反恐视野下公安执法能力提升研究
关键词 反恐 公安执法能力 困境 建议
基金项目：本文为2018年度国家社会科学基金项目“新时代新疆恐怖主义犯罪预防对策研究”（项目编号：18BSH079 ）阶段性成果。
作者简介：张琳林，新疆警察学院，讲师，研究方向：法理学、行政法学、公安行政法学、比较法学。
中图分类号：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.301
恐怖主义严重威胁当今世界和平，党的十八届三中全会提出“反恐治理体系是国家社会治理体系的重要构成部分”公安机关作为这一体系中的反恐联动关键职能主体和责任主体之一，其专政职能的发挥也在形势要求下调整至执法常态化模式，反恐视角下的警察执法能力建设问题也因此具有了重要的理论和实践研究价值。2016年1月1日开始实施的《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》），作为我国第一部反恐怖主义专门法，赋予公安机关更多的执法权的同时也提高了相应的执法要求。一、公安反恐工作执法范围和执法能力
公安机关反恐执法能力在其履行反恐维稳职责时集中体现，是公安机关运用警务业务、统筹各类资源，通过特定管理活动达成反恐执法目标的过程。组织结构与运行是公安机关反恐执法的有效支撑，《反恐法》规定中央及地方反恐工作领导机构重要职务一般由公安机关领导承担。反恐又是典型的复合型问题，不仅需要公安机关发挥指挥服从优势，还需要带动各层级分工负责、联动配合、建立机制，才能够有效调动反恐所需的各项社会资源。
公安机关反恐工作执法范围大致包括：恐怖事件调查、嫌犯查缉、收集证据;查缉违法宣传品、暴恐音视频;依法与相关金融、非金融机构建立查冻机制，切断涉恐资金钱袋;涉恐重点人员管控等。
《反恐怖主义法》系统规定了反恐工作的体制机制、措施、手段、合作、责任等方面的内容。与公安执法密切相关的是第五章“调查” 及第六章“应对处置”，是公安机关反恐工作开展的直接和主要依据，其中很重要的是将公安机关反恐维稳刑事调查定性为具有强制性的刑事案件初查，包括规定了针对财产的查、扣、冻和针对人身的约束措施，还涉及武器的使用。公安机关反恐工作执法能力主要涉及：信息收集与处理能力，反恐预案的完整和可操作能力，高效调用反恐资源的能力，恐怖事件应急处置中灵活的权变能力和调查执法能力。二、公安机关反恐执法形势
当前，我国反恐形势依然严峻，内地也有恐怖活动零星发生。面对暴恐袭击，公安机关作为反恐执法的主体，要对涉恐案件快速作出反应、查明原因、有效处置、依法追究暴恐分子法律责任，尽管近年公安机关在反恐斗争中取得了显著成绩，打击了暴恐势力的嚣张气焰，维护了人民群众的生命财产安全。但公安反恐执法还面临很多困境，如立法及法律掌握、社区资源发挥、综合能力建设和执法警力不足等方面的问题，鉴于反恐工作的长期性，应当直面困境，调整巩固，坚决打赢反恐维稳硬仗。三、公安机关反恐执法面临的困境
（一）立法及法律掌握不足
针对公安反恐执法能力的立法除去已有的基本法律，还需要进一步通过特别法、司法解释等予以细化。同时还存在相关执法人员不能全面理解、掌握这些法律武器，导致的认识不到位和运用不规范的问题，有造成刑事司法当事人和行政相对人权利侵犯的可能性，更可能给我国造成不良的国际社会影响。
（二）社区资源发挥不足
当前反恐工作在我国还是以公安机关承担为主。除边疆等个别地区外，社区的作用发挥有限，民众所受反恐教育不足，缺乏民众和机关之间的报告参与有效互动模式，预防性效果和群众效应不明显。
（三）综合能力建设不足
反恐执法是综合性极强的工作，涉及案件处置、信息的收集和处理、反恐预案建设、协同作战能力建设、复合型反恐治理能力建设、现场应对处置能力建设和分析总结评估学习能力建设等维度的建设。同时反恐维稳任务中时常涉及武器的使用，适用条件、技术操作等引发的武器使用问题也是反恐执法实践中的难题。暴恐活动具有突发和复杂的特性，关涉人民群众重大安全，需要公安执法人员具备良好的业务素质和武器使用技能，日常演练重要性突显，昆明火车站暴恐袭击处置中武器使用的问题集中体现了这一点。
（四）执法警力不足
一是数量不足。我国现有人口约为137349万，公安民警数量仅有将近 200 万，警察与人口比例约为 1.4‰，俄罗斯这一比例是我国的7倍左右，美国、英国、韩国、日本为我国2-3倍左右，由此窥见警力的差距，一定程度上也决定了我国公安负荷大的工作现状，而民警职业压力现状也会影响到高强度反恐执法工作的效能。加之21世纪后，恐怖主义及其活动在国际上愈演愈烈，恐怖分子极度残暴血腥，制造的暴恐案件破坏力巨大，我国境内也有过恐怖活动的频发高发阶段，需要公安机关第一时间开展反恐处置行动，反恐执法工作因此具有很高的危险性。
二是反恐专业人才不足。县乡级别普遍出现反恐队伍专业人才储备不足的情况，各警种协同作战的旧有巡控模式下也存在专家缺乏、尤其是具有处置经验的反恐指挥专家不充足的情况。
四、公安反恐执法能力提升的建议
（一）充足制度资源
职责与职权在公安执法中相辅相成，制度完善是公安职权的保障。“法无授权则为禁止”，公安机关在反恐怖中承担的每一项职责都必须由法律明文授权才能进行。但反恐执法职权不应仅限于《人民警察法》第二章规定的十项职权和《反恐法》的规定，还应当进一步拓展，以便更有效地发现、打击恐怖活动，包括对调查阶段、应对处置阶段相应职权的拓展，要为公安机关防范惩治恐怖主义提供充足的制度资源和操作细则。同时建议增加合理损害范围内的反恐怖主义执法人员免责条款，使反恐执法人员职务行为得到法制保障。
（二）完善队伍层次
《反恐法》第五条规定反恐工作应坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合。当前我国警察反恐执法仍然以警务人员为主体，而社区居民的互动、协助作用还发挥不足。为此要形成以国家力量为主、社会力量协同的合力，发挥好反恐群众路线，将群防群治的功夫用在平时。
值得建议的是，可以逐步构建反恐社区警务模式。反恐社区警务化作为区别于传统的反恐战略理念，得到了新疆等地区警力下沉做法的效果印证，在社区建立良性互动关系、进行反恐宣讲、做好社区协作动员等都是值得嘗试的工作方法，以形成反恐社会面网格化管控的新格局。
（三）塑造多维能力
反恐执法工作的协调联动性要求公安多维度地提升执法综合能力。复杂跨界问题的解决要求公安机关整合各类资源，提高交流能力，促进联合与合作。信息的收集和处理集中体现了公安机关的情报归口整合能力、数据资源获取整合能力、数据库建设能力和研判工作能力。公安机关主导的反恐预案建设专项能力近年有很大提升，还需在分类编制预案、以情景规划为框架编制预案方面继续加强。对复杂反恐情形的治理能力和现场应对处置能力也是着力提升的重点。最后，借鉴本次新冠疫情，总结固定做法的学习能力建设也应当成为公安反恐执法能力提升的新增长点。武器使用能力也是一项重要反恐执法能力指标，《反恐法》第62 条只是对警察处置恐怖事件时的武器使用做了原则性规定，其他单行法律法规也没有具体明确公安反恐执法武器自由裁量权限的范围，同时缺少相应司法解释，导致复杂多变的暴恐现场具体执法枪支适用困惑和疑虑，影响到公安反恐执法的效能和民警个人生命安全的保护。解决这个困难，需要平日对反恐执法者进行枪支适用理论和实践的专业常态化训练，否则很难达到快速分析、准确判断的效果。
（四）健全警务保障
《反恐法》规定了警察权益保障措施，包括经费、待遇、技术、安全保障、抚恤等，要及时落实中央规定的各项从优待警政策。也有学者建议通过《警察救济互助法》《警察执法权益保护法》等立法为反恐执法人员提供保障，坚定其反恐信念。同时，警力的进一步扩充也一直被呼吁，缓解前线民警工作负荷、提升警用装备也是关键点，还要充分利用图侦网侦的AI科技、信息采集等传输共享系统来实现反恐执法科技化转型。在恐怖主义相对集中发生的地区，还应当强化对反恐执法人员的执法日常培训，加大对身体素质、上述实战射击、反恐理论、语言文化等科目的重点训练，也有学者建议警校设置和增加相关课程，实现预备警察阶段教育的针对、体系、常态和规范，为教学练战一体化做好准备。同时要注重公安民警执行反恐任务的心理干预和心理素质培养。
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