| 标题 | 生态流量的法律表达及制度实现 |
| 范文 | 摘要?生态流量制度是流域生态环境保护的重要制度保障，是水资源、水环境、水生态“三位一体”保障体系的重要组成部分，是满足水生态承载能力刚性约束的制度体现。目前，水资源开发利用以及水环境污染防治由《水法》以及《水污染防治法》做出了全面规定，而保障水生态功能实现的生态流量则作为水电工程环境影响评价制度的一个因子予以考量，这显然无法达成“维持水体生态功能”之目标。生态流量制度作为保护水生态功能的独立法律制度，应当在涉水立法中予以明确，同时形成完整的生态流量制度体系。基于此，本文对生态流量在立法中的法律表达提出制度建议，包括：①生态流量底线是为了满足流域及其周边区域原有生态系统功能所需要的水流数量以及水文过程的最低要求。生态流量底线制度包括生态流量底线的划定、生态流量监测以及生态流量底线的适应性管理。②流域生态流量协议，是在生态流量底线之上企业与政府达成的更高标准的生态流量约束，是企业与政府合作进行生态环境治理的新模式;是政府、企业、社会共同保障水生态的制度体现;它在公众参与的基础上形成流域规则嵌套，通过绿色水电认证提高企业落实的积极性。③生态流量法律责任制度依据生态流量底线和流域生态流量协议为用水主体设置的不同义务，分别规定了不同的法律责任。违反生态流量底线要求且拒不改正的按日连续处罚，体现出督促企业遵守生态流量底线要求的立法目的;仅违反流域生态流量协议而未突破生态流量底线要求的，则追究其违约责任，撤销其已享受的生态环境优惠，体现对其违背契约精神的惩罚。 关键词?生态流量制度;生态流量底线制度;适应性管理;流域生态流量协议 中图分类号?D912.6 文献标识码?A?文章编号?1002-2104（2020）01-0113-07?DOI：10.12062/cpre.20190805 在生態文明建设大背景下，水资源、水环境、水生态需“三位一体”保护，生态流量制度作为水生态保护的制度载体，应当与水资源制度与水环境保护制度形成完整的制度体系。习近平同志指出，自然界的淡水总量是大体稳定的，但一个国家或地区可用水资源有多少，既取决于降水多寡，也取决于盛水的‘盆大小。这个‘盆指的就是水生态。人类对自然水的功能认知和价值关注具有时序性。水资源、水环境、水生态依次出现在人类视野并已经或正在纳入法律调整。目前，水资源开发利用以及水环境污染防治分别由《水法》以及《水污染防治法》予以规制，而水生态恶化则作为水资源开发利用的“负”产品以及水污染防治的“附属”予以规制，这显然忽视了水生态的独立价值且无法从根本上减轻或控制水生态恶化。水生态恶化盖因水资源数量减少与水环境污染而加重，但其本身无法为资源短缺或环境污染问题所涵盖，是一类与水资源短缺与水环境污染具有正相关性但又独立存在的环境问题。满足水生态刚性约束迫切需要独立的制度体系，生态流量制度可担此任。2018年列入国家一类立法计划的《长江保护法》对水体“三位一体”保护提出了明确要求。有学者指出，长江保护法立法目的应明确为保护和改善长江生态环境，促进资源可持续利用和经济高质量发展，其保护对象的确定应全面考虑水资源开发利用、水环境保护、水生态保护修复以及生态环境风险防控的需求[1]。为此可借已启动的《长江保护法》之契机，将生态流量制度予以确认进而推广到所有涉水立法中，将生态流量制度作为实现水生态刚性约束的制度载体，切实关注水生态保护。 1?生态流量的法律表达 1.1?生态流量的法律内涵 生态流量是指水体为了维护其原有生态系统功能所需要的水流数量以及水文过程，是实现自然水生态功能的外在表达[2]。 区分资源水、环境水、生态水是理解生态流量概念的逻辑起点。习近平提出的保障水安全的十六字方针强调了水资源、水生态、水环境承载能力的刚性约束。水在客观世界中是个整体，但在满足人类需要上则呈现出多重功能，且该功能具有层次性与时序性，依次表现为资源水、环境水、生态水。资源水最先为人类所关注，人类通过水资源分配制度实现资源水的功能。随后水从满足人类饮用、浣洗等生活需要逐渐扩大到满足灌溉、饲养等农业生产需要，及至工业社会中满足工业生产需要。此时，人类对资源水的利用需求不断扩大，传统习惯分配对此力不从心， 以法律规制用水分配随之出现。环境水伴随着严重的公害事件进入人们视野。20世纪以来，环境容量问题进入人类视野，水体容纳污染物的能力以及水体的自净能力不容忽视，法律上形成了环境容量保护与利用制度。我国法学界对环境容量的法律规制主要通过“权利”这一路径推进，出现了诸如“排污权”[3]“环境容量利用权”[4]“环境容量产权”[5]等概念及制度研究，同时通过体系化的污染防治制度保护环境容量。生态水进入人类视野最晚，是人类面对与大规模开发利用水资源以及严重水污染同步出现的严重生态灾难而做出的反思。生态灾难不同于水污染，它带来了生物物种减少甚至灭绝，生态系统恶化甚至崩溃，短期甚至永远无法恢复;且它不仅仅是水生态系统的恶化，还将带来整个生态系统的不良反馈。 生态流量是实现自然水生态功能的外在表达。资源水、环境水、生态水是自然界中作为整体存在的水体的三重不同功能之表现，对应着自然水的经济功能、环境功能以及生态功能。生态水即是自然水生态功能的表现形式，在法律上可表达为生态流量。水生态恶化是个缓慢、渐进的过程，最初非常容易被忽略。以黄河为例，新中国成立以来，黄河流域兴建了若干大规模水利设施以满足黄河流域农业灌溉、农村人畜饮水以及城市生活及工业用水需要，资源水需求得到较好的满足;截至20世纪末，人类对黄河水资源的利用率已经超过50%。但不容忽视的是，随着周边用水需求的满足，黄河下游断流的频次、天数及河段长度在上个世界末都呈增长趋势[6];当前这种冲突更加明显。目前，黄河以占全国2%的河川径流量承担着全国15%的耕地面积的灌溉任务和全国12%人口的供水任务，还承担着每年向流域外沿黄地区供水约100亿m3的供水任务，用水量不断增加，生态水量被大量挤占，河道断流、河床淤积、水体污染等一系列生态问题日益突出[7]。从大规模开发利用黄河水资源到黄河生态系统恶化的后果日益显现，这一过程持续了几十年。当前，流域生态恶化恰是水生态长期受到忽视所致。满足生态水的刚性约束，就是留足生态流量;生态流量是破解水生态恶化的根本之道。 1.2?生态流量的立法表达 生态流量应当作为一项重要制度予以确认。生态流量制度可以表述为：为了保障流域生态系统稳定所需的水量及水文过程，生态环境主管部门应当在编制流域生态环境规划中明确生态流量要求，制定生态流量基准，并制定确定生态流量的技术规范。 首先，将生态流量制度通过立法确认具有现实必要性。资源水分配会在上下游之间产生用水量冲突，其实质是资源水的经济利益之间的冲突;而资源水水量与生态流量所需的水量以及满足生态所需的水文过程之间的冲突则是用水权人的经济利益与流域公众生态利益的冲突，是异质利益冲突。资源水主体之间的经济利益冲突可通过经济的方式予以解决，本质上涉及财产性补偿。而生态利益与经济利益的冲突则与此不同。生态利益具有典型的公共利益属性，这一公共利益的满足会在很大程度上影响用水主体的用水量。在当前生态环境问题十分突出的大背景下，不能片面追求经济增长，而应当在经济利益与生态利益这对异质利益之间作出衡平。单纯以保障用水主体取水权的立法路径无法解决经济利益与生态利益之间的冲突，需要对用水主体的部分权利设置在先义务以满足生态利益保障的需要。中国环境法亟需实现从亡羊补牢式倒逼到未雨绸缪式预见的“义务重心”立法理念匹配[8]，立法中需要“精心设定环境义务性规范以及违反这些义务规范所要遭致的不利后果”[9]来限制和约束有害于生态系统的人类活动。这种“义务”通过两个制度“抓手”予以实现：一是环境污染防治制度，二是生态流量制度。目前，生态流量保障规范多以实现污染防治为目标，或附庸于水利水电建设工程环境保护，不能体现生态流量作为“生态水”功能的法律表达之属性，生态水的生态功能实现大打折扣[2]。生态流量制度应当是以实现自然水的生态功能为立法目的，以保护优先、预防为主原则作为指导的独立制度体系。但不容忽视的是，虽然从功能上我们可以人为地区分水的不同功能，但是在物理上水是一个整体，无法简单予以分割，这就要求人类对水的支配应当在整体性思维下做出价值顺位选择，优先保障生态利益，即：在进入水权市场实现经济利益之前，应当首先通过流域生态环境规划明确生态流量要求，将生态流量制度作为整个流域规划的重要内容。生态流量制度的确立是环境法生态义务落实的制度体现，要求在自然水与人类发生一系列关系的第一“关口”——规划环节把握好生态需求，将生态流量的落实作为用水主体的一项义务予以明确。 其次，为了实现生态流量保障目标，需要遵循自然规律制定生态流量基准以及确定生态流量的技术规范，以作为规划中落实生态流量保护的技术支撑。技术规范的主要目的在于指导人们更好地适应、改造、利用和保护自然，它与社会规范相对，是人类在与自然长期的互动过程中形成的，从人与自然关系的角度调控人类行为的具有稳定性、普适性的指示或指示系统[10]。水生态保障的核心在于维持生态流量，而生态流量的计量、监测体现了典型的“人与自然”的关系，离不开技术规范的指引。技术规范既要把握客观规律或客观的因果联系，还要具有实用性与效益性[11]。确定生态流量是寻找水生态系统保持稳定的水量和水文过程的过程，这是一个科学认知过程，应满足自然规律要求，不可随意划定。确定生态流量的技术规范应当是揭示生态流量规律的规范，而非主观设定。确定生态流量的技术规范还应当将对客观规律的认知反映到现实世界中，利于规范的操作和执行。 再次，依循《水污染防治法》以及《水法》中确定的生态流量制度进路，在流域生态环境规划中明确生态流量要求。《水污染防治法》第十六条规定：国务院有关部门和县级以上地方人民政府开发、利用和调节、调度水资源时，应当统筹兼顾，维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体的生态功能。《水法》第三十条规定：县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力。《水污染防治法》强调了用水之前的江河流量保障，将生态流量保障放在优先于水资源开发利用的地位上;《水法》则将这种优先地位通过规划予以落实，体现在水资源开发利用规划制定编制过程确保生态流量保护。但值得注意的是，《水法》虽然明确了规划中的生态流量保障要求，但其目的仅在于“维护水体的自然净化能力”，而非“维护水体的生态功能”。为此，笔者建议在未来的生态流量立法中以《水污染防治法》确立的“维护水体的生态功能”作为其制度目标，而非仅限于“维护水体的自然净化能力”。其次，需明确生态流量的主管部门。目前存在两种可能，其一是生态环境部门，其二是水利部门及流域管理部门。贵州省作为全国范围内第一个在地方性法规中明确强调基于生态流量保障制定水量调度方案的省份[12]，其在《贵州省水资源保护条例》中明确了由县级以上水行政主管部门会同环境保护等部门制定水量调度方案。一般而言，水行政部门、流域管理机关作为直接涉水的主管机关，具有管理水资源的天然优势。但是，生态流量的制度目标在于“维护水体的生态功能”，而水行政机关更加关注水资源开发利用，笔者認为由生态环境部门会同水行政部门、流域管理机构划定生态流量能够更好地实现维护水体生态功能的立法目的。因此，建议由承担生态环境保护职能的生态环境部门在生态环境保护规划中明确生态流量要求，作为水行政部门、流域管理机构在其编制水资源开发利用规划等专项规划中实现生态流量要求的基本依据。 2?生态流量制度的体系设定 生态流量制度体系需要围绕两个核心展开，一是维持生态流量的底线，二是在生态流量底线之上尽可能实现生态流量的更多泄放。前者是为了满足维持人类生存所需的最低生态需水要求，而后者则是为了不断提升生态质量，提供更多生态福利，实现人与自然和谐。为此，设定生态流量制度体系的基本思路是在保障生态流量底线的基础上，激励用水主体采取生态友好型用水模式，不断提高生态流量泄放，在满足水生态刚性约束的基础上，通过社会共治提供更多的生态福利，即形成“强制+自愿”“底线+更高标准”的制度体系。 2.1?生态流量底线制度 生态流量底线是指为了满足流域及其周边区域原有生态系统功能所需要的水流数量以及水文过程的最低要求。突破生态流量底线，原有生态系统功能无法正常发挥，引起水体、水生生态系统以及周边其他生态系统的恶化甚至崩溃。生态流量底线与生态红线制度既有区别又有联系。2015年公布的《生态保护红线划定技术指南》并未针对水环境要素作出划定要求，但水生态红线应当是生态红线在水资源管理与保护方面的细化与拓展，包括水量红线、空间红线和水质红线[2]。生态流量底线与水生态红线中的“水量红线”[13]具有高度耦合性，但后者是国家水管理与保护中对水生态系统的底线划定，是一个相对较长时期内的静态底线，而生态流量底线则是保障并实现水量底线保护目标的路径，是水量红线的动态实现[2]。 生态流量底线制度的基本内容之一是生态流量底线划定及生态流量监测。①生态流量底线划定是落实生态流量制度的第一步，生态流量底线应当由国家统一划定。生态流量底线是依据生态规律划定的，满足最低生态标准的水量與水文过程的底线，所有针对水体的人类活动均不可突破该底线，应当将该底线作为预警生态流量。流域上的水电站等用水主体的水量调度必须满足生态流量底线的要求。生态流量底线是事关整个流域生态功能稳定的最低要求，为了避免各地划定时在经济利益与生态利益之间作出倾向于经济利益的选择，应当将生态流量底线划定的权力统一到国家层面，由国家生态环境部门在科学测定、充分调研、全局考量的基础上科学划定。②生态流量底线的落实依赖于严格的生态流量监测制度。行之有效的生态流量监测既是确保划定的生态流量底线得以有效遵守的过程监管，也是据以动态调整某一流域生态流量底线的重要支撑。生态流量底线划定由生态环境部门完成，而生态流量监测的监管则由水利部门完成。这是由于，生态流量底线划定的核心目标在于实现水体的生态功能，更多地考虑水生态保护，由生态环境部门划定能够更好地实现该立法目标;而生态流量泄放主要由水电站等用水主体完成，水利部门是其监管主体，具有实际操作的便利性。③生态流量底线划定应当“因河制宜”，不可“一刀切”。目前，《水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响评价技术指南（试行）》《关于加强水电建设环境保护工作的通知》将河道控制断面多年平均流量的10%作为生态流量审批的约束红线[14]。这一标准不能适应所有河流的实际需要。例如，黄河甘肃段生态环境总需水量为163.43亿m3，包括河流基础生态需水量、保持河流水沙平衡需水量、水库湖泊湿地生态环境需水量、河道外生态环境需水量，约占到流域年径流量的52%[15]，这远远超过10%的生态流量审批约束红线。从国内外来看，采取“因河制宜”的划定原则无疑更加科学。澳大利亚政府依据2007年颁布的《水法》实施的“墨累-达令河流域规划”，就旨在为流域和子流域根据不同用水目标设定用水限额[16]，而非采取“一刀切”的划定方式。2017年发布的《长江经济带生态环境保护规划》也明确了长江生态基流在干流和支流不同的控制指标，即“保障长江干支流58个主要控制节点生态基流占多年平均流量比例在15%左右，其中干流在20%以上”。国家在规划中应当实现因地制宜地划定生态流量底线，避免采取“一刀切”的划定方式，根据河流的用水量以及周边生态环境需求，实现生态流量底线划定的“一河一线”。 生态流量底线制度的基本内容之二是对生态流量底线的适应性管理。适应性管理是管理学上的概念，是指处于复杂性成为常态、不确定性大增的时代背景下，管理者需要掌握能够揭示这种复杂变化规律的、更加先进的管理知识，以满足变革时代组织可持续发展的新要求[17]。适应性管理是组织基于外部环境变更或内部诸要素和谐需要而进行的自主性调节活动，是基于“生态和谐假设人”提出的[18]。工业文明时代，组织管理以“经济人”假设为前提，最大限度地提高经济效益以应对人类社会中所面对的一切挑战。但是，绝对地以人类为中心，盲目追求短期经济利益却给人类带来了环境污染、生态系统破坏等严重的生存障碍。生态文明时代的到来，“生态和谐假设人”概念的出现恰恰是时代的客观要求，也是推进社会不断走向和谐的重要条件。生态系统整体上稳定但又因人类行为会产生短期内的变动，水生态系统尤其如此。适应性管理是一种全面的组织管理变革，在水资源管理上更具有积极意义。它不同于以往的水资源综合管理，是在规划水资源项目和制定策略时，考虑到不确定因素的存在，并获取更多信息来减少不确定性，以增加适应能力的管理模式[19]。美国萨瓦纳河开展了生态流量适应性管理的实践[14]。适应性管理是在实验-反馈-修正的模式下进行的动态管理，依据实际需要动态调整生态流量底线。这就要求，生态环境行政主管部门在划定流域及子流域生态流量底线后，需要适时评估生态流量底线划定后水生态系统与用水调度之间的适应性以及实施效果，在评估的基础上反馈并不断调整生态流量底线，既满足生态保护的要求，又保障经济发展的用水需求。笔者建议，生态流量底线的适应性管理可以由地方各级生态环境部门进行，地方各级生态环境部门依据水行政部门取得的生态流量底线监测数据，评估生态流量底线划定后流域生态系统与流域用水调度之间预期目标的响应度及实施效果，适时报请国务院生态环境部门及水行政部门调整生态流量底线。 2.2?流域生态流量协议制度 流域生态流量协议制度，是在生态流量底线基础上，为了达到更优的生态环境目标而尝试的政府与企业之间的合作机制，可作为当下生态环境多元治理的一种有益尝试。流域生态流量协议制度应当包含协议主体、协议形成方式及过程、协议执行效果等内容。流域生态流量协议主体及其协议形成方式、过程可以表述如下：流域取水企业与当地人民政府可以在生态流量底线之上，就生态流量的水量配置签订流域生态流量协议;流域生态流量协议就生态流量的水量配置应当在遵守国家法律法规的前提下，依据历史习惯、流域特殊的生态需求及科学测算基础上形成，同时需广泛征集社会公众意见，并吸收当地社会公众及生态环保组织参加协议的起草及磋商。流域生态流量协议签订后需要稳定有效地予以实施。流域取水企业应当满足流域生态流量协议中约定的生态流量要求。当地生态环境行政主管部门监督取水企业执行流域生态流量协议;生态流量底线适应性调整的，流域生态流量协议中约定的生态流量不得突破生态流量底线要求。 流域生态流量协议是多层次规则嵌套下的政府与企业合作。生态流量制度是从流域全局出发的整体性思维，生态流量规则应当站位于水生态系统的整体性上予以考虑，形成国家法律法规与流域社会治理规则以及相关水电企业的内部规则共同作用的多层次规则嵌套[2]。立法可以就这一政府与企业合作的生态流量治理模式予以确认，明确企业自主环境规制的合法性，使其成为国家法规——流域社会治理规则——企业内部规则这一多层次规则嵌套体系的重要环节。当前，世界范围内的生态环境保护出现了政府与公众及私营部门的“合作”。美国通过“栖息地保护计划”进行“伴随性捕获”许可的方式，为管理部門与公众和私营部门“发展创造性的合作伙伴关系”提供了一条途径，通过管理部门与公众、特别是伴随性捕获申请人之间的公私合作，来达到平衡濒危物种保护与综合有序发展的目标[20]。流域生态流量协议即是法律对这种“双边合作”的确认，是对流域社会治理规则的确认，是指在法律规范之下，基于不同利益追求的用水人之间协商、博弈后形成的共同遵守的规则，可以充分发挥政府管理与企业自我规制的双重优势[2]。 绿色水电认证促进流域生态流量协议的落实。造成流域生态环境问题的核心在于人类对水资源的过度开发利用。水电与化石能源相比属于清洁能源，因此得到了大规模运用，但随着世界各国对大型水电站可能产生的生态环境问题的广泛关注，传统水电开发模式受到挑战，生态友好型水电开发利用模式成为迫切需要[21]。绿色水电认证制度由瑞士联邦环境科学与技术研究所提出，通过绿色水电认证的水电站可以获得上浮电价，作为“绿色电力”对外销售[22]。绿色水电认证制度可以刺激企业进行生态友好型的水电开发利用。流域生态流量协议虽是用水主体与当地政府协商而形成，但企业作为市场主体，总是在获得一定经济刺激下，才具有推进流域生态流量协议落实的内在动力。为此，笔者建议通过绿色水电认证制度落实流域生态流量协议，在确立绿色水电认证制度的基础上，明确绿色水电认证适用条件。并非所有水电企业均可通过绿色水电认证，只有那些签订严于流域生态流量底线要求的流域生态流量协议的水电站才有权申请绿色水电认证。水电站一旦获得绿色水电认证，可以享受国家出台的绿色水电优惠措施。绿色水电认证是一整套完整的水电环境认证体系，签订并履行流量生态流量协议的水电企业优先进行绿色水电认证，是对企业自我规制的一种鼓励和经济激励。目前，《可再生能源法》将水能纳入可再生能源范畴，规定了“水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准”，实施绿色水电认证并享受可再生能源法提供的优惠政策具有了明确的法律依据和基础。明确绿色水电认证制度，既是对推进我国水电持续发展的制度回应，也在客观上促进水电企业积极签订并履行流域生态流量协议，实现经济利益、生态环境利益双赢。当前，绿色水电认证可以作为一项由企业自愿申请的认证制度，而非强制认证。这也是与我国已经大量存在的水电站的现实情况相适应的一条制度路径。水电企业主动签订流域生态流量协议，承诺在流域生态流量底线要求之上泄放生态流量，是环境友好的直接表现;但该泄放会对其既有的经济利益造成一定程度的影响。绿色水电认证制度的实施便于水电企业获得国家的优惠措施并且可以以绿色水电营销，承担水电企业的部分生态环境成本，有利于刺激水电企业主动签订流域生态流量协议。 3?生态流量法律责任制度 生态流量底线制度以及流域生态流量协议制度有效落实离不开生态流量法律责任。生态流量制度为行为主体设定了生态流量泄放义务，违反该义务，则会触发法律责任。法律责任是因某种行为而产生的受惩罚的义务及对引起的损害予以赔偿或用别的方法予以补偿的义务[23]。生态流量制度通过生态流量底线和流域生态流量协议为用水主体设置了不同的义务，前者要求用水主体满足水生态要求的最低标准，后者是企业在最低标准之上自主选择的环境友好行为。从法律的特性以及法律发挥调控作用的机理来看，法律有效地调整其调整对象，规制社会成员及其组织的行为，不仅仅因为法律设定了权利义务的边界来指导行为者的行为方向、标准或模式，更在于作为法律执行者的国家机关会借助凌驾于社会之上的公共权力追究违法者的责任，使违法者因其违法行为遭受不利的甚至是致命的后果，法律责任及其追究是法的国家强制性的基本表现，也是各项法律制度得以有效贯彻执行的根本保障，没有法律责任存在的法律是不可想象的[24]。为此，生态流量底线制度以及流域生态流量协议制度的有效落实需要科学设置生态流量法律责任并确保该法律责任得以实现。 3.1?违反生态流量底线制度的法律责任设定及其实现 设定违反生态流量底线制度的法律责任并确保其实现是落实生态流量底线制度的有力保障。生态流量底线是维护水体生态功能的最低要求，突破这一底线会产生难以修复的生态损害甚至是生态灾难，因此，生态流量底线制度是保障水生态功能实现的最低制度要求，违反生态流量底线制度带来的后果极其严峻。基于此，违反生态流量底线制度的要求，面临的法律责任首要的即是纠正违法行为，由行政主管机关责令改正，要求行为人依法执行生态流量底线泄放要求，确保水体生态功能所需的最低水量和水文过程;同时就其具有违法性的违法行为处以罚款，督促其改正。对于行政主管机关责令改正而拒不改正的行为人，可以借鉴新修订的《环境保护法》之按日连续处罚。按日连续处罚是新修订的《环境保护法》对环境违法行为处以罚款并责令改正，逾期仍不改正行为的执行罚，其实质不是制裁，而是督促;不是处罚的越多越好，而是越少越好，甚至没有才好，通过这种督促体现环境执法威慑力与权威性的强大[25]。通过责令改正以及按日连续罚款，督促生态流量泄放主体满足生态流量底线要求。 3.2?违反流域生态流量协议制度的法律责任设定及其实现 违反流域生态流量协议制度的法律责任与违反生态流量底线制度的法律责任存在较为明显的差异。与生态流量底线制度不同的是，流域生态流量协议是用水主体与政府之间就生态流量底线之上自愿达成的更高要求的生态流量约束，其是用水主体自主选择的更高要求的生态环境友好行为。对流域生态流量协议约定的泄放流量义务的违反，一种情形是满足了生态流量底线要求但不满足协议要求，另一种情形是突破了协议义务也突破了底线要求。对于第一种违法情形，应更多地考虑公私合作治理下法律责任机制的创新。违反流域生态流量协议约定的泄放量要求，而未突破生态流量底线，体现出当事人契约精神的丧失而非对法律底线的突破，其法律责任体现为停止其违约行为，并撤销因协议而获得的政府优惠，即行为人违反与政府签订的流域生态流量协议约定的泄放义务，应当依照协议约定予以改正，同时，因签订流域生态流量协议而享有的绿色水电认证应当被撤销。流域生态流量协议制度是社会多元治理在水生态保障中的一项有益尝试，可以通过绿色水电认证制度激励用水主体自愿接受比生态流量底线更加严格的生态流量约束。同时，由于其实质是用水主体（私主体）与政府（公主体）之间的一种自愿协议，因此在出现违反协议规定的时候，应当更多地考虑按照协议约定追究责任，避免公权力较多侵入公私合作领域。违反流域生态流量协议制度的第二种情形是行为人既突破了生态流量协议的约定，同时也突破了法律规定的生态流量底线，对生态系统造成了严重的威胁。该种违法行为已经突破了生态流量底线这一强制性规定，应当叠加适用违反协议以及违反法律规定的法律责任，即由行政主管机关责令改正、处以罚款，由有权机关撤销绿色水电认证，同时对于拒不改正的行为人，应当按照未满足生态流量底线要求按日连续处以罚款，彰显法律的威慑力以及权威性，督促义务主体履行其生态流量泄放义务。 4?结论 生态流量制度是水生态保护的重要制度保障，是构建水资源、水环境、水生态“三位一体”保障体系的重要组成部分，是满足水生态承载能力刚性约束的制度体现。生态流量制度的核心在于满足维持原生态系统所需的水量和水文过程。为此，确定生态流量底线是满足水生态承载力刚性约束的第一步。值得注意的是，生态环境问题仅仅依靠政府的“命令-控制”型机制很难从根本上解决问题，水生态系统的保护也是如此。在政府、企业、社会共治的大背景下，通过制度刺激企业及社会主动开展环境友好行为的尝试，充分发挥企业、社会自主性，不断提高生态治理水平。流域生态流量协议制度即是在生态流量底线之上而出现的更高标准的生态流量要求，是企业在国家诸如绿色水电认证等制度优惠和刺激下作出的自主选择，利于市场主体主动参与到水生态保障的系统中。综上，本文通过刚性约束的生态流量底线制度和自愿选择的更高约束的流域生态流量协议制度形成生态流量制度的义务框架，针对不同的行为机制设置相应的法律责任形成生态流量制度闭环，期冀能够为实现水生态保障目标提供有益的制度参考。 （编辑：李?琪） 致谢：焦艳鹏教授在本文选题以及撰写过程给予指导与帮助，特别致以感谢！ 参考文献 [1]王博勋. 守护长江， 离不开法治保障[J]. 中国人大， 2019（5）：35-36. 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