| 标题 | 户籍改革背景下户籍身份与农民利益关系探究 |
| 范文 | 龚晓倩 于莉 [摘要]伴随着户籍制度改革的不断推进，与户籍相关的利益角逐备受关注。在户籍改革进程中，农民群体的利益问题成为一大焦点，维护农业户籍人员的正当利益也成为户籍改革顺利推进的重中之重。城乡二元户籍制度下，农民利益与户籍身份密切关联，户籍制度改革可能会逐渐割断这种关联，对农民来说既是机遇又是挑战。文章基于户籍制度改革前后的利益博弈对农民户籍身份牵涉的利益相关点进行剖析，从国家、社会及个人层面对于如何更好地维护与保障农民的合法利益提出对策建议。 [关键词]户籍制度；户籍身份；农民利益 [DOI]1013939/jcnkizgsc201808024 户籍制度从一开始就与农民利益密切相关，深入分析两者关系，并在维护农民合法利益基础上，推进二元户籍制度改革，有利于破除城乡发展结构之间的二元分隔，兼顾城乡发展，实现城乡一体化；有利于带动农村经济发展，促进社会生产；有利于改变附加在户籍上的特殊利益差距，促进农民的现代化转型，保障农民拥有平等的受教育权、劳动就业权，享有公平的社会保障和福利待遇，提高农民生活水平。[1] 1戶籍制度与农民的利益关联 1951年7月，新中国最早的户籍管理相关文件《城市户口管理暂行条例》的颁布，第一次对城市人进行统一的户口登记，此后陆续出台户籍相关文件、条例等。1955年6月，国务院通过了《国务院关于建立户口登记制度的指标》，强调在全国所有的农村和城市地区逐步建立并完善户籍制度。户籍制度初期主要起着方便社会管理，维护社会稳定的作用。[2]但经过一系列的调整和改革，户籍制度演变成为认定社会身份的依据，从而逐渐与特定社会身份的相关利益产生了复杂的联系。 1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》首次提出了城市和农村两种户口，即“农业”户口和“非农业”户口，开创了中国二元户籍制度的先河，由此计划经济体制下农业户口和非农户口的利益差距也逐渐显露。[3]1964年8月，国家为保障社会安定颁布了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，采取制约户口转移和人口流动的政策，这一政策的提出剥夺了农民向城市迁移的权利，同时也固化了附着在二元户籍身份中的利益差别，使两者之间的鸿沟变得不可逾越。 直到20世纪80年代中期，政府放宽对农民的限制，对于部分自行解决口粮的农民予以进城落户许可。1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，20世纪90年代中期后提出农业户籍人员有偿落户的限制条件。这些政策的提出，一方面逐步赋予了农民迁移城镇的权利，但另一方面也为农业户籍和非农户籍在城镇中的权益差别提供了制度依据。非农业户籍者拥有的福利、社会保障和公共设施使用权都是农业户籍者无法企及的，农业户籍身份导致农民利益往往得不到保障，形成一种人人都想获得城市户籍的社会状态。 2002年开始，全国大部分地区相继颁布了《城乡户籍管理制度改革意见》，主要是为加快城乡一体化，改变“农业”和“非农业”的户口划分。2014年7月30日，国务院正式发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），提出打破城乡二元户籍制度，统一居民户口，消除户籍导致的利益不公现象。自2014年《意见》发布以来，全国各省市积极响应户籍制度改革号召，上海、深圳、成都、江苏等地根据各自常住人口实际数据进行居住证制度设计，受城市可承载人口数量影响，各地居住证办理门槛存在高低差别。但就整个户籍制度政策推进来看，尚存许多不足，相当大的一部分农村和发达城市经济发展存在很大差距，导致人口流动受制约，公共服务、福利分配难以保障公平，中央和地方在政策落实上面需要磨合，户籍利益不公平的消除仍有很长的一段路要走。[4] 2农业户籍与农民利益的关联 随着农村经济的发展和我国惠农政策的实施，尤其是城市化进程中土地收益的增加，农业户籍附着的利益日益突出。拥有农业户籍身份的农民拥有村自留地使用权、宅基地使用权及村集体提供的福利保障等利益。[5] 21农业户籍人口拥有村自留地使用权 农民有了土地便有了安身立命的本钱，农民之所以称之为农民在于其从事农业劳动，那么劳动是收入的基础与前提，农民在土地上进行生产劳动一方面满足自身温饱需求；另一方面获得经济来源来满足个人和家庭更高层次的需求。农村自留地使用权是整个社会中农民生存发展最基本的权益。农业户籍正是农民拥有土地使用权的一个重要依据，在使用权基础上的农业补贴也是作为农民的一项福利。这样的一种权利可以说是农民最引以为豪的一项资本。 22农业户籍人口拥有农村宅基地使用权 在农村，住房一般都是在自家宅基地上的，有别于城市里的商品房有产权年限，农村住房更为宽敞舒适自由。宅基地作为一种可以继承的土地形式之一，农民可以在这片土地上自由设计住房也可时常翻新，进而满足自己及家人的住房需求，这样一种权利几乎是覆盖所有农民。[6] 23农业户籍人口享有村集体的各项福利 在一些经济发展较好的农村，农民在农闲的时候对于进入村集体企业具有优先录用的机会，同时村集体也会有统一的养老保险、医疗购置等保障福利。获得这些福利待遇一项最基本条件就是本村村籍，农业户籍在一些地方有的优越感是普通城市市民无法企及的。 24农业户籍人口可以获得土地收益和集体经营分红 在部分农村地区，国家修建铁路、桥梁、高速公路等公共基础设施时需要穿越占用农民的部分土地，会有偿征用，另外村集体办企业会租用土地，农民可以借此获得土地收益；此外，在一些农村，村集体带领村民利用农闲时间通过入股的方式参与到农产品加工的生产经营活动，在盈利较大的情况下也会给村民丰厚的分红。[7] 对于农民群体而言，因为有农业户籍，所以有土地使用权、村集体保障和集体分红等福利，户籍变动意味着附着于户籍之上的利益将拱手相让，因而农业户籍人口不愿意轻易改变现状，没有充足的利益保障并不愿意放弃农业户籍。 3户籍改革对农民利益的影响 31户籍改革对农民利益的积极影响 从长远来看，戶籍制度改革对农民利益的维护和保障是具有积极作用的，主要表现在： 第一，农民户籍身份转变，从某种程度上来说，是城乡二元户籍的打破，是农民身份提高的重要表现，意味着农村和城市的差距越来越小，农民的社会地位会相应获得提高，增加农民对于自身的身份认同感。对农民来说精神上的满足能够有效提高职业认同度。 第二，农民工群体作为农民这个大群体中的特殊存在，由农业户口转为居民户口后，在城市内扎根立足会更有保障。社会公共服务取消了对户籍身份的依附，使农民工群体可以更加公平地获得城市公共福利和社会服务。 第三，户籍制度调整常常伴随着农村向城镇的逐渐靠拢，在此背景下，农民依附在土地上的利益会立竿见影，优厚的土地补偿和拆迁安置成为农民改头换面的一大捷径。此外，统一为居民户口的户籍制度改革对于近郊村民的进城大开方便之门。 综上所述，户籍改革推进过程中农民群体的利益备受关注，无论是从精神层面抑或是物质层面可以说是都极大满足了农民群体的现实需求。 32户籍改革对农民利益的挑战 户籍制度改革对农民群体来说是机遇与挑战的并存，一项制度的改革在极力维护大多数人利益的同时，也不可避免地会触及一部分人的利益。户籍性质从一出生起就与一个人紧密关联，户籍政策的“一纸之变”对于利益相关者来说是一场翻天覆地的变化，身份性质发生的改变，必然连带着整个群体乃至整个社会的全面转型。因此户籍制度改革不可避免会带来对农民个体与群体利益的挑战。 其一，农民作为农业生产的主力军，天经地义地拥有着土地的经营权及宅基地使用权。由农业户口转为居民户口，其依附在户籍上的特殊权利会被撼动，伴随着改革的深入甚至会出现经济纠纷，对于农民而言，如果没有相关的保障政策，后续的损失难以估计。[8] 其二，在新一轮户籍制度改革之前，也会有一些农业户籍人员常年进城务工，春种秋收，种地务工两不耽误。这样一种生存状态由于较为普遍，逐渐为社会所接纳。但是如果农民工群体转为居民户口，他们将失去土地保障和集体保障，由于农民工在城市就业市场处于弱势地位，再加上就业形势的严峻，可能很多人就会处于一种失业状态和隐性失业状态，工作不具有稳定性，会导致他们连最基本的生活可能都难以保障。 其三，城郊地区地处城市边缘，经常成为城市扩张的前沿，由于土地征用，大批农民已经脱离农业劳动，成为非农业劳动者。但城郊农民与村队集体仍然保持着密切的利益关系。拥有农业户籍使他们可以分享土地收益和集体经济收益，获得来自村镇集体的福利保障。而一旦转变户籍，城郊农民的利益保障就可能受到威胁。而且，由于生活习惯与文化观念的差异，城郊农民也可能会面临户籍身份转变但无法迅速适应城市生活的困境。[9] 4推进户籍制度改革应注重农民合法利益的保障 农民之所以会对户籍制度改革产生各种顾虑，是因为改革在推进过程中存在一些政策制定方面的不足。户籍改革政策的制定通常是适用于全国各省市，而忽视了各个地区的实际情况，此外，改革政策在一些细节方面还有待完善。首先，在改革推进过程中，户籍难以在一时之间从土地中抽分出来，与此同时，农业土地使用权益再次进入大众视野，也加深了农业户籍人员对土地的利益期待；[10]其次，农村社会保障体系不完备，造成农民在做转变户口决策时小心谨慎，在不确定是否会遭受利益损失之前，农民往往不愿采取行动；再次，在一些经济发展较快的农村地区，存在集体经济收益分配等相关问题，这些问题往往和户籍身份紧密关联，需要相关政策予以处置；最后，户籍制度改革的宣传力度不够也导致农民对其认识和认可度存在局限性。因此，推进户籍制度改革的首要任务就是要从国家、社会和个体三个层面探讨如何弥补政策不足，保障农民的合法权益。 41国家层面 一项制度的推进离不开国家的倡导和支持，户籍制度自诞生之日起，就起到维护国家安全，保证国家安定的重要作用。推进户籍制度改革在一定意义上就是不断完善国家治理机制的过程。因此，如何推进户籍制度改革顺利开展，国家在制度政策层面的作用显得尤为关键。 第一，建立健全城乡一体化的社会保障体系。这是保证户籍制度改革顺利开展的前提条件，在医疗、养老等社会保障领域，打造城乡一体化的社会保障体系，保障农民与城市市民拥有同等的公共服务水平，极力解决农民转变户籍性质的重重障碍。有了完善的社会保障，解决农民群体的后顾之忧是顺利推进户籍制度改革的必由之路。[11] 第二，继续创新户籍的管理体制改革。将依附在家庭登记册上的福利功能分离开来。真正的社会公平，社会福利是面向全体人民的，从户籍性质上限制人民的公共福利是违背了公平这一原则的。户籍作为社会管理的重要方式，将其纯洁化、公共平等化可以说是户籍管理制度改革下一步的重点。[12] 第三，推进土地管理体制改革。将固化在农地之上的生计维持功能抽剥出来。在农村地区推行户籍制度改革，对于土地的安置管理居首，土地作为农民安身立命之本，户籍性质的转变是否会危及农民的土地经营权等，这不仅是农民关心的重点更是国家在制度推进中时刻关注的问题。 第四，完善户籍立法，保障户籍制度推进中有法可依。户籍作为社会管理的重要依据，目前我国还没有一部完整的户籍法，仍然停留在“户口登记条例”，在依法治国的国情下，无疑是一大漏洞。在户籍制度改革背景下完备的法律依据是保障制度推行的重要举措，仍需要不断地查缺补漏为户籍制度改革推进保驾护航。 第五，加大政府政策宣传力度。在户籍制度改革政策颁布之初，及时地向农业户籍人员解读政策利弊，保证农民的知情权，真正让广大农民知晓并理解户籍制度改革涉及的相关利益，也有利于改革的顺利推进。 42社会层面 户籍制度的每一次改革都会对整个社会结构产生一定的冲击，社会层面的助攻常常会有效推动戶籍制度改革的进程。从社会层面出发，代替农民发声，维护农民合法利益，弥补政策不足。第一，发挥主流媒体的宣传和舆论导向作用。户籍制度改革究竟是怎么去改革，通过媒体的剖析，广大群众可以及时地理解并做出相应的反应，这对户籍制度改革的推进具有信息传达作用，从而弥补政策发布时效性的不足。第二，完善城市人力资源市场的公平性，改变之前农民进城后主要从事建筑、家政等底层行业的状况，为进城农民提供更广阔的就业机会。同时也要注重为进城农民提供就业培训等服务，更好地促进其融入社会。第三，建构公平的社会公共服务体系，如学校、医院等不得因为户籍性质拒绝学生入学、病人就医等需求。保证农民享有同等的公共服务设施使用权，维护农民正当利益。 43个体层面 户籍制度改革对于农民群体而言是一个重大的社会转型，如何从自身角度提升自己以适应社会身份的转型，也是农民群体迎接挑战，把握机会的需要。 首先，要积极接受新变化，转变观念，克服认识局限性。长期以来的城乡二元对立思想根深蒂固，作为农业户籍人员需要迅速转变观念，对于户籍制度改革的理解要与时俱进，多角度多方面分析农业发展新变化、城乡一体化的发展结构、户籍改革后利益格局变化等，积极迎接新变化。其次，要不断提升自身文化素质。伴随着社会发展，统一城乡户籍指日可待，城乡人口移迁越发频繁，受教育程度将直接影响未来整个社会的发展前景。农业户籍人员注意紧随时代潮流，不断学习，尤其是年轻一代的农业户籍人员要努力考取大中专院校，掌握专业技术，提高学历水平。[13]最后，注意提高自身就业能力。户籍制度改革背景下，伴随着农民身份的转变，提升就业技能不仅能够迅速完成户籍转型，还可以在就业压力日益膨胀的社会中做好自己的定位，完成生计策略的转型。[14]此外，户籍制度改革是对身份农民的改革，农民这个职业仍有存在的必要性。农业乃立国之本，随着农业专业化的发展，对于农业生产者的要求也会越来越高。统一城乡户籍意味着大量剩余农业劳动力将会逐步转移到城市，而农民则成为一种纯粹的职业身份。对于愿意继续从事农业劳动的人口要把握机会，积极完成身份农民到职业农民的转变，[15]通过提升农业劳动的专业化和机械化水平，提升农民职业的社会地位。 参考文献： [1]滕亚为户籍改革中农村土地退出补偿机制研究——以重庆市为例[J].国家行政学院学报，2011（4）：101-105 [2]保虎，王舫“非转农”：我国大学生户口迁移“逆城市化”反思[J].中国青年研究，2017（3）：81-87 [3]赵定东，袁丽丽村改居居民的社会保障可持续性困境分析[J].浙江社会科学，2016（12）：63-70，157 [4]陈学法，丁浩走出农民市民化的困境：户籍与土地管理制度创新[J].江苏社会科学，2015（3）：39-46 [5]陆杰华，李月居住证制度改革新政：演进、挑战与改革路径[J].国家行政学院学报，2015（5）：50-56 [6]王瑜户籍制度改革的困境：理性利益主体的视角[J].贵州社会科学，2017（3）：147-154 [7]刘灵辉城镇化进程中户籍非农化诱发的征地补偿收益分配冲突研究[J].中国人口·资源与环境，2014，24（2）：76-81 [8]刘艳梅农民土地权益保护存在的问题及对策分析[J]. 河北法学，2008（11）：107-110 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