| 标题 | 进一步完善我国环境损害赔偿制度的思路与建议 |
| 范文 | 熊 英 别 智 [摘要]从我国的立法现状看，有关环境纠纷的处理和l环境损害赔偿的规定散见于《民法通则》、《环境保护漕法》、《水污染防治法》、《走气污染防治法》等法律之中。鉴于全球化的环境问题日趋严重，环境污染事故不断发生。有必要加强环境保护立法，借鉴国外的先进经验，立足我国的实际，确立相应的“环境民事公益诉讼制度、环境损害赔偿范围、环境损害赔偿责任社会化机制”，制定统一的《环境损害赔偿法》。 [关键词]环境损害；环境民事公益诉讼；精神损害赔偿；环境责任保险 [中图分类号]D92[文献标浃码]A [文章编号]1673-0461(2009)07-0087-06 一、环境民事公益诉讼制度的建立 环境公益诉讼，是指当行政机关或其他公权力机构、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害时，公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼。根据被诉对象不同，环境公益诉讼可以分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。所谓环境民事公益诉讼是指公民或者组织针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。环境民事公益诉讼通过法院对于环境污染和生态破坏行为的制裁，目的是为了让被诉者停止环境侵害行为，恢复被破坏或污染的环境。 环境民事公益诉讼涉及的问题主要是：提起公益诉讼的原告范围、诉讼的理由和目的、公益诉讼的行使等问题。 (一)原告可以是任何单位或个人 在公益诉讼主体问题上，可以借鉴美国的做法，将检察机关、公民个人、任何组织都纳入公益诉讼的原告范围，以提高公民的环境意识，加强环境公益的保护。在我国实践中，存在个人提起环境公益诉讼没有依据而被驳回的现象。①其实，环境权不仅是一种私权，更是一种公权。一些环境污染行为所侵害的对象既有特定公民和单位的财产或人身利益，也有社会公众的共同利益。因此，维护环境权益是大家的权利，任何单位或个人都应享有环境民事公益诉讼的权利，无论诉讼原告是否受到环境污染的直接侵害或间接侵害、财产损害或精神损害。 (二)环境民事公益诉讼的目的是为了“公共利益” 从民事公益诉讼的目的来看，凡是危害或者可能危害国家利益、社会公共利益的民事违法行为都应当属于可诉范围。即只要环境污染行为侵害了公众利益(环境公益)的情况下，就可以提起环境民事公益诉讼。如果一个环境污染行为侵害了特定当事人的利益，如企业的污水排放进入渔民的养鱼池致使鱼的死亡，并没有殃及其他人的利益和环境权益，那么，即使某养育者不提起损害赔偿诉讼。也没有必要适用环境民事公益诉讼。 在此有必要讨论的是何谓“环境公益”?公共利益，简称公益，与私益相对，公共利益由“公共”和“利益”两部分组成。当然，“要想给出一个能在理论届或实际工作者中公认的社会公共利益定义是不可能的”，因为随着经济社会的不断进步，社会利益呈现多元化趋势，公共利益在外延上随着社会利益多元化的发展而不断延伸。这使得公共利益的范围是没有明显界限。环境公共利益也是一种公众利益。对环境公益的判断，应考虑以下几点：环境公益的主体应该是一定范围内的所有成员(对多数人而不是单一的个人)；其次，环境公益涉及的范围可以是一个乡镇；也可以是一个自然区域。 (三)环境民事公益诉讼中的相关措施——鼓励环境民事公益诉讼。由于环境民事公益诉讼具有公益性，一般的人或单位往往不会积极参与环境民事公益诉讼。因此，为了保护公共环境利益，有必要鼓励环境民事公益诉讼。①公益诉讼中原告的诉讼费用应该免收。只要是为了公共利益而起诉的，无论胜诉败诉，诉讼费都不应该由原告承担。②对公益诉讼的原告应当给予一定的奖励。起诉人为了社会公益而起诉，必然消耗其时间、精力、金钱。若不给原告一定的奖励，没有提起公益诉讼的激励机制，也许不会有更多的人为了维护环境公益而去起诉。③应当把公益诉讼纳入法律援助的范畴。法律援助是政府给予经费保障的法律服务工作，而公益诉讼本身就是为了维护国家利益和社会公共利益。把公益诉讼纳入法律援助的工作范围，还能积极倡导执业律师从事公益诉讼活动。 ——防止环境民事公益诉讼的滥用。在鼓励公民或单位积极参与环境民事公益诉讼的同时，为防止滥用诉权，也应对公益诉讼予以一定的限制：①把向有关行政部门投诉或向检察院投诉作为提起公益诉讼的必经程序，通过有关行政机关或检察机关的调查处理，减少诉讼的发生。如果接受投诉的行政机关或检察院在一定期限内不予答复。原告才可以提起民事公益诉讼。②对于原告的诉讼，法院应当审查原告的基本证据。对于故意捏造事实进行虚假告发的，应规定相应的法律责任。③对原告自由处分权应给予一定的限制，原告如果妻求撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受处罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害社会公共利益，一般不允许撤诉。 (四)环境民事公益诉讼的民事救济方式 在提起环境民事公益诉讼时，原告可以提出如下请求：停止环境侵权行为、排除危害；恢复被污染破坏的生态环境和自然环境；赔偿污染破坏环境的损失(如环境资源的整治费用、恢复费用等)；实际受害人的财产损失和精神损失。 二、确定环境精神损害赔偿、环境损害恢复赔偿和惩罚性赔偿 环境污染致人损害的，其赔偿范围应当体现环境特点，直接损失应予赔偿，间接损失也应赔偿；污染所致人身伤害、财产损失和精神损害应当予以赔偿，污染所致生态环境本身之损害，也应通过治理、修复以及监测、观察实现赔偿。随着工业革命和科学技术的发展，环境侵权问题的出现，现代世界许多国家的立法及判例都承认在环境侵权案件中给予受害人精神损害赔偿。有的国家还确定的惩罚性赔偿制度，以严惩恶意制造环境污染事故行为人。 (一)精神损害赔偿 在有些污染事故中，如果采用补偿性赔偿，在难以包括造成的无法用金钱衡量的受害人的精神损害、社会环境公共权益损害(甚至是后代人的环境权益的损害)。在司法实践中许多环境侵权案件中的受害人因为加害人的侵权行为遭受到难以弥补的精神损害，但获得赔偿的却很少，这实在是有悖于“有损害就有赔偿”的基本法律原则。因此，应根据环境侵权的特点，将精神损害赔偿和环境损害恢复赔偿列入环境损害赔偿的范围。 所谓精神损害赔偿，是指加害人因其侵权行为引起受害人精神利益损害而依法承担的赔偿责任。当环境侵权行为导致受害人的精神损害时，受害人理应能够就此种损害请求赔偿。将精神损害赔偿因入环境侵权领域，能够为受害人提供更加全面有效的救济，更好地实现其救济功能。 根据最高人民法院2001年3月8日颁布的法释[2001]7号《关于确定民事侵权精神损害赔偿 问题的解释》的规定自然人因生命权，健康权等人格权利遭受非法侵害。向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。精神损害赔偿的范围包括四种情形：一是侵害他人生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、人身自由权等人格权，给他人造成精神损害的；二是侵犯监护身份权非法使被监护人脱离监护，给监护人造成精神损害的；三是侵害死者人格权或非法利用、侵害遗体、遗骨给死者近亲属造成精神损害的；四是灭失或毁损他人具有人格象征意义的特定纪念物品而造成精神损害。 环境侵权行为的特殊性决定了精神损害赔偿必要性。环境侵权行为具有长久性、危害性强、损害范围结果广，不光会造成单单的财产和人身利益损失，有的环境侵权行为更会造成精神上的损害，给受害者带来无比的精神痛苦；有的危害甚至会通过遗传因素危及后代。特别是如噪音侵权，恶嗅气体侵权等这些不能以直接的实际人身或财产损失表现出来的侵权行为，其主要的侵害结果就是精神上的折磨和痛苦。追究精神损害赔偿的目的在于救济肉体痛苦和心理痛苦，抚慰创伤，化解悲痛。精神损害赔偿的“抚慰金是借助货币的心理功能，达到人道主义目的”。 (二)环境损害恢复赔偿 我国环境侵权损害赔偿立法应彻底贯彻“全面救济受害人”理念，对于受害人在今后的生活过程中，因健康被害而必须支付的费用、为受害人在伤残后发挥余力，使其尽可能过正常人生活的训练费、照料费等应成为损害赔偿的范围。同时，也应贯彻恢复原状的理念。 在环境侵权中，如果对生态环境造成了破坏，损害赔偿应当包括治理和恢复生态环境的费用。例如，由于违规排放污水致使部分耕地上的农作物全部死亡，同时导致了这部分土地严重碱化。在这种情况下，污染人除了要赔偿受害人因此直接遭受的农作物损失之外，还可以通过环境民事公益诉讼，要求污染行为人承担因恢复地力而需要支出的费用。 我国《民法通则》第134条、《水土保持法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国矿产资源法》中有关恢复原状、恢复植被、土地复垦等规定，都是通过使加害人承担恢复原状责任方式。最终实现环境再生之目的。我们可以借鉴日本的成功经验，除采取通过恢复原状责任方式，由加害人通过治理、整治环境，以实现环境再生之功能外，还可以采取使加害人赔偿受害人“环境再生金”，由受害人治理环境，恢复良好环境状态。以最终实现环境再生的功能。 (三)在一定的条件下适用惩罚性赔偿 我国目前对惩罚性赔偿的规定，仅限于《消费者权益保护法》第49条的双倍赔偿，其适用条件也作了比较严格的限制。从我国环境污染事故现状看，将惩罚性赔偿制度引入我国环境法律中，制裁并预防恶性事故的发生实有必要。 在一般情况下，侵权入承担环境损害赔偿以“全面赔偿”为原则，目的是补偿受害人的损失。但实践中，有些环境侵权人实施环境污染行为不是过失而是故意甚至是恶意，污染者在污染侵害无辜受害人给受害人造成巨大的损失时自身得到发展和盈利，如果只要求这类侵权人对受害人进行补偿性的赔偿，达不到责任目的。侵权人在承担赔偿责任后，为获得更大的利益不惜继续污染环境。因此，有必要对恶意污染环境且后果比较严重的侵权人适用惩罚性赔偿，让侵权人对自身的行为付出相应的代价后，对自己的行为谨慎注意。 通过惩罚性赔偿的适用，对危险事业经营者一定的压力，体现环境损害赔偿制度的预防原则。 三、环境损害赔偿责任社会分担机制的确定 与传统的侵权行为相比，环境侵权有其特殊性，其中侵害对象的社会广范性尤为突出(印度的博怕尔毒气外溢、前苏联的切尔若贝利核泄漏、美国三里岛核污染等)，传统的救济方式在解决环境侵权纠纷问题上已经力不从心，环境损害赔偿社会的必要性日益凸显，分担公害损失和环境侵权公害救济社会化成为各国的立法趋势。如瑞典的《环境保护法》规定了“环境损害保险制度”，日本颁布《公害健康受害补偿法》，规定对从事会成为公害原因的活动的单位征收“赋课金”。国外对环境损害赔偿责任社会分担机制办法主要有：环境损害赔偿责任保险制度、环境损害赔偿基金制度、环境损害赔偿国家补偿制等。 但我国立法在环境损害赔偿责任分担机制方面十分薄弱，实有必要借鉴国外的有效做法，结合我国的实际确定环境损害赔偿责任社会分担机制。 (一)环境责任保险制度的确定 根据我国的国情和社会经济的发展，在起步阶段，应采用“自愿投保为主，强制性投保为辅”的模式，对产生环境污染和危害严重的行业实行强制责任保险，如对核事故、放射性物质、油污染以及重金属、石棉等可能致残、致畸的有毒危险品等所造成的突发性环境损害和长期累积性损害实行强制责任保险。 在确定环境污染责任保险范围时，应综合考虑受害者、保险人、被保险人的利益，通过环境污染责任保险的实施，真正达到“分担风险、保护受害者、维护社会和国家利益”的目的。从国外的实践看，虽然保险责任范围又扩大趋势，但这种趋势不可能最终取消保险责任的限制。我国环境责任保险仍处于起步阶段，有关的法律法规不健全。设计适宜的保险合同条款也不是朝夕之事，因此，保险责任的范围不宜过宽。 在环境污染损害赔偿范围的确定上，通常遵循两个原则，一是对财产损失全部赔偿的原则；二是对人身伤害只赔偿所引起的财产损失的原则。对财产损失全部赔偿，是指赔偿范围的大小要以行为人的污染行为所造成的财产损失大小为依据，全部予以赔偿；对人身伤害只赔偿因伤害而产生的财产损失。 在环境污染责任保险中，保险费率的确定是最困难的，这不仅是因为保险费率的确定需要大量的环境污染侵权事实作为基础，而且还因为要准确的确定每个企业污染风险的等级非常困难。针对我国目前的情况，对重点污染区域、一般污染区域、轻度污染区域的排污企业实行差别费率，并且对每个区域的排污企业的排污程度不同实行可浮动的保险费率。这样不仅可以照顾到不同污染区域不同污染程度企业的公平，同时还有利于促使企业不断的提高技术水平，减少污染物的排放，防范事故风险，避免事故的发生。 为平衡保险人和被保险人的利益，促进环境污染责任保险的健康发展，可以借鉴美国的做法，规定环境污染责任保险索赔时效最长为30年。但对于一些后果明显并确定的，保险索赔时效可规定为3年，自危害后果发生之日起计算。如果索赔时效太短，部分受害人的权利保护就难以实现。 由于我国幅员广阔、环保水准又参差不齐，环境责任保险的理论研究和实务经验都很欠缺，如果由一家或几家保险公司单独承保不现实，建议根据保险事故的不同，选择不同的保险机构。如对于突发性的环境事故，可采取英国的方式由现有的财产保险公司承保；而对于持续性的环境 事故，可借鉴美国的方式组建专门的政策性保险机构开展相应的业务。或者由国家环境保护总局与中国保监会协商，选取有实力、有经验的保险公司进行联保。 (二)环境责任赔偿基金行政补偿制度的建立 基金是对污染赔偿义务人赔偿金额不足以弥补受害人损失的部分进行补偿。基金来源一般由从事污染危险行为中获取收益者缴纳，即由政府以征收环境费(包括排污费、自然资源补偿费等)、环境税等特别的费、税作为筹资方式而设立损害补偿基金，并设立相应的救助条件。以该基金补偿受害人。 基金在运营者或所有人赔偿受害人或针对损害采取救济措施的民事责任限度之外，提供了一层附加保护。基金机制的产生和发展是基于对受害者的赔偿考虑进行的：(1)当运营者由于免责原因不能被追究责任时：比如共同过失、时限或者经济限制等；(2)当运营者的经济实力不足以承担赔偿责任时；(3)当总的赔偿责任超过了经济限额时；(4)提供一种缓解的过渡期。 (三)国家政府给予相应的救助 国家政府在经济运行中不能只充当收税的角色，也要对社会承担责任。在环境污染损害当中，如果受害用尽了各种救济手段仍不能补偿，这时候国家应该从财政当中拿出资金来赔偿，这对于实现社会稳定，维护政府形象有积极作用。 四、制定统一的《环境境损害赔偿法》 我国虽然相继颁布了一些环境保护法律。但有关环境损害赔偿制度仍然明显不足。如中国目前没有专门法律对环境损害的基本制度予以规定，只是散见于各单行法律中。由于没有环境损害赔偿法，环境纠纷不能及时有效地解决。已经在很大程度上影响了社会安定。环境损害赔偿立法的制定将迫使排污企业自觉治理污染，减少环保部门的执法阻力，促进公民对环境保护事业的参与热情，也会使我国的环境资源法体系更加健全和完善。 (一)我国关于环境损害赔偿的法律制度已经初具雏形 我国《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第33条规定：“国家尊重和保障人权。” 《民法通则》第123条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。” 《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任。”第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”第44条规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。” 《海洋环境保护法》第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的。由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区。给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”第92条规定：“完全属于下列情形之一，经过及时采取合理措施。仍然不能避免对海洋环境造成污染损害的，造成污染损害的有关责任者免予承担责任：(1)战争；(2)不可抗拒的自然灾害；(3)负责灯塔或者其他助航设备的主管部门，在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为。” 《固体废物污染环境防治法》第84条规定：“受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”第85条规定：“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。”第86条规定：“因固体废物污染环境引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。” 由此可见，我国关于环境损害赔偿的法律制度已经初具雏形。但是，由于存在明显的不足，一些环境损害赔偿纠纷难以解决。 (二)存在的主要问题 尽管我国《民法通则》和大量环境立法都对环境污染损害赔偿民事责任作了规定。但实践中一些环境污染民事案件或者久拖不决，或者屡诉屡败的状况，不仅严重损害公民的身体健康和财产安全，而且极大地挫伤了人们参与环境保护的热情和积极性，从根本上不利于环境保护事业的健康发展。如果从环境损害赔偿制度上探究，问题主要有以下几个方面： 1制度内容不健全 在实体制度方面，对污染损害赔偿责任的构成要件、责任范围、赔偿的具体标准等问题，总体而言缺乏明确规定，已经制定出来的相关法律之间也存在不够协调甚至相互矛盾的问题。在程序制度方面，对环境公益诉讼总体上缺乏明确清晰的规定，使许多污染受害者得不到法律救济。如我国《民事诉讼法》没有规定“环境民事公益诉讼”，当发生涉及环境公益的污染事故后，公民欲提起环境公益诉讼没有依据。 2现有规定比较笼统 如从实体法上看，《民法通则》第124条规定，“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”；《环境保护法》第41条和几部污染防治法也规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这种简单笼统的规定，不仅使环保部门和人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循，许多事实基本相同的案件在不同的法院或不同的法官审理时会有截然不同的判决结果。 3有的规定存在不协调 如按照《民法通则》的规定，承担污染损害 的民事责任，必须以违反环境保护法的规定为前提，而《环境保护法》规定的环境民事责任则不以违法为条件，只要造成了环境污染危害，就要承担排除危害、赔偿损失的责任。由于《民法通则》与《环境保护法》的规定不一致，给执法者思想上带来一定程度的混乱，导致在实践中人们为到底应该给环境标准、排污标准和质量标准什么样的地位而争论不休。 因此，从保护环境的发展趋势和我国的立法现状看，制定统一的《环境损害赔偿法》势在必行。 (三)《环境损害赔偿法》的主要内容设计 我国环境法的立法目的，就是最大限度的保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展。也就是既注意维护人类本身的健康，又不放弃对未来环境的保护和为后代人的生存、发展创造良好的契机，把当代人的发展建立在不危及后代人的需求之上。环境损害赔偿不仅体现了维护受害人的权益、维护公平与正义的需要，也是保护环境、恢复环境的需要。我们可以借鉴瑞典的做法，通过制定《环境损害赔偿法》，可以极大地便利受害者的诉讼，同时也有利于立法的统一和正确适用法律。 环境损害赔偿法的主要内容应包括—— 1从实体方面而言 主要涉及的问题是：环境损害赔偿责任的构成要件；环境损害赔偿的范围；损害赔偿数额的确定；共同致害的法律责任承担；环境损害赔偿责任社会化承担机制。 2从程序方面而言 主要涉及的问题有：环境民事公益诉讼的条件、证据的收集和举证责任的承担、因果关系的确定、环境侵权损害的评估、诉讼时效。 通过制定统一的《环境损害赔偿法》这种方式集实体法与程序法为一体，其优点十分明显。一是可以极大地便利受害者的诉讼。受害者只需要按照《环境损害赔偿法》的规定就可以明确所有的实体问题和程序性问题，无需再到众多的民事立法、环境立法中寻找有利于自己的规定；二是也有利于立法的统一和司法机关正确适用法律。但是，出台一部具有时代感、符合国情、与相关法律协调的《环境损害赔偿法》的难度也应是可想而知的。 另外。在制定《环境损害赔偿法》时，必须与《民法通则》或将来的《民法典》、《侵权责任法》等相关法律协调，绝不是“另起炉灶、再搭台”。现行民法典草案中对环境损害赔偿只是作出原则性的规定，而大量的体现环境损害赔偿特征的详细规定也不可能体现在民法典中，需要一部特别法来容纳这些内容。 |
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