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河长制何以形成：功能、深层结构与机制条件

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曹新富周建国

摘要?党的十九届四中全会诠释了“中国之治”的制度密码，由此加强中国特色社会主义制度研究显得更加重要。河长制是一项具有鲜明中国特色的流域治理制度，但现有研究对河长制何以形成这一前置性问题却缺乏深入系统研究。基于此，作者构建了以功能、深层结构与机制条件为主的制度解释框架来对该问题展开深入研究。研究表明：①在功能方面，随着经济社会的快速发展，中国流域治理体制逐渐难以适应水治理系统性的要求，产生了“九龙治水”等问题，在此背景下，河长制作为一种联结性机制应运而生，它有助于应对流域跨域治理困境。②在深层结构方面，中国国家治理结构的特征是“党委领导、政府负责、分级管理、部门分工”，出于降低横向间合作成本和整合各方力量的需要，长期以来形成了“领导挂帅、高位协调”的问题解决机制和政治文化传统，这在很大程度上形塑了河长制“治污先治人、治人先治官”的制度设计理念。③在机制条件方面，河长制的出台是太湖蓝藻爆发这个焦点事件压力驱动的结果，党政科层结构以及干部目标管理责任制为其产生、运行分别提供了组织协调优势以及管理控制基础。总体而言，河长制既是流域治理体制应对不足的结果，也是传统体制优势与绿色发展理念汇融的结果。由于河长制诞生于危机情境之下，较为依赖地方党政领导的重视，因此，在其常规化以后，需要完善相关激励制度，以形成长效机制。

关键词?河长制;功能;深层结构;高位协调;党政科层结构

中图分类号?D63;X52文献标识码?A文章编号?1002-2104（2020）11-0179-06?DOI：10.12062/cpre.20200929

如何实现公共事物的有效治理一直以来都是人类社会普遍关心的核心议题。新时期，为解决复杂水问题，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于全面推行河长制的意见》，提出“全面建立省、市、县、乡四级河长体系，到2018年年底前全面建立河长制”。河长制，简而言之，就是指由各级地方党政领导担任河长，负责辖区内特定流域单元治理的一项制度，它是2007年江苏省无锡市为应对太湖蓝藻水危机而创立的。河长制被称为是一个解决复杂水问题的中国方案，具有与西方迥异的中国治水智慧。按照西方公共资源治理的经典理论范式，公共资源治理的基本途径包括政府集中控制、私有化以及自主治理等。但河长制和上述途径都不同，它突破传统的科层制思路，充分利用各级地方党政领导的权威和资源来协调、整合各方力量。由此，对河长制的制度设计及其形成展开分析就显得尤为必要。

1文献综述

近些年来，河长制在学术界得到广泛关注和研究，研究成果大致集中在以下五个方面：第一，河长制制度逻辑研究。学者们分别从混合型权威依托的等级制协同模式[1]、纵向权力机制强化[2]、党政科层等级制[3]、达标压力型体制[4]、整体性治理[5]、行政发包制[6]、空间嵌入[7]、流域分层控制[8]等角度阐述了河长制的制度逻辑。第二，河长制政策扩散探究。有学者研究了河长制在扩散过程中政策“再生产”的影响因素和典型模式[9]。有学者研究了河长制在我国的时空演进机理及扩散路径[10]。有学者基于微博的数据挖掘分析了河长制的传播状况[11]。第三，河长制成效评估研究。有学者基于国控监测点水污染数据和手工整理的河长制演进数据，评估了河长制的水治理效果[12]。也有一些学者重点评估了江西省、江苏省河长制推行成效[13-14]。第四，河长制存在的问题研究。随着河长制的推进，一些学者开始反思其存在的弊端。有学者基于新制度经济学的视角，认为河长制存在委托代理风险、监督不透明、利益合谋、社会参与匮乏、问责难等制度本身缺陷[15]。有学者基于江苏省河长制工作的实践，认为河长制面临着非危机治理情境下制度执行力的衰减、责任困境、组织逻辑困境、社会力量吸纳不足等问题[16]。在有些学者看来，河长制高度依赖行政等级权威，只是短期有效而非长久的工作机制[17]，最终将退出历史舞台[18]。第五，河长制完善路径研究。学者们分别从加强公众监督[19]、建立完善跨部门协作的程序性机制[20]、引入横向生态补偿机制[21]、加强法治化建设[22]等角度提出了河长制的完善路径。就现有研究而言，学者们主要将河长制视为一个既定事实，着重分析河长制的制度逻辑、成效、问题以及完善路径等方面，但对河长制何以形成这一前置性问题却缺乏深入系统研究。即使有研究，也更多停留在简单的描述性层面，未能指出河長制形成背后更深层次的因素。有鉴于此，本文试图构建一个以功能、深层结构与机制条件为主的制度解释框架，来对河长制何以形成这一前置性问题展开深入研究，以破解中国水治理的“制度密码”。

2?功能、深层结构与机制条件：河长制何以形成的框架构建分析

制度并不是凭空产生的，特定制度的形成需要被解释。对制度何以形成这一问题，通常有三条分析路径：第一，从功能的角度解释制度。无论是精心设计的还是自发演化的制度，往往都是因人类社会的某种需要而产生，与当时社会所面临的社会问题息息相关。因此，通过揭示制度能够满足人类社会的何种需要，就可以帮助我们了解制度得以产生和延续的原因，由此制度何以形成这一问题就可以得到解释。第二，从深层结构的角度解释制度。虽然从功能的角度解释制度显得非常直观，但是这种解释依然停留在浅层次上，难以解释“制度多样性”问题，即面对相似的社会问题，为何不同的国家或社会采取了不同的制度安排。为此，就需要通过对制度深层结构的挖掘和分析来做出进一步的解释。这些深层结构因素往往与一个国家的行政体制、文化传统等密切相关，并影响到社会成员在应对该问题上的价值取向和共同预期，从而引导着社会成员形成特定的行为模式[23]。第三，从博弈均衡的角度解释制度。这种分析角度在很大程度上吸收了哈耶克“自发社会秩序”的理论观点，认为制度是一种策略均衡，是行动者之间行为互动而非刻意设计的产物[24]。从博弈均衡的角度解释制度，对社会习俗和规范等非正式制度的形成具有独特的解释力，但是却难以解释一些在外部冲击下短期内由政府出台的一些政策，例如河长制政策。基于此，本文主要是从功能的角度以及深层结构的角度出发来解释河长制。在探讨如何将上述两种分析路径有机整合上，学者曹正汉认为，“面对具体的制度现象，如果能够发现它的功能何在，并揭示它的深层结构是什么，同时又能说清楚从这些普遍性的因素到形成特殊的制度，其中的机制是什么，条件是什么，就能从逻辑上解释这种制度现象。”[23]结合学者曹正汉的观点，本文构建了一个以功能、深层结构以及机制条件为主的制度解释框架（见图1）。在这里，功能的因素决定了河长制所要解决的水问题是什么，深层结构的因素影响到政府在解决该问题上的思维方式、价值取向和行为选择。

3?回应流域治理体制的结构性矛盾：河长制何以形成的功能分析

流域水问题从表面上看是资源与环境危机，但究其本质是治理危机。水危机只是河长制产生的导火索，河长制产生的根源在于现有流域治理体制已经逐渐难以适应水治理的系统性要求，产生了“九龙治水”等问题。在此背景下，河长制应运而生。

3.1?我国流域治理体制的结构性矛盾

“流域是整体性极强、关联度很高的区域，流域内不仅各自然要素间联系极为密切，而且上中下游、干支流、各地区间相互影响、相互制约。”[25]流域的这种特性决定了流域良治需要跨越地方行政边界以及部门职能边界，实行流域统一管理。但长期以来我国流域治理主要实行的是一种“分级负责、属地管理、部门分工”的管理体制。在国家层面，水利部门负责对全国水资源实施统一监督管理，环保部门负责对全国水污染防治实施统一监督管理，其他涉水部门如国土、林业、交通等部门也按照各自职责分工，履行着相应的治水责任。此外，我国还在长江、黄河等7大流域设置了流域管理机构，履行着一定的水资源管理和监督职责。但这些流域管理机构都只是水利部的派出机构，缺乏足够的权威和能力统筹协调全流域治理。在地方层面，各级地方政府是名义上的责任主体，但实际管理则是由各层级地方政府的涉水部门具体负责的，主要是水利、环保等部门。这些部门除了要接受地方政府的领导以外，还要接受上级对口部门的业务指导。随着经济社会的快速发展，水治理日益跨界，这种流域治理体制越来越难以适应水治理的系统性要求，产生了以下问题：其一，跨部门协作困境。随着水治理复杂性的增强，部门之间的职责边界越来越模糊。在部门职责分工模糊的情况下，各个涉水部门以自身利益为重，各自为政、协作不力，形成“九龙治水”的局面，这也是流域治理最为突出的一个问题。其二，跨地区合作困境。在属地治理模式下，各个地方政府也以自身利益为重，相互博弈。在缺乏利益协调和约束机制的情况下，一些地方政府选择消极应对或“搭便车”等，导致流域治理“块块分割”。其三，跨层级治理困境。由于流域治理实际上是由各层级政府内部的诸多涉水部门分别负责的，而这些涉水部门也主要服从当地政府的领导。因此，上下级政府在流域治理方面往往呈现一种松散联系。

3.2?河长制对流域治理体制结构性矛盾的回应

河长制在原来按照分级负责和属地管理原则将整体性的流域自上而下逐级划分和切割，形成由不同层级的属地政府负责的流域单元基础上，根据各流域单元的属性明确了不同级别的党政领导，上下对应，形成了一种新的治水结构，而且这种治水结构可以完全聚焦到具体流域，是一种以具体流域为管理对象而进行的自上而下的权力结构调整和精细化管理的过程。具体来说，在跨部门协作方面，河长制将治水责任发包给地方党政领导，由其牵头协调解决部门之间的矛盾和冲突，实现了治水模式由传统的“政府负责、部门分工”向现行的“领导负责、部门协作”转变。在跨地区合作方面，各个河长除了可以横向协商以外，也可以请求上级河长出面进行行政协调，例如对于一些省级行政区域内的跨市河流，可以由省级河长出面进行协调等。在跨层级治理方面，相比以往各层级“政府负责、部门分工”的松散治水体系，河长制可以通过垂直的首长责任链条以及加强考核问责等，实现对流域的层级控制。

4?“治污先治人、治人先治官”：河长制何以形成的深层结构分析

从功能的角度解释河长制，只是从直观层面对河长制何以形成进行了解释，但是却难以解释相比于西方国家通过建立权威的流域管理机构来进行统一管理或者成立流域委员会来进行协商治理，为什么我们却采取河长制这种独特的治理模式，这启示我们从中国行政体制和文化傳统上寻找原因，这些因素往往会影响到集体行动的运作方式。我国是典型的中央集权型单一制国家，上下级政府之间是一种领导与被领导的关系。而且，除国防和外交事务以外，从中央到地方，不同层级的政府在职能配置和机构设置上基本上大同小异，也就是所谓的“职责同构”。地方政府的部门除了一些实行垂直管理以外，大部分既服从地方政府的统一领导，又接受上级对口部门的业务指导。同时，各层级政府还在各级党委领导下开展工作。如此一来，整个治理架构呈现“党委领导、政府负责、部门分工、分级管理”的特点。其中，各级党政领导是“关键少数”，是各级政府权力运作的轴心，可以在最大程度上动员行政体系的力量。

在这种治理架构下，权力的纵向运行事实上发挥着主导作用，横向间合作往往受到纵向结构的有力钳制。当横向间合作面临着较高的合作成本时，为了避免问题升级和矛盾爆发，会倾向于利用纵向行政协调来促进横向合作，以实现问题的快速有效解决。例如，当某项重要工作涉及多个部门时，往往由地方党政领导挂帅或者成立领导小组进行推动。当下级政府间或部门间出现矛盾、冲突时，也往往由上级党政领导出面进行协调。高层领导的高度重视和介入类似一种“催化剂”，不仅可以有效降低横向间协商合作的交易成本，还可以迅速动员和整合各方力量，在短期内化解亟待解决的难题，这就是所谓的“千难万难，领导重视就不难”。学者贺东航认为，“高位推动”是一种极为重要的手段，它是“具有中国特色党主导下的公共政策执行机制”[26]。更为关键的是，“领导挂帅、高位协调”不仅是一项具有中国特色的问题解决机制，而且也逐渐成为一种政治文化传统，被整个政府体系所共享，一旦遇到复杂性治理难题就容易被启动。

以无锡市为例，2007年5月底，太湖蓝藻大规模暴发。由于水污染严重，无锡市民生产、生活用水受到极大影响。在无锡市用水危机得到妥善化解之后，如何有效治理水污染就成为当时最紧迫的难题。对此，包括时任总理温家宝在内的一些高层官员提出了重要指示，为河长制的制度设计提供了重要智慧。例如，2007年6月29日到30日，温家宝总理专程到江苏无锡视察了太湖污染治理情况，并主持召开了太湖、巢湖、滇池治理座谈会。在会上他强调：“切实落实防污治污责任，将湖泊污染防治情况纳入沿湖地区经济社会发展评价体系，并作为领导班子、领导干部考核的重要内容。”[27]紧接着7月7日，江苏省在无锡召开太湖水污染治理工作会议，在会上时任江苏省委书记李源潮也强调：“我们要按照‘谁家孩子谁抱的原则，全太湖统一部署，省以下一级管一级，层层分解落实领导责任，严格实行环境保护目标责任制铁腕治污。”[28]在众多高层官员都特别强调落实领导责任、建立干部目标考核制度的情况下，我们也可以看出，无锡市充分利用各级地方党政领导来加强水污染治理的做法，并不是无锡市专有的“地方性知识”，而是对我国“领导挂帅、高位协调”政治文化传统的一种自然响应。一方面，是因为地方党政领导才是地方经济社会发展的主要决策者，光靠环保部门抓环保难以奏效。因此，让地方党政领导担任河长，传递了治水重要性的信号，有利于调动行政资源，加强水污染治理。另一方面，河湖治理是一项系统性工程，牵扯面广，仅靠部门分工协作已经难以适应水治理的复杂性要求，让地方党政领导担任河长，可以统筹山水林田湖草系统治理。无锡市的成功主要在于将“领导挂帅、高位协调”这一问题解决机制应用到水治理领域，并将其制度化和规范化。与此对比，在西方国家，大部分实行联邦制，上下级政府之间的关系和事权划分往往由统一的宪法进行规定，上下级政府之间的关系主要是一种契约关系，不具备我们的行政体制所拥有的协调优势。因此，通过法律授权成立专门的机构进行统一管理或者进行协商治理就成为西方流域治理模式的选择。

5?压力驱动和结构条件：河长制何以形成的机制条件分析

前面我们分析了河长制的功能以及深层机构，但是未能充分说明这两类因素通过怎样的机制和结构条件最终形成了具体的河长制，也就是说河长制为何能够在此时此地以这样的制度形态出现。有鉴于此，下文将对河长制何以形成的机制和结构条件进行分析。

5.1?“太湖蓝藻水污染事件”下的河长制

从过程追踪的角度来看，河长制是在太湖蓝藻水污染事件发生后，无锡市委市政府为加强水污染治理而采取的一项制度。因此，河长制的建立与太湖蓝藻暴发这个焦点事件分不开。焦点事件，简单来说，就是能够在短时间内引起社会公众以及决策者高度关注的事件或社会议题。作为问题激化、外显与放大的一种重要方式，焦点事件能够通过聚焦社会注意力、催生政治压力等方式来推动政策议程的设定[29-30]，是一种政策变迁的重要引发机制。太湖蓝藻水污染事件发生后，无锡市委市政府不仅面临着社会公众的舆论压力，而且还面临着包括时任国务院总理温家宝、副总理曾培炎等在内的高层领导的批示、指示、视察、考察等所带来的政治压力，尤其是时任国务院总理温家宝还专程到江苏无锡视察太湖污染治理情况，并强调落实领导责任和加强干部考核，这些都构成了无锡市委市政府政策议程设立以及行政决策的整体背景。在上述各种政治压力、社会压力之下，无锡市委市政府也意识到破解水污染困局，关键在人，而且关键在于地方党政领导。于是，2007年8月，无锡市委办公室和市政府办公室联合印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，指出：“将河流断面水质的检测结果纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容，各市（县）、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任。”这份文件也被认为是河长制创立的标志，它的出台实现了“领导挂帅、高位协调”这一问题解决机制的制度化和规范化，实现了制度从理念构想到落地成形的关键性转变。

5.2?党政科层结构为河长制产生与运行提供了组织协调优势

如果要理解我国政府权力的真实运作，就不能忽视中国共产党在治国理政中的领导核心作用，“党政关系是中国国家治理结构的核心所在”[31]，从中央到地方，每一层级都形成了以党委、政府为核心的“双螺旋结构”。与理性科层制下的官员严格遵守特定职位规则和只需对直接上级负责不同，在这种党政科层结构中，各级政府官员对党政阶序比自己高但又不属于其分管领导或主管领导的高级官员，往往也有一种服从的意愿，这是由党的组织原则决定的，因为在党的内部，有着明显的权力和干部等级制度，这意味着高级别的干部比低级别的干部往往拥有更多的职级权威。例如，在一些地方，由地方政协主席担任河长来负责特定流域单元的治理。对此，如果我们按照理性科层制“权责一致”的原则来理解，往往不得要领，因为政协主席本身的职责并不包括水治理。但是，在党政科层结构中，这一点却很容易理解。因为政协主席虽然不属于政府班子，但却是党的干部，可以依靠党的组织优势来协调各方，从而具备相应的权威和能力。正是这种具有双轨制特征的党政科层结构为河长制的产生与运行提供了强大的组织协调优势。为了重塑碎片化的治理结构，河长制除了成立一些辅助性机构以外，最大程度上利用了既有党政科层结构的干部协调优势。它在既有党政科层结构分级运作的基础上，将原来模糊的、分散的治水责任从集体转化为个人，地方各级党政主要领导对河湖治理这项复杂的系统工程负责并协调各方。在横向上，每个层级都明确了总河长以及负责特定流域单元的河长。在纵向上，按照流域单元属性也明确了不同级别的河长，上下贯通，上一级河长可以协调下一级河长之间的利益关系。河长事实上重构了部门之间、层级之间以及地方之间的制度化联结，这一切都得益于地方各级党政主要领导提供的组织协调。

5.3?干部目标管理责任制为河长制产生与运行提供了管理控制基础

将责任强制发包给地方党政领导，只是解决了“谁来负责”的问题，更为关键的是如何确保地方党政领导切实履行治水责任。在这方面，干部目标管理责任制又起到了非常重要的支撑作用。所谓干部目标管理责任制，简而言之，就是指上级党政组织通过一套指标体系对干部在某一方面的工作情况进行考核评价，并将考核结果与干部奖惩、选拔任用等挂钩，从而激励干部积极作为的一项管理制度。由于各级党委基本上按照下管一级的原则任免和监督下一级的党政领导干部，因此，干部目标管理责任制对官员具有较强的激励作用，就以无锡市而言，无锡市不仅分级分段设立河长，还将水质考核结果纳入各个地方党政领导的政绩考核内容，如果辖区内河道水质恶化，河长将被“一票否决”甚至于问责。在“下管一级”的人事管理体制下，上级党政领导的政治权威贯穿于下级政府及其官员治水目标的确定、考核以及问责的整个过程。在这种考核、问责压力之下，下级政府官员为了避免被问责以至于失去晋升资格，往往努力完成治水目标和任务。从本质上讲，河长制旨在围绕特定流域单元的水治理建立水环境保护目标管理责任制，从而确保地方党政领导将水治理摆在一个非常重要的位置。这种水环境保护目标管理责任制由于聚焦到个体，不再是原来以抽象形式出现的政府，因而为“治污先治人、治人先治官”的制度设计理念提供了操作化路径。

6?结论与讨论

河长制突破传统的科层制思路，充分利用领导的权威和资源开展治理力量整合。学术界对这一独具中国特色的流域治理制度依然存在一些疑虑。该制度既是流域治理體制应对不足的结果，也是传统体制优势与绿色发展理念汇融的结果。太湖蓝藻水污染事件的发生，驱动无锡市将“领导挂帅、高位协调”这一问题解决机制和政治文化传统应用到水治理领域，并将其制度化和规范化，也就是让党政领导分级分段担任河长，并严格实施考核问责制。在这里，党政科层结构以及干部目标管理责任制为河长制的产生、运行提供了组织协调优势以及管理控制基础。由于河长制是一项诞生于危机情境下的制度，主要依靠各级地方党政领导的高度重视才发挥了有效作用。因此，在其常规化以后，可能面临动力不足的问题。为此，需要进一步完善相关激励制度，包括加大对水治理的财政投入力度、对表现优秀的河长予以晋升晋职、建立健全横向生态补偿机制等，以形成长效机制。最后，由于本文主要侧重于对河长制的分析，对中西方流域治理模的比较研究涉及较少，在未来的研究中作者将加强这方面的分析。

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