PPP后清单模式下的工程造价管理探究
颜昌辉
[摘 要] PPP后清单模式下的工程造价管理不同于传统单一的工程量清单计价，其牵涉到地方政府、社会资本方、项目总承包方以及在过程中介入的财政监管部门，因此，PPP后清单模式下的工程造价所出现的问题较多，且各个阶段的管理侧重点亦存有诸多不同之处。文章结合笔者既往PPP项目造价管理实战经验，列举了PPP后清单模式下工程造价管理所普遍存在的问题，并提出了PPP后清单模式下的工程造价全过程动态管控举措，以期可为广大工程造价管理同仁在开展PPP项目的造价管理时有所裨益。
[关键词] PPP项目；后清单模式；工程造价管理；全过程动态管理
中图分类号：G221 文献标识码：A
一、PPP后清单模式下的工程造价管理
（一）何为PPP后清单工程造价管理模式
PPP后清单的工程造价管理模式，是指成立的PPP项目公司在施工招标时，没有提供工程量清单，在入库审批的项目概算范围内，投标人按招标文件约定的计价方式并根据企业的经济技术和管理水平计提优惠率，以竞标综合评比方式获得项目后，再以技术图纸、施工方案和措施作为项目实施的依据，以合同约定的定额做施工图预算，按技术竣工图纸计算发生的工程量，按技术方案、施工措施和相关计价规定，定额套价、相关取费和法律法规等文件规定的其他费用，计算总价或单价措施费，是合同约定的各个专业内作为统一的计量和计价依据强制执行，承包人按合同约定办理结算。而传统的总价承包或施工专业承包、或劳务承包，是招标人委托设计或咨询公司确定工程量清单基础上，由投标人参考专业定额并结合企业技术与经济实力，结合市场营销策略自主择优报价竞标。由此可见，PPP后清单工程造价模式比传统的计价工程量清单模式，承包方更能发挥主动权，主要体现在项目造价不突破政府对PPP项目的融资额，达到运行要求，承包方或合作方对项目设计和施工措施的自主控制能力更能发挥优势，更能掌控施工现场资源的灵活调配，充分优化施工，以企业的最高技术和施工水平体现于市场竞争上，又能将企业的技术优势、施工水平以及经营效益等综合反映在PPP后清单模式下的项目建设和运营管理上[1]。
（二）PPP后清单模式下的造价管理原则
鉴于PPP项目参与的主体有政府职能部门、社会资本方即融资企业，既是经济利益共同体，又是项目的监管与被监管关系，相较于单一的业主与承包企业对工程造价的管理要复杂。因此，在开展工程造价管理工作时，应坚持如下原则：
首先，要在工程造价开展工作中，全面梳理利益相关各方之间的关系，制定既合作又相互制约的联营机制，构建在信任基础上的监督管理关系，从而强化工程造价的程序化管理。一是，确定政府职能部门是PPP项目主导者的理念，充分发挥全面管控职责，结合项目特征定性安排造价管理流程，达到工程造价在既定的融资目标之内；二是，强化社会资本方或参与承建方与政府职能部门的融合关系，防止出现各自为政，或出现企业干扰项目成本影响工作质量、甚至出现较大变更达不到项目预期收益，以此妨碍工程造价的正常管控。
其次，应避免工程造价管控监督方或项目投资方的双重身份影响政府工作的正常开展，例如在同一个PPP项目，委托的第三方监管机构不得同时为政府职能部门和企业提供工程造价咨询服务，以确保PPP后清单模式下工程造价的独立性和公平公正性[2]。
二、PPP后清单模式下關于工程造价管理存在的普遍问题
（一）项目前期对工程造价成本难以定量准确把握
相对于传统的工程量清单项目，在项目勘察和设计阶段的PPP模式不确定性因素更多。一方面，对工程造价成本计算资料和信息的收集，由于在勘察测量时仪器设备精度不达标或操作使用时的偏差、或操作人员职业素养和专业能力的参差不齐、或地形地质的复杂多变等等因素影响，都可能引起资料和信息的不准确，造成造价管理人员无法精确计算工程造价成本；另一方面，项目管理者或造价人员对前期造价概算不够重视，重心往往放在施工阶段的造价管理，在可行性研究阶段或者设计阶段对项目可行性研究不够透彻、逻辑性不强，对工程量有意放大，造成工程造价缺乏科学依据，对施工阶段的预算成本引起误导。
（二）施工阶段成本异常变动使造价管理难度增加
施工阶段是项目建设成本的实施时期，能否顺利开展工程造价管理直接影响到整个项目的造价真实水平，承包人基本是在本阶段消耗工、料、机，其投入不仅与技术、质量以及工期要求有直接关联，跟企业的管理水平以及各参建方的沟通协调也息息相关。一方面，是直接成本的投入，涉及到人力资源、施工材料以及设备购置或租赁成本，施工组织设计是否科学、以及施工管理水平是否合理，决定资源投入是否有额外的增加，否则无形中增加了成本费用投入，承包企业在施工过程中没能定期核算也是造成成本失控的主要原因。另一方面，是施工承包企业在正常的PPP项目建设过程中，资源的投入如人工、施工材料和设备租赁随着国家或地方宏观政策以及市场波动变化而变化，增加了工程造价的不确定性和管理难度，对直接成本和间接费用的管理控制缺少预案和全面分析研究，遇到异常情况不能有效控制，导致工程造价很难达到预期目标。
（三）预算定额制定或评估欠妥引起工程造价偏差
PPP后清单模式的工程造价管理与传统工程造价比较，灵活性更强，不是清单项目一成不变的固定综合预算价格，根据项目实际情况出现变动变通的几率相对较大。而按照定额报价，通常只能代表定额测算期最先进的造价水平，对于PPP项目造价一般都是按照项目的市场价格做评估，又因为定额的更新时间延迟关系，导致按定额计算的造价高于现阶段实际造价，而且新技术、新工艺、新材料的使用加大了造价成本差距，若是使用企业自编定额，没有获得国家或相关部门的审批是不认可的。因此，在固定定额基础上，PPP后清单模式很难保证工程造价与实际成本的一致，乃至可能造成评估利益得不到保证，直接影响项目公司或承包人经济效益。
（四）工程造价财政监管审计未能履行好责任义务
PPP模式下的工程项目管理，对项目的施工进度关注度相对较高，往往忽视了工程造价的财政监管和过程审计与工程建设相辅相成的作用，只有在科学合理的技术方案下，才能有利于工程造价的较好管理，而工程项目的承包企业基本没有结合技术方案和施工措施来做好工程造价分析和过程监督管理，而大多通过采取“投机取巧”试图蒙混政府的财评，承包企业的财政监管发挥不了工程造价管理与当地建设水平的适配作用，更不能用工程造价管理的过程监督来指导和保障工程施工质量、施工进度和成本控制，非常不利于PPP项目的建设。
三、PPP后清单模式下的工程造价全过程动态管控
（一）重视工程设计质量对项目造价的影响
实践分析证明，在项目设计阶段影响工程造价是最大的，工程设计质量决定工程的成败，主要是工程造价对项目收益率的整体影响，这个影响程度非常大，可达到75%及以上，因此重视设计质量并从设计开始对工程造价进行管理，有利于PPP模式下对整个项目的工程造价控制。对此，可从以下几点予以重点管控：一是，确保工程设计方案的可行性，要结合当前社会经济发展情况，结合政府需求和PPP立项的原则，结合工地地形、勘探、现有建筑物等实际情况，对设计方案认证检验，并对建设过程中可能出现的问题以及相对应的解决方案做出评估。二是，确保工程设计方案的科学合理性，既要遵循规范规程设计原则，又要研究考虑方案的适应性，如对当地环境的影响、对施工是否有利。三是，推行限额设计，做多方案的技术经济比较，并对预设计方案作资金流分析，从源头开始对工程造价进行管理。限额设计是对工程使用功能、工程规模、技术标准、投资额度有保证的前提下，确定造价、进度、质量、安全以及环境等5个设计目标，综合统筹各个目标的技术与经济是否合理，再将限额分解到各个单项、单位、分部分项工程中，同时，对各个专业进行造价限额，审查在施工图预算中限额和施工图设计的技术经济分析，若超出限额则须按要求进行重新修改[3]。
（二）合理控制工程招投标阶段的工程造价
PPP后清单模式的工程招投标有其特殊性，项目公司对承包企业的招投标需要做到科学、规范、严谨，既要保证工程项目的投资效益，同时也要为建设企业获得正当的利润空间，具体来说包括以下几点：一是，要保证招投标文件编制的规范性，对编制文件予以严格审核把关，尤其是招标文件中对特定项目特征的规定，如项目建设质量的规定、安全文件的要求、工期延误的处罚等等，作为合同签约的一部分将对工程造价产生潜在影响。二是，明确招标限价，选出最优方案，评估价格水平，对后清单模式诸多不确定性因素的工程造价控制非常重要，控制建设成本才能有效确保项目的投资收益。三是，严格招投标程序和工作纪律，避免暗箱操作、围标、串标的行为出现，确保招投标工作的有效有序进展，保证投标人的公平公正竞争，才能有效控制招投标阶段的工程造价。
（三）严加把控施工阶段的投资成本实施情况
建筑项目在施工阶段的工程造价控制最为关键，是建筑工程投资成本发生的实质性阶段，在这个阶段有效控制工程造价将体现对整个项目管理的核心价值。一是，建筑施工企业对直接成本的控制，即发生耗费的人工、材料、机械设备都发生在施工阶段，PPP后清单模式不同于工程量清单模式的根本也在于在施工阶段不可控因素的出现，比如受市场经济的影响，人工材料费用不断上涨，引起直接费成本增加；或在施工阶段出现与预测不同的地质情况、突发性事件影响，引起设计图纸的变更或施工进度的变化，都可能对工程造价直接费用产生巨大影响。二是，在施工阶段各个环节工程造价工作的跟踪落实是必要的，要配备极具专业性的造价管理人员，懂技术、懂造价、懂经营、懂管理，能把握好施工技术图纸与施工方案、熟悉造价包含的工序内取费费用标准、清楚施工结算的程序和需要准备的资料，能随着施工进展对项目做经济分析比较，能对施工过程工程造价的增减调整，做到工程项目在施工阶段的投资实施可控[4]。
（四）切实做好项目竣工阶段的结算审核工作
PPP后清单竣工阶段工程造價管理的重点工作在竣工结算审核，竣工阶段项目的实物工程量基本完成，要根据项目建设的实际情况整理好竣工资料，按照国家和地方政府规定结合竣工图配合审计公司进行审核，主要是对施工企业提供的材料设备以及施工工艺措施引起的预算成本变动作审核分析，特别要重视变更项目的结算审核，尽可能减少项目建设损失，切实做好PPP模式下后清单项目尾工的工程造价管理，以保证投资人的权益和投资收益。
（五）把握好各个阶段的工程造价管理要点
PPP后清单模式各个阶段对工程造价管理都有侧重点，随着项目的逐渐实施，各阶段的目标任务也不断深化，比如可研决策阶段的投资估算是设计概算的限额目标、设计阶段确定概算是施工阶段的限额目标、施工图预算指标又是承发包的限额目标，上一阶段对下一阶段做目标限制，各阶段之间又相互影响与相互制约，环环相扣，并逐步实现工程造价的目标管理。
（六）强化项目各方的职业素养与综合能力
PPP后清单模式是一种全新的项目融资和经营管理模式，从项目审批入库落地到工程履约的推广过程，都会遇到许多新问题、面临各种新挑战。PPP模式下政府部门和社会资本方需要精诚合作，基于各方共同的利益，但也会因各自管理者身份的不同而激化矛盾。政府是PPP项目的主导者，但政府部门由于多方面原因又不能完全操控项目，如对项目管理的专业能力、工程造价管控水平等等，其在项目中的职责定位很难把握，因此，需要严格遵循合作协议明确各方职责，特别是要提升政府部门的服务职能意识，拓宽社会资本方的融资渠道，加速提升PPP后清单模式下工程造价管理专业队伍的建设和人才培养，打造综合素质高、技能水平强的PPP管理团队，切实为工程造价各个阶段管理水平的提升保驾护航。
四、结语
PPP后清单模式的实施难度相对较大，大多项目现还处于尝试、摸索阶段，政府方与社会资本方各自的出发点亦不尽相同，前者是为解决基础设施项目建设而后者则更多在乎资本逐利，也就存在风险分配、利益冲突等诸多问题。因此，PPP后清单模式下的工程造价管理不可一蹴而就，需政府加大推介力度、制定行业标准、完善PPP相关法律法规、加大人才培养力度、提升计算机软件程序化管理水平，唯有完善PPP后清单模式下的全过程造价管理体系、加强政府决策能力、提升专业水准、强化管控力度，才能切实保证PPP模式下工程造价管理的工作质量，推进PPP项目顺利运作，实现项目各方的“共赢”“互利”。
参考文献：
[1]张永烈.PPP项目后清单模式下的造价管理探讨[J].建筑与装饰，2020（8）：75.
[2]杨波.PPP项目工程造价管理存在的问题及应对[J].经济研究导刊，2019（22）：117-118.
[3]邓卓为.PPP项目勘察设计阶段的造价控制[J].工程造价管理，2020（04）：62-65.
[4]于诗春.PPP模式下项目公司在实施阶段造价控制探究[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2018（05）：52-54.
