要发生在高考录取线较其他省市更低的西部地区以及海南等地。例如在2005年，海南高考移民人数近1万人，是历年来最为严重的高考移民，这种现象间接助长了腐败和考试秩序的混乱，引发了全社会的关注和广泛的抨击。为了维护社会稳定和高考秩序，各省更是采取各种政策措施加以限制和封堵。随迁子女的“异地求学”“异地高考”逐渐成为政府必须面对和解决的诉求。2009年教育部出台了针对高考“异地借考”的政策，将“异地高考”正式纳入国家政策范畴。这些举措都是在通过高考形式的改革尽可能维护更多考生的利益，促进社会公平正义。
考试内容改革是深化高考制度改革的关键，在高考考试内容改革方面，对考生能力、知识储备等综合素质方面的考查成效逐步提升。从20世纪80年代以来，高考考试内容经历了不断的探索与改革，如标准化考试更加注重对考生能力的考查，主客观题比例相当等。1999年，我国开始扩大高校招生规模并在考试科目设置上试行“3+X”科目改革，即：3门大科语文、数学和外语，“X”为自选小科。这种模式首先在广东省试行，综合能力测试不是对各科目按比例的“拼盘式”考查，而是在政、史、地、理、化、生6门课基础上以能力测试为主导。与过去的招生考试仅仅考查学生相关课程基础知识的状况不同，“3+X”命题凸显了综合能力测试因素，另外还增加了应用型题目，考查基本技能的掌握以及综合知识分析能力，强调理论联系实际，有利于培养学生的创新意识和实践能力。“3+X”考试内容科目改革的实施，改变了以往全国一张试卷、一种高考模式的状态，各学科的命题在遵循各学科教学大纲的同时，在题目类型上增加了对能力型和应用型试题的考查，这对高考整体的改革起到了前所未有的推动作用。与此同时，中央从条件较成熟的上海市和浙江省开展考试改革试点。文理不分科、分数赋值及考试科目的变动，不仅对中学教学、考生的备考产生了直接的影响，还对高等院校的选才、大学教学尤其是基础课的教学也产生了较大的影响，这一系列改革试点对我国高等教育整体人才培养质量提升的影响则需要更长时间的检测。
在深化招生录取制度改革方面，随着我国高等教育大众化步伐的加快，已经有能力吸引更多的人进入高校深造。教育部于2001年取消高考年龄与婚否的限制，只要考生拥有高中文凭或同等学力证明，无论年龄和有无婚配，都可报名参加考试，意味着接受高等教育不再是年轻人的特权。另一方面，打破了时空界限，将高等教育纳入了终身教育体系，不仅如此，成年考生的实践能力、社会经验比年轻人更强，实际录取概率可能更大，成年考生与应届生一起进入大学读书有利于人才间的互补和共同成长，成年人对人生和事业的态度也影响着年轻人。由此可以看出，这项改革适应了我国高等教育大众化发展的步伐，利于促进社会公平。
除此之外，这一时期还进行了高校自主招生以及收缩加分等多方面改革。现行的招生制度以统一高考成绩作为“敲门砖”，为了扩大高校招生自主权，2003年教育部允许北京大学、清华大学等22所部属高校试行自主招生，规定招生规模不得超过该校招生计划总数的5%，之后教育部每年都对自主招生高校及其招生方式进行调整与规范。自主招生促进了录取路径的多元化，是人才选拔机制的创新。随着参与自主招生高校数量的增加，国家政策层面对高校招生录取制度改革的支持力度也不断加大，不同于统一高考招生以分数论英雄选拔应试型人才，自主招生不以成绩作为唯一的录取指标，打破了“分数至上”的局面。招考方式灵活、多样，考试内容新颖，评价更为多元，通过加分照顾、破格录取等政策为才华出众的考生提供接受高等教育的机会，充分体现了高校“不拘一格降人才”的理念，结束了广大考生“一考定终身”的历史，一定程度上避免了“高分低能”现象，在人才选拔中兼顾公平与效率。尽管如此，从这些年的实践来看，自主招生政策是高等教育在拓宽人才选拔渠道、创新人才选拔机制上作出的新尝试，但也是局限在小规模的尝试：高校的自主招生名额一直被严格控制，并要求在指定的高中产生，主要集中于省重点高中，其他普通高中的优秀学生没有参加自主招生的资格，因此自主招生很难做到机会均等。另外，高校自主招生权的扩大存在大量人为评判标准和一些非硬性的、不可量化的条件，这无疑会给人为因素大开方便之门，不仅不利于扩大高校办学自主权、选拔创造性人才、提升中学素质教育等政策目标的实现，反而容易形成“高考考学生，录取考家长”的不良风气，造成新的不公平现象。但也应看清，高校自主招生制度是为了弥补统一招考的劣势而产生的，它并不是改革的目的本身，而是对统一招考存在的劣势的弥补，是实现科学选才的手段，科学性本身就是公平性更高层次的要求与体现，其目的是以更加科学的方式选拔能更快适应高校教学特色及未来社会发展的优秀创新型人才。创新人才的选拔是自主招生制度的核心追求，公平是高考制度的核心價值要求[8]。当公平选才与全面考核之间难以兼顾时，我们一方面决不能否认自主招生在创新型人才选拔过程中不可替代的价值发挥，另一方面又要承认自主招生的弊端所在。因此，除了在保障录取过程的公正、公开性之外，还需要加大招生政策的宣传力度，强化招生组织的管理，进一步改革考核评价的方式及标准等，从各方面改善不足，提高自主招生的效率和科学性。同时也应该看到，当前我国进行自主招生的高校在招生组织管理、招生政策宣传以及考核评价的标准、方式、成本及结果等方面也存在诸多问题，有待进一步改进。
清理和规范高考加分政策是保障科学选才与促进公平有机统一的另一项重要措施，主要围绕其实施主体、实施对象、实施方式以及如何有效保障高考加分顺利进行的政策规范。在2000年以前，高考加分政策的实施目的是为了弥补少数民族、烈士子女及工农干部等部分群体所面临的入学机会不公，起到了维护国家稳定团结、满足国家经济建设、促进教育公平的作用。进入21世纪后，我国高等教育从精英化走向大众化，高考加分政策进行了相应的精细化的改革，例如：2006年，教育部增加了国际科学与工程大奖赛、奥林匹克竞赛中获奖者的高考加分项目，这体现了我国对创新型人才选拔的重视；其次，对伤残军人子女、艰苦地区军人子女、伤残警察子女三类照顾人群进行加分，提高其升学率，弥补其损失，不仅促进了教育公平，同时为国家选拔了特殊人才。这些措施曾起到了积极作用，但面对不同利益相关者的不同利益诉求，在现实操作层面还存在两个比较突出的问题：一是加分项目过多，据统计，全国性加分11项，地区性加分95项（最多时达200多项），部分加分项分值过大；二是加分资格造假，骗取加分，例如2009年绍兴一中航模造假事件和重庆高考状元少数民族身份造假事件等，这种高考加分造假现象严重损害了高考的公平公正。这些政策弊端导致在对一部分人进行补偿的同时，另一部分人的利益没有受到保护，往往会造成新的不公平。
四、兼顾公平与效率：推进人才选拔新模式的新一轮高考改革（2010年至今）
1999—2009年这一阶段的改革是注重考试科学性的完善阶段，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出构建“分类考试、综合评价、多元录取”的考试招生制度。因此，现阶段可看作是回归考试本真的阶段[9]，凸显考试服务教育的本质功能，切实发挥以考促教、以考促学的作用。具体来说，在考试形式改革方面，进一步推动异地高考改革；在考试科目方面实行“3+3”模式；在考试评价办法上，高职院校与普通院校的考试招生分开，人才选拔和评价更为多元；在录取制度上，减少和规范高考加分项目和分值，实施“三位一体”录取新机制等。新一轮高考改革，既要保障学生有更大的自由选择空间，发展兴趣，有创造性，又要最大限度地维护教育公平，相关政策还要适当向弱势群体倾斜，在地区间保持一定的平衡。高考改革牵一发而动全身，改起来殊为不易[10]。
在考试形式方面，针对“异地借考”现象，2010年教育部启动《制定进城务工随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法》工作，并于2012年在山东省首次试点。综观各地“异地高考”方案，在家长准入条件、学生准入条件、报考院校类型与执行方式上作出了不同的要求，体现了政策制定过程中的区域公平的原则。对于是否应当开放异地高考，不同的利益方持有观点不同。有一部分人认为异地高考是随迁子女理应享有的权益，然而也有一部分人认为异地高考的普及势必威胁到户籍考生的利益。站在异地考生的角度考虑，他们很可能因为不符合准入条件而无法在在读高中所在地通过参加高考进入理想高校，有的省市甚至规定没有该省户籍的异地考生只准报考三类本科院校与专科院校，这属于机会不公，考生进入高校的机会不均等直接影响这些异地考生的未来发展。另外，也有部分考生的父母利用职务之便，对考生的民族籍贯造假，只为考生更易考上理想的高校，这也是破坏社会公平秩序的体现。针对这些弊端，研究者提出了在不减损户籍考生利益前提下增加相应招生名额等一系列针对异地高考的推进策略，建议户籍改革与教育改革相结合、异地高考改革与高考招生制度改革同步进行等[11]。
高考考试科目设置方面，随着2014年最新一轮高考改革启动试点，并根据同年颁布的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）中“增加学生选择权”的要求，在高考考试科目方面实行“3+3”模式，即高校入学总成绩由统一高考的语、数、外三科成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成，统考科目分值不变，外语提供两次考试机会，不分文理科，学业水平考试的3个科目由报考院校要求和自身特长在政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择[12]。另一方面，新一轮高考科目改革的“3+3”模式存在的考试区分度、分数等值、应试主义等问题与之前“3+X”模式有相似之处，其中的公平性也有待考量。此外，科目改革最大的困境应是考生为了追求“高考收益”最大化而“弃理选文”，这不利于高校选拔人才。如何实现学业、考试和高考的良性互动，是今后高考改革中亟待解决的难题。
在考试评价办法上，根据《实施意见》的规定，并结合社会分工与高等教育内外部对人才选拔和评价的多元化、精细化要求，高职院校与普通院校的考试招生分开，高职院校重点探索“文化素质+职业技能”的考试评价办法，减少了根据统考录取的考生比例，这一探索在一定程度上让百万考生从统考压力下解放出来，使其有机会根据自己的兴趣和特长选择发展方向。当然，该考试办法的实施还需在实践中逐步完善，“学而优则仕”的文化传统导致只有少数考生主动选择高职教育考试，这种考试文化有待转变。
在高考考试命题上，《实施意见》明确要求高考命题设计要严格依据高校人才选拔要求和国家课程标准内容，要全面考查学生运用所学知识分析问题、解决问题的能力，考查学生独立思考的能力，在保持命题内容基础性的前提下，增强命题的应用性和综合性。之前一些省市在命题中出现了“命题城市化”倾向，即试题内容明显倾向于城市考生，题目类型及出现的观点、现象是偏远农村地区的考生平时没有训练过甚至没有听说过、接触过的，这种命题会影响公平选才，在此基础上的分省命题方式也影响着命题质量和全国考生的考试公平性。因此，自2015年起，我国增加了使用全国统一命题试卷的省份，在试题命制与试卷管理质量上严格把关，保证高考科学性，为深化高考内容改革指明了方向，也提升了国家教育考试的正确导向性和社会公信力。
在深化招生录取制度改革方面，为进一步深化高校招生的“阳光工程”，提高人才选拔水平，2010年教育部、国家民委等五个部门发布了《关于调整部分高考加分项目和进一步加强管理工作的通知》。2014年教育部印发了《关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见》，规定要加大监督力度，对高考加分实施严格管理，对加分项进行进一步的规范，对对应的分值进行合理度量，并适当地取消部分鼓励类加分。2015年，教育部再次减少和规范了高考加分项目，首先取消体育特长生加分、中学生学科奥林匹克竞赛加分、科技类竞赛加分、省级优秀学生加分、思想政治品德有突出事迹加分等6项鼓励类加分项目，只保留“烈士子女”等5类加分项目；大幅减少了地方性加分项目；规范和完善确有必要保留的地方性加分项目。不仅如此，教育部门在组织实施和管理监督上进行严格规范，一方面，加分政策的流程、措施统一配套，在对加分许可权的归属及加分对象、加分分值进一步明确的基础上，严格依法制定法律责任，对造假行为进行严厉处罚；另一方面推出“阳光高考”工程，该平台负责公布普通高校招生有关政策、高校招生计划、招生章程等，保障了全局性的公平，确保了高考加分政策的平稳顺利进行。总之，高考加分政策的改革以多元化的人才培养和全民族整体教育水平的提升为目标，以制度保障科学选才与促进公平的统一。另外，新高考推行“两依据一参考”即基于统一高考与高中学业水平考试成绩，并参考综合素质评价结果的多因素构建录取机制。对学生能力和素质的考查，由一把尺子衡量所有考生转变为多把尺子综合评价每一位考生，高考变得更加客观与科学，也更加符合社会发展需求和人才多元化发展的需求。2017年，众多知名高校公布了在浙江省实行的“三位一体”招生录取简章，考生的综合成绩皆由高考成绩、学校综合测试成绩、高中学业水平考试成绩三部分按比例构成。当然，不同学校比例规定有差异，这都是根据高校自身的办学特色与要求制定的。“三位一体”的新型录取机制改变以往仅仅依据高考成绩作为唯一评判依据的状况，考核和选拔更加客观、科学、多元。但是在具体的实践环节，“三位一体”的综合评价体系也存在困境：第一，如果综合素质成绩占比太小，综合、多元评价的功能会被弱化，有违初衷；反之，若占比太大，高考的权威性会被削弱，高考的公平秩序得不到有效保障，因此这个评价体系要设定一个合理的占比区间。第二，“三位一体”中的学业水平成绩是各省、市、自治区自行组织实施的，考试成绩存在区域差异，信度和效度较难衡量。第三，这一操作模式尚处于试验阶段，操作过程的公平性、科学性、规范性有待实践的检验。
五、小结
随着高考平均录取率的大幅提升以及人们法律意识、公民意识及权利意识日益增强，人们对接受高等教育的渴望不单单只停留在入学机会的“量”的公平上，对受教育條件内在的“质”的公平性有了更高的诉求。简言之，人们由以前渴望“上大学”逐渐转变为渴望“上好大学”，由追求高等教育入学机会转变为注重教育过程中的“公平正义”。事实上，选拔多样人才和维持公平之间存在两难矛盾，招生考试改革越多样，对没有社会资源的家庭就越不利[13]。《实施意见》从考试安全、信息公开、诚信制度等多方面做了系统规定，它是对不同的社会关切问题的直接回应，在高考志愿填报、招生录取批次、投档方式、对录取率的调控力度、对高校自主招生和高考加分等行为的规范力度上也提出了相应的指导意见，作出了有针对的规定，这一系列规定对促进高考公正具有重大意义。
恢复高考至今，制度上的改革经历了建立形式公平、探索实质公平、多渠道追求实质公平、兼顾效率与公平这几个阶段，过程比较曲折，在保证考试公平问题上更是矛盾重重，但不存在绝对公平的人才选拔制度，高考改革总的发展趋势是从效率优先走向公平优先，继而走向公平与效率的兼顾与平衡[14]。高考改革关涉着高等教育资源恰当分配及分配的合理性，是保证社会全体成员接受高等教育的起点相对公平的有效手段，是维护考试机会公平、考试权利公平及促进考录程序公平的内在要求。理想的招生考试制度，是使所有的高校挑选最合适的生源，使所有的学生选择最合适的高校，体现双向选择原则的制度[15]219。考虑现实中国的国情，还需本着循序渐进的原则，既积极又稳妥地推进高考改革，以不变应万变，“不变”的是它的公平和科学选才原则，而“万变”的是考试形式与内容可以不断推陈出新[16]。如何使高考制度性的改革既兼顾多样化与科学性，又始终保持公平与效率最大限度的平衡，是改革设计者必须始终考虑的重大议题。
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Abstract： The college entrance examination fairness is an important content and measure of social fairness， and the college entrance examination policy is the decisive factor affecting the fairness of the examination. Since the resumption of the college entrance examination in 1977， it has experienced a series of reforms and innovations， such as the reform of the enrollment planning system， reform of the admission system， reform of the examination system， and reform of the relevant management system established to ensure the legal and compliant operation of enrollment and examinations.The reform of the college entrance examination has gone through the following four stages： the establishment of a formal fair， the exploration of the substantive fairness， the pursuit of substantive fair through multiple channels， consideration to both the efficiency and fairness. Although the institutional reform of the college entrance examination has always been repeated and zigzagged， they always develop in a more fair and open direction.
Key words：college entrance examination； fairness； policy change
