疫情防控资金物资的信息公开研究
胡侃 李念 余岱均 童颖 罗惠 张琦
【摘 要】 信息公开是助力国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，重大疫情期间，主动公开防控资金物资的信息，不仅是疫情防控资金物资管理主体更好地履行受托责任的主要途径，更是提升政府和公益组织公信力的重要前提。同时，信息公开还有利于发挥社会监督作用，确保防控资金物资的使用效率与效果，防范分配与使用过程中潜在的风险。文章针对此次新冠肺炎疫情期间舆论关注焦点，对比分析了部分代表性组织机构的防控资金物资信息公开现状，梳理总结出共性问题。最后，从统一发布主体、明确公开对象、规范发布格式、明确发布内容、明确信息质量要求、运用信息手段、加强信息监管七个方面提出可行性对策。
【关键词】 疫情防控; 资金物资; 受托责任; 信息公开
2020年初的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大全球性突发公共卫生事件①。疫情爆发后，党中央和全国人民万众一心，紧急筹集调配防控资金物资。然而，在一线防控资金物资告急的同时，“莆田系医院获赠1.6万个N95口罩”“武汉市防疫应急物资储备仓库违规发放口罩”等事件的曝光，引起社会质疑，湖北省、武汉市两级红十字会深陷舆论风暴，公信力极大受损。
信息公开是助力国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。如何通过制定相关制度法规，规范疫情防控期间资金物资信息公开行为，提升信息公开的程度和质量，亟待深入研究。本文聚焦此次新冠肺炎疫情防控期间资金物资信息公开过程中暴露出的问题，提出构建标准化、规范化疫情防控资金物资信息公开制度的政策建议，供相关部门决策参考。
一、重大疫情期间防控资金物资使用的特点
（一）应急性
疫情爆发时，形势异常严峻，为确保不因资金或物资问题延误救治和疫情防控，只能改变预算的“刚性”，按照“特事特办、急事急办”原则，紧急调整预算，拨付资金调配物资。为了让防控资金物资使用不受既定采购环节、审批流程和纸质凭据传递等常规流程限制，财政部、中国红十字会总会紧急出台应急政策，“采购进口物资无需审批”②、捐赠物资发放时“情况紧急的，可以简化程序”③，保障疫情防控资金物资使用的便捷高效。
（二）风险性
部分管控流程的简化和缺失，可能造成证据链不完整、审批程序不到位等问题，导致疫情防控资金物资在分配和使用过程中存在潜在风险，主要体现为：一是潜在的腐败风险，即滥用职权违规使用防控资金或发放防控物资的风险，如武汉市防疫应急物资储备仓库违规发放口罩④、湖北鄂州三名领导干部违规分配捐赠物资⑤;二是潜在的浪费风险，不合理地使用防疫资金物资，造成资源浪费，如非防疫公职人员是否有必要使用N95医用口罩、莆田系医院是否需要1.6万个N95口罩等。
（三）高关注度
疫情期间，受红十字会捐赠资金物资管理中的负面消息影响，疫情防控资金物资使用分配问题成了舆论关注的焦点。通过微博热搜统计，“武汉仁爱医院获赠1.6万个N95口罩”相关话题阅读量最高为5.4亿，热搜排名最高为第二名;“医院医疗物资紧缺”相关话题阅读量最高为8.5亿，热搜排名最高为第二名;与“不经过红十字会直接接收捐赠物资”相关的话题阅读量最高为4.2亿;“武汉市政府办公厅回应工作人员领口罩”话题阅读量为7 667.2万（详见表1）。
用百度指数搜索上述热门话题中涉及的关键词“仁爱医院”及“红十字会”，可以发现，当防控资金物资的使用分配出现负面报道时，会引起社会高度关注，相关百度指数会迅速攀升或直接达到波峰，如2020年1月31日湖北省红十字会对36 000个N95口罩进行更正说明，同日“仁爱医院”指数值达到波峰、“红十字会”指数值开始迅速攀升;2月1日央视记者探访武汉市红十字会仓库受阻，2月2日“红十字会”指数值达到波峰（详见图1、图2）。
二、疫情防控资金物资信息公开的意义
主动公开疫情防控资金物资的信息，不仅是疫情防控资金物资管理主体更好地履行受托责任的主要途径，更是提升政府和公益组织公信力的重要前提。同时，信息公开还有利于发挥社会监督作用，确保疫情防控资金物资的使用效率与效果，防范分配与使用过程中潜在的风险。
（一）信息公开是政府和公益组织履行受托责任的要求
受托责任是基于委托关系而形成的[1]。疫情防控资金物资的两大主要来源——财政性资金和社会捐赠资金物资，分别构成公众与政府之间、捐赠方与公益组织之间两种委托代理关系。在委托方与受托方之间的社会契约关系中，受托方接受了委托方的资源，根据委托方的意图进行使用管理，应该对资源使用的经济性、有效性、效果负责，但是由于委托方与受托方目标的部分不一致性及信息不对称性就导致了代理人的道德风险（Moral Hazard）和逆向选择（Reverse Select）[2]。它具体表现为受托方所付出的努力不足以匹配其获得的报酬以及受托方做出的经济决策是为了增加自己的利益，而并不是充分考虑到委托人的意图和利益。为了防止政府和公益组织不作为或者滥用职权，就需要通过信息公开及时且全面地报告防控资金物资使用分配的履责情况，以便社会公众及捐赠方及时进行评判监督。
（二）信息公开是政府和公益组织提升公信力的必然选择
政府和公益组织的生命力与动员能力取决于公信力，公信力又取决于充分的信息披露[3]。对政府而言，公信力的下降会导致公众对政府产生习惯性怀疑。对公益组织而言，公信力决定其生死存亡，公信力受损将直接导致其募捐能力的下降，甚至丧失。此次疫情期间爆发的“蔬菜风波”“口罩风波”把武汉市政府、红十字会推上风口浪尖，武汉市政府、红十字会的公信力受到极大影响，在一定程度上迫使武汉市红十字会调整捐赠流程，认可社会捐赠直接定向捐給医疗机构的做法。
（三）信息公开是发挥社会监督职能，防止腐败与浪费的有效途径
（3）公开格式不统一
武汉市红十字会公示的表格和内容多次变更，缺乏统一规范的公开格式。武汉市红十字会捐赠款使用明细公告在连续公布了三期捐赠款的使用比例后，从第5期起取消了这一信息的公示。此外，武汉市红十字会对非大额现金捐赠按银行账户分类以附件形式提供下载链接，附件中既有纸质版扫描件也有电子表格，不便于查询。
（4）信息化程度不高
从湖北省红十字会公布信息不准确，武汉市红十字会公布内容前后不统一、计量单位混乱等现象中不难发现大量的手工录入痕迹。
（三）民间慈善组织信息公开的现状及问题
民间慈善组织在我国慈善事业中发挥着积极作用。在此次疫情防控中，韩红爱心慈善基金会通过信息公开的及时性与完整性赢得了社会公众的信赖与支持，1月25日至2月16日共募捐筹集3.29亿元。但是，其信息公开仍存在部分内容不清晰的问题，主要表现为：
1.捐款明细不全。从1月25日至1月30日公布的捐赠收入仅包括捐赠者名单及捐款总额，没有公布每位捐赠者捐款金额。
2.未公开采购明细。该基金会使用部分捐款购买医疗物资发放给医疗机构，但公开信息中并不涉及物资的采购单价、供货单位等采购明细。
（四）信息公开问题小结
通过对政府、红十字会和民间慈善组织信息公开现状及问题进行分析，可以总结出疫情期间信息公开存在的共性问题：（1）公开主体不统一。存在多个主体对相同信息进行公开的现象，信息的交叉重复，导致社会公众无法在某一个公开主体上获取与之相关的所有信息。（2）公开范围较窄。大部分信息公开都局限在社会捐赠的物资上，对政府财政拨款、党团费形成的防控资金物资使用信息公开较少。（3）公开格式不规范。政府及红十字会所公开的信息格式不规范，使得信息披露前后不连贯，缺乏一致性。（4）公开内容不清晰。政府及红十字会所公开的防控资金物资信息中，存在资金物资来源不明确或是资金物资去向不明确的问题，更无法说明防控物资的使用效果。（5）公开频次缺乏规则且公开不及时。无论是政府还是红十字会所公开的信息，均存在时间间隔不固定、公开不及时的情况。（6）信息化程度不高。政府和红十字會在防控资金物资的统计、分配和领取等重要流程节点的公开方面存在很大的提升空间。
四、重大疫情期间防控资金物资信息公开的建议
针对此次疫情防控资金物资信息公开中暴露出来的各种短板和不足，需要及时总结经验教训，“补短板、强弱项”，以重大疫情期间社会公众需求为导向，构建规范化、标准化的防控资金物资信息公开体系。
疫情期间信息公开逻辑图见图3。
（一）统一发布主体
重大疫情期间，应统一信息发布主体，保持信息披露的一致性和全面性，避免信息重复和遗漏，让公众能够便捷、全面地获取所有必要信息。统一发布主体还有利于信息的整合，实现防控资金物资接收、分配（或二次分配）、使用等环节的全流程反映，更好地接受社会监督。统一发布主体具体包括两个层面：
一是由政府防控指挥部统筹调配资金物资的，如：各级政府、红十字会、公立慈善组织，其信息应汇总至政府防控指挥部统一发布。政府防控指挥部代表各级政府，拥有统筹协调、督促检查、推动落实等职能。为更好地整合信息，各级政府、红十字会、公立慈善机构除在其官网上主动进行信息公开外，还应将疫情期间的资金物资信息汇总至防控指挥部，由防控指挥部进行统一发布。
二是不由政府防控指挥部统一调配资源的机构，如民间慈善组织，应主动向政府防控指挥部提供疫情防控资金物资信息，接受指挥部的监管，在民间组织官网及指挥部平台同步公开。虽然民间慈善组织所获捐的物资款项应遵循捐款人意愿进行分配使用，不属于政府防控指挥部统筹调配的范围，但政府防控指挥部对其受赠财产的使用管理情况有监督权力，因此，民间慈善组织应按防控指挥部要求提供相关信息，接受政府监督，并在指挥部网络平台上予以公开。
（二）明确公开对象
疫情防控资金物资两大主要来源是财政拨款和社会捐赠。根据财政部发布的消息，截至2020年2月24日，各级财政累计下达疫情防控经费超过1 000亿元⑥。截至2月20日，湖北省全省各级财政部门共筹集疫情防控资金196亿元⑦。如此庞大的财政资金如何分配，资金的使用效果如何，都将引起社会公众的极大关注。然而根据信息公开现状，公开的对象大多限于社会捐赠，较少提及财政拨款的使用情况。截至2月24日，湖北省、武汉市财政部门门户网站的信息公开栏均未涉及财政性防控资金物资信息的披露。笔者认为，公开财政性防控资金物资的使用过程与结果，将有助于加强社会监督。因此，为了避免财政性防控资金物资出现不必要的浪费，建议将财政性防控资金物资连同捐赠性防控资金物资一并对社会公开。
（三）规范发布格式
根据民政部制定的《“互联网+社会组织（社会工作、志愿服务）”行动方案（2018—2020年）》，要加快制定社会组织元数据标准、数据质量管理标准及相关信息系统接口标准，推动不同层级、部门信息系统之间数据融通、信息互通，协力打破“信息孤岛”⑧。2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》中也明确指出，“各级人民政府应当加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设”⑨。政府应制定统一规范的疫情防控资金物资信息发布格式，将所有与资金物资相关的信息（如来源、品名、数量、规格、用途、使用情况等）均数据单元化，建立底层数据库，再从数据库中抓取数据，导入统一规范的信息发布模板中予以公开。
（四）确定发布内容
防控资金物资的信息公开内容至少应该包括以下方面：（1）资金物资的来源。疫情期间防控资金物资量大，公开款物的来源有助于加强对捐赠款物流转的监督。特别对于定向捐赠而言，公开款物的捐赠方和受赠方有助于社会公众了解该项捐赠及使用是否合法合理，避免捐赠方与受赠方采取捐赠方式进行洗钱等不法活动。（2）资金物资的分配依据。在重大突发性公共卫生事件中，有限资源的分配是否公平、合理、高效是社会公众重点关注的信息。信息公开主体应公布资金物资的分配依据，主动接受社会各界监督。（3）资金物资的使用主体和使用去向。不论分配方还是接收方，均应公布防控资金物资的实际使用主体和使用去向。其中，各级防控指挥部作为防控资金物资的统筹分配方，应该公布防控资金物资的使用主体和去向，对应的接收方应该对二次分配或使用情况进行公布。而红十字会、慈善组织作为捐赠款物实际接收方和分配方，则应当公布资金物资的直接使用主体和使用去向。
（五）提高信息质量
重大疫情期间防控资金物资信息公开应满足如下要求：
一是及时性。一方面，相关信息的确认和记录是及时的，如收到、使用或分配防控资金物资时，应当及时进行确认、记录和报告，不得提前或者延后。另一方面，信息公开主体应按规定的时间对防控资金物资使用具体情况进行公开，并保持公开的常态性。
二是可靠性。可靠性是指信息公开主体以防控资金物资真实发生的事项为依据进行计量和报告，公开的信息必须是真实、准确、完整、可验证的，并且要保持中立，避免倾向于既定的效果，影响信息使用者的判断，造成不好的社会影响。
三是相关性。重大疫情期间，社会公众对防控资金物资的信息需求不再仅仅满足于了解防控物资数量、资金金额以及是否存在短缺、挪用等基本信息，还希望能够更多了解资金物资管理的科学性、分配的公平性、使用的高效性等信息。因此，除了单位、品名、规格、计量单位、数量、使用对象及数量、发放对象及数量等基本信息外，防控资金物资的来源情况、每日存量情况以及定向捐赠的说明及调整都需要予以公开。
四是重要性。重要性取决于社会公众的需求，如果某个信息在数额大小或出现遗漏或者发生误报的情况下，会引起社会公众的普遍质疑或误解，那么这个信息就是重要的。如：防控资金物资来源、性质（定向或非定向）、类型、数额、使用对象、使用数量等，都是重要信息，必须予以公开。
五是可比性。疫情防控资源的有效配置需要比较不同管理方式、不同应急方案、不同分配原則的优劣，社会公众希望通过横向及纵向的对比，更多地参与到社会监督、法治建设等环节。因此，为了保证同一性质下的不同公开主体，或者同一公开主体不同期间的信息可以相互比较，信息公开的内容、形式、频率、报告期间等均需要规范统一。
（六）运用信息手段
在重大疫情爆发的紧急时期，采取传统手段处理并公开信息，无法提高信息公开的工作效率与效果。据武汉市红十字会常务副会长陈耘披露，武汉市红十字会只有10余人，湖北省红十字会也仅有20余人，现阶段湖北接收捐赠量大大超过了红十字会等公益组织的运转能力⑩。只有通过信息技术手段升级，才能够在简化工作流程、提高工作效率的同时保证工作质量。蚂蚁金服“区块链+公益”已经在多个公益项目中取得了成功案例。支付宝爱心捐赠平台也已具备能力接纳所有具备公募资格的公益机构自助发布区块链项目。在未来的重大疫情防控期间，政府及公益组织可以借助区块链技术，助力信息公开。
（七）加强信息监管
一是练好内功，完善疫情防控资金物资的内部控制制度体系。完善的内部控制制度体系有助于避免资金物资使用过程中存在的潜在浪费与腐败，并通过规范信息公开的流程与形式，更好地接受外部监督。
二是形成威慑，建立常态化信息公开问责机制。通过纪检监察、审计等部门协调配合，以问责来推动组织严格履行信息公开制度，对其不当行为进行约束和追责，避免组织在信息公开实施过程中逃避责任或是通过避重就轻、瞒报、谎报、迟报、漏报等方式规避责任。在信息公开的问责中，问责机关还应关注疫情防控资金物资的保障是否及时充分、分配是否公平公正、使用是否达到预期效果等，并根据评价情况进行正向激励或反向问责。
三是提升透明度，充分发挥新闻媒体的监督作用。相比普通社会公众，新闻媒体更专业，可以对公开信息进行辨别、证实、筛选、整理和解读，可以更好地发挥监督作用。随着微博、微信等各类新媒体的兴起，通过新媒体手段，能够加强组织、媒体、社会公众三者之间的相互沟通。政府、红十字会和慈善组织可以通过媒体及时发布防控资金物资信息，报告使用分配情况。相关媒体也可以及时对相关信息进行专业解读、分析、评价和再传递，引导社会公众科学合理地行使监督权力。
【参考文献】
[1] 张琦，郑瑶，宁书影.新闻的信息增量、审计监督与政府财务信息披露[J].审计研究，2016（6）：89-97.
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