部分外国档案法律中关于档案工作人员规定的分析与启示
陈忠海 侯留博
摘? 要：本文对澳大利亚、爱尔兰、比利时和法国档案法律中涉及档案工作人员的规定进行总结和分析，提出明确档案工作人员的实际指向与法律身份、夯实档案机构领导人或责任人的主体责任、充实有关档案工作人员的法规内容等三点启示，为学术界开展相关研究和立法者制定档案工作人员法律规定提供借鉴与参考。
关键词：档案工作人员;档案机构责任人;档案法律;档案立法
Abstract： This paper has summarized and analyzed the provisions concerning archivists in the archival laws of Australia， Ireland， Belgium and France， putting forward three enlightenments： clarifying the actual direction and legal identity of archivists， strengthening the responsibilities on leader and first responsible person of archival institutions， and enriching the ordinance contents regulating the behaviors of archivists in anticipation of providing references for studying relevant researches in academic community and making the legal provisions of archivists.
Keywords： Archivists; Responsible person of Archival institutions; Archival laws; Archival legislations.
本文依据国家档案局政策法规研究司编写的《境外国家和地区档案法律法规选编》，选取书中对档案工作人员有明确法律规定且代表性较强的澳大利亚、爱尔兰、比利时和法国（以下简称四国）的档案法律，对其中涉及档案工作人员的规定进行总结和分析，提出完善我国档案工作人员立法规定的三点启示。
1 四国档案工作人员法律规定的具体内容
1.1 澳大利亚。澳大利亚《1983年档案馆法》共计9章71条，与国家档案馆馆长相关的法律规定共计20条，涉及国家档案馆馆长的任命方式、任命依据、权力和职责等内容;与档案工作人员相关的法律规定共计5条，涉及档案工作人员的聘用方式、职责和权力等内容。
《1983年档案馆法》第1章前言第3条对“馆长”一词做了解释，规定“‘馆长指根据《1999年公共服务法》的规定，在职的澳大利亚国家档案馆馆长或履行其职责的人员。”[1]第2章澳大利亚国家档案馆的设立、职责及权力第5条第1款明确了国家档案馆馆长的法人地位，对档案馆职员的具体范围和实际指向做了规定。第3章国家档案馆的馆长及职员第7条第1款指明了国家档案馆馆长的任职依据和任职方式;第2款规定“馆长除行使本法明确赋予的权力、履行本法课以的义务外，可以国家档案馆的名义，行使本法明确赋予国家档案馆的权力，履行本法明确课以国家档案馆的义务。”[2]
此规定为监督国家档案馆馆长行使权力、履行义务提供了法律依据，同时也突出了其在国家档案馆中的主体地位。
第3章国家档案馆的馆长及职员第8条第1款对国家档案馆馆长的授权方式做了规定;第2款对其授权效力做了规定;第3款规定馆长在授权的同时并不排除其自身的权力。
第7章国家档案馆资料的保管第63条第1款规定国家档案馆馆长有权对国家档案馆资料的保管场所提出建议;第2款又包含3小款，规定了国家档案馆馆长在考量国家档案馆资料保管场所时应当考虑的必要因素。
第9章其他事项第69条第1款“馆长可提供认证，证明认证中所述档案属于档案馆保管档案的真实文本，该认证在法庭上就相关事项可作为初步证据。”[3]规定了国家档案馆馆长对档案副本的认证权力及其在法庭上的证据效力。
除此之外，《1983年档案馆法》对国家档案馆档案工作人员和联邦部门档案工作人员的任命依据、任命方式、职责和权力等方面做了规定。第3章国家档案馆的馆长及职员第9条规定“国家档案馆的职员应当依据《1999年公共服务法》聘用”。[4]第5章联邦档案第2节第30A条对档案馆工作人员应当保守秘密的基本职业素养进行了强调;第27条第2款规定联邦部门“负责保管档案的人员须按照档案馆同意的协议将档案移交国家档案馆”。[5]第29条第4款和第5款对联邦部门档案保管人员在“国家档案馆希望利用非国家档案馆保管的联邦档案”这一问题中的有关权力和职责做了规定。
整体来看，澳大利亚《1983年档案馆法》对国家档案馆馆长和国家档案馆档案工作人员的任命、职责及权力等方面做了较为具体的规定。同时，对联邦部门档案工作人员的必要职责和权力做了规定。
值得一提的是，该档案法律单独设立一章对国家档案馆馆长及其职员的任命依据、任命方式等问题做出规定。
1.2 爱尔兰。爱尔兰《1986年国家档案馆法》共计26条，涉及国家档案馆馆长的法条共计16条，内容包括国家档案馆馆长的任命、待遇、职责和权力;涉及国家档案馆工作人员的法条共计4条，内容包括档案工作人员的任命、待遇和权力。
《1986年国家档案馆法》第3条对国家档案馆馆长的职责和权力做了原则性规定。[6]第4条第1款包含13小款，对国家档案馆馆长的职责和权力做了详细规定，内容包括对馆藏档案的管理、对国家各部门档案的检查和接收、对政府成员和公共服务机构档案工作的指导、征集相关档案、提供馆藏档案的查阅利用等，涉及到档案馆工作的各個层面。第2款和第3款规定总理可以特定方式对国家档案馆馆长的职责和权力进行补充，体现了该档案法律的动态性和灵活性。第4款对国家档案馆馆长如若发生履职不利、玩忽职守的情况做了相应的处置规定。第5条第1款规定“总理可适时任命一人为国家档案馆负责人，其在本法中被称为‘国家档案馆馆长。”[7]该款项对国家档案馆馆长的任命及合法性提供了法律依据。第2款对国家档案馆馆长履行该法律赋予其的职责和权力做了必要性、强制性规定。第3款规定国家档案馆馆长的任职条件包括薪酬由总理与公共服务部部长协商确定。
同时，《1986年国家档案馆法》第7条、8条、9条、10条、14条、17条等法条对国家档案馆馆长的有关权力和职责做了规定，内容涉及对政府部门档案的保留和处置、政府部门档案的移交、馆藏档案的处置、馆藏档案的版权与复制等方面。
另外，除了对国家档案馆馆长的职责和权力进行规范和约束外，《1986年国家档案馆法》也对国家档案馆工作人员的相关方面做了规定。第6条第1款规定国家档案馆馆员和雇员由总理和公共服务部部长协商后任命。第3款“《1956年文官委员会法》《1956、1958年文官管理法》《1834～1963年养老金法》及任何现行生效法律、新法或修正案都应当适用于本条下被任命的国家档案馆馆长、馆员和雇员”。[8]该款项指明了国家档案馆馆长和国家档案馆工作人员的法律身份、管理模式及其适用法律。
爱尔兰《1986年国家档案馆法》中涉及国家档案馆馆长的法条数量超过其法条总数的一半，对国家档案馆馆长的任命、职责和权力等方面做了详尽具体的规范和约束。同时，对国家档案馆工作人员的有关方面做了规定。
1.3 比利时。比利时《皇家档案监督法》共计4章18条，其中有8条规定了国家档案馆馆长及其委托人即馆内档案工作人员的权力和职责，有1条规定了公共部门档案工作人员的设立和职责，还有1条针对国家档案馆馆长委托人的有关权力做了规定。
《皇家档案监督法》第一章定义第1条解释了“皇家档案馆馆员”和“委托人”的含义，“皇家档案馆馆员”指国家档案馆馆长，“委托人”指国家档案馆馆长委托的馆内档案工作人员;第二章公共部门保管档案的监督第2条对国家档案馆馆长及其委托人的职责做了原则性规定：“皇家档案馆馆员或其委托人，监督公共档案部门所掌管的档案，无论其档案载体或者形式。”[9]
第3条对其监督的内容做了具体解释，包括归档情况的检查、档案管理和保管条件的控制以及档案材料真实性、完整性、可读性、可获取性的保证等，明确了国家档案馆馆长的责任范围。
第4条“皇家档案馆馆员或其委托人对公共部门的档案工作进行检查，并根据检查情况撰写报告。[10]在一定程度上可以起到监督国家档案馆馆长及其委托人履职情况的作用。
第5条“皇家档案馆馆员或其委托人，制定针对‘档案管理‘档案归档‘档案保管和‘档案获取等方面的‘指令‘建议和‘意见等，用于指导公共部门档案工作”，[11]指明了国家档案馆馆长或其委托人指导公共部门档案工作的范围和具体途径。
第三章档案的销毁第11条第1款规定了国家档案馆馆长及其委托人在公共部门档案销毁方面的批准权，突出了国家档案馆馆长权力的唯一性和决定性。同时，在一定程度上能够避免产生随意销毁档案的现象。
第11条第2款“若向国家档案馆移交的档案，可能对档案馆工作人员或馆藏档案造成实体损害的，根据2010年8月18日《皇家档案移交法》第12条第2款的规定，由皇家档案馆馆员或其委托人出具处理意见”[12]则对档案工作人员人身安全的潜在不利因素进行了管控，充分体现了以人为本的思想。
除了规定国家档案馆馆长及其委托人的权力和职责外，《皇家档案监督法》第二章公共部门保管档案的监督第8条还专门规定了公共部门档案工作人员的基本职业素养和职责。
从法条数量看，比利时《皇家档案监督法》偏重于规范国家档案馆馆长的权力与职责，体现了该法律对国家档案馆馆长的重视程度，突出了国家档案馆馆长在档案工作人员中的主体地位。
1.4 法国。法国《档案馆法》涉及档案工作人员的规定共有6条，其中4条与档案工作人员的法律责任有关，其余2条为第1章一般规定第211-3条“适用本卷规定，所有负责档案收集或保管的公务员或职员，应当保守职业秘密，对未向公众公开的档案内容保密”[13]和第2章收集、保管和保护第212-9条第2款“省级档案馆馆长必须在有‘国家保管员或‘国家遗产管理员称号的公务员当中选拔”，[14]分别规定了档案工作人员的基本职业素质和省档案馆馆长的任职要求。
在第4章法律责任中，第214-1条对档案工作人员私自公开、泄露、传播档案秘密及未公开档案内容的有关违法行为做了具体的处罚规定，从侧面对档案工作人员应当保守职业秘密这一基本素质进行强调，体现了法律的前后对称性。
第214-2条规定“在不违反《刑法典》第314-1条和第432-15条的情况下，负责收集和保管档案的公务员或工作人员，违反本法第213-6条关于私人档案保管或公开规定的，应当处一年监禁并处罚金15000欧元。”[15]
第214-3条针对“因职务原因而持有公共档案之人，挪用、偷窃全部或部分公共档案”[16]的不同情况做了相应的处罚规定，包括本人实施、放任他人实施、过失实施、犯罪未遂[17]四种情况。
此法条使用“因职务原因而持有公共档案之人”这一短语指代其规制对象，既包含了最有可能产生此类违法行为的档案工作人员，也包含了其他相关人员，体现了法律的严密性和包容性。
整体来看，法国《档案馆法》偏重于规范档案工作人员的法律责任，语言简明，逻辑清晰，尤其是在处罚手段的设定上，大多采用监禁和罚款相结合的方式，这有利于避免因自由裁量权过宽造成违法行为和处罚结果不对称的情况发生，从而达到维护法律尊严和权威的目的。
2 四国档案工作人员法律规定的共性与个性
2.1 共性。比较澳大利亚、爱尔兰、比利时和法国档案法律中有關档案工作人员的规定，其共性主要表现在以下几个方面：
第一，四国的档案法律中均有对国家档案馆馆长的相关规定。澳大利亚、爱尔兰和比利时档案法律对档案馆馆长的职责和权力做了全面细致的规范和约束。
第二，比较四国档案法律中涉及国家档案馆馆长和档案工作人员的法律规定均侧重于国家档案馆馆长。偏重于对国家档案馆馆长的有关方面进行规定，不仅能够增强国家档案馆馆长在实际工作中的领导力和号召力，也可以起到激励和监督国家档案馆馆长的作用。
最后，对国家档案馆馆长和档案工作人员的权力与职责规定中，均侧重于职责。这反映了四国档案法律对档案工作人员的定位和管控。如爱尔兰《1986年国家档案馆法》第4条第1款共包含的13小款，其中12款与国家档案馆馆长的职责相关。
2.2 个性。相比之下，四国档案法律在档案工作人员规定的任职条件、法律身份、法律责任、详尽程度等四个方面不尽相同。
针对档案工作人员的任职条件，比利时《皇家档案监督法》规定“公共部门需要聘用专业的档案馆员，进行档案管理工作。同时，向皇家档案馆馆员提交馆员的姓名、才能以及个人信息。”[18]澳大利亚《1983年档案馆法》、爱尔兰《1986年国家档案馆法》和法国《档案馆法》则没有此类规定。
在档案工作人员的法律身份上，澳大利亚档案法律规定国家档案馆馆长及其职员依据机关事务法律《1999年公共服务法》任命或聘用，[19]间接地指明了国家档案馆馆长和国家档案馆工作人员的法律身份。
爱尔兰档案法律规定国家档案馆馆长、馆员和雇员适用于《1956年文官委员会法》和《1956、1958年文官管理法》，[20]也间接地指明了国家档案馆馆长及国家档案馆馆员和雇员的法律身份。法国档案法律规定负责收集和保管档案的人员是公务员或职员，比利时档案法律则未明确档案工作人员的法律身份。
在法律责任上，澳大利亚和爱尔兰档案法律中并无专门针对档案工作人员违法行为的处罚规定，而是对所有潜在违法主体的违法行为做了统一规定。
法国档案法律则对档案工作人员的某些违法行为做了专门规定，同时在其他方面对档案工作人员和有关人员的违法行为做了统一规定。
比利时档案法律则没有此类规定。就档案工作人员法律规定的详尽程度来看，澳大利亚和爱尔兰的档案法律对国家档案馆馆长的职责与权利进行了详细规范和约束。
比利时档案法律对国家档案馆馆长或其委托人的职责与权力的规定较为抽象宏观，法国档案法律在规定档案工作人员的法律责任方面较为详尽具体，而在其它方面较为笼统。
3 完善我国档案工作人员立法规定的三点启示
3.1 明确档案工作人员的实际指向与法律身份。目前，我国与档案工作人员相关的释义仅在《中华人民共和国职业分类大典》中有所体现。《档案法》《档案法实施办法》均未明确相应的法理定义与实际指向。
学术界对其内涵和边界的讨论颇多，[21][22][23]但尚未达成共识。明确档案工作人员的实际指向和法律身份既有利于增强档案工作人员的归属感和身份认同感，也有利于增强与档案工作人员相关的其它法律规定的可操作性与可执行性，尤其是在法律责任方面，能够有效避免因指向不明造成处罚结果不匹配等现象的产生。
同时，明确档案工作人员的法律身份，有利于确定档案工作人员的管理模式，促进档案工作人员的观念转变，提高档案工作人员的积极性和主动性。
因此，我国档案法律法规应当加强对档案工作人员各种行为的规制力度，采用列举型概念界定方法对档案工作人员的内涵和边界做出规定，明确其调整管理的对象及范围。
3.2 夯实档案机构领导人或责任人的主体责任。对档案机构领导人或责任人的权力与职责做出法律规定，在一定程度上可以促使档案机构领导人或责任人有效履行监督指导职责，充分发挥其领导作用。
澳大利亚、爱尔兰、比利时和法国在不同程度上对档案馆馆长任职条件、权力职责等方面都做了要求与规定，明确了档案工作的第一责任人。因此，加强对档案机构领导人或责任人的规定力度是完善档案工作人员法律规定的现实需要，也是保障档案工作持续健康发展的重要支撑。
2020年6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了现行的《中华人民共和国档案法》。为保证新《档案法》顺利贯彻实施和我国档案法律法规体系的法制统一性，必须着力推进与档案法配套法规制度的全面梳理和立改废工作。因此，《档案法实施办法》、地方性档案法规和档案规章等规范性文件的修订随之成为下一步档案立法工作的重点。
国家档案局和各省级档案行政部门在牵头修订档案法规的过程中，应当依据法律规定，结合国家和各地区的实际情况逐层细化对档案机构领导人或责任人，特别是对各级国家综合档案馆馆长的规定，应就其任职要求、任职期限、权力、职责和法律责任等方面做出详尽具体的规范。
对于部门档案馆、城建档案馆及其他由国家出资设立的国有档案館馆长，应当在有关方面做出统一性和原则性规定。此外，还应当对机关、团体、企业事业单位档案工作第一责任人和未设置档案部门的乡镇人民政府指定的档案工作负责人的有关方面做出规定。
3.3 充实有关档案工作人员的法规内容。第一，明确档案工作人员的权力和职责。从2016版《档案法》调整范围来看，主要侧重于对已经形成档案的管理，调整档案形成过程的能力较弱。[24]
从现行《档案法》的调整范围来看，虽增加和完善了对档案形成过程的规定，如《档案法》第十四条对档案的归档过程进行了约束，但诸如此类的规定并没有以档案工作人员为主体，职责和权力的界定不够清晰。
因此，在修订《档案法实施办法》和地方性档案法规时，应对《档案法》中涉及到档案工作人员的条款进行细化。在此过程中，还应注意对档案形成端和保管端的档案工作人员作以区分，并按照上述立法思路合理处置二者之间的权重配比。
第二，坚持以人为本的思想。在2012年全国档案局馆长会议上，时任中央档案馆馆长、国家档案局局长杨冬权提出了档案工作者“为党管档、为国守史、为民服务”的神圣使命与职责。将以人为本思想落实到档案工作人员法律规定中，就是要构建权力与责任的制衡机制，确保档案工作人员做到有权必有责、用权受监督，以保障行政相对人的合法利益。[25]
同时，在界定档案工作人员的职责范围时，不能只强调档案收集和管理的职责，更应突出其向社会各方面提供档案信息服务的职责。[26]
第三，细化档案工作人员的法律责任。“法律是由权力、义务及责任三种要素构成，如果没有法律责任的承担，权力和义务就难以实现。”[27]参照法国的做法，在修订《档案法实施办法》和地方性档案法规时，可以考虑将中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源与社会保障部、中华人民共和国国家档案局于2013年3月1日颁布施行的《档案管理违法违纪行为处分規定》[28]中的部分责任条款纳入其中。
同时，为保证修改后的档案法规立得住、行得通，应本着能明确就明确、能具体就具体的原则，建立适度可行的惩罚机制。
最后，完善档案工作人员的待遇保障规定。2019年3月29日，李明华在全国档案局馆长会议上的工作报告指出要抓好档案系统评优表彰，营造干事创业良好氛围。2020年4月23日，人力资源社会保障部、国家档案局联合印发了《关于深化档案专业人员职称制度改革的指导意见》。
评优争先、完善职称制度对调动档案工作人员的积极性、落实提高档案工作人员的薪酬待遇等方面具有重大意义。因此，在修订《档案法实施办法》时，国家档案局和人力资源社会保障部应当将完善档案工作人员的待遇及表彰等相关规定提上议程。在修订地方性档案法规时，省级档案行政管理部门应会同同级人力资源社会保障部门结合各地实际情况，对基层档案工作人员的发展和待遇报酬等问题给予适当关注，在地方性档案法规中有所体现。
*本文为2017年度国家社会科学基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目编号：17ATQ012）的阶段成果。
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（作者单位：郑州大学信息管理学院 来稿日期：2020-10-19）
