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地方政府职能转变趋势分析

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童鑫

摘要：基于复杂适应系统理论研究发现，地方政府职能是一个复杂的整体，难以对地方政府具体实践工作进行准确分类;其转变也是一个复杂的动态过程。为分析我国省级地方政府职能转变形式的异同，对2003—2020年31个省级政府工作报告进行了文本分析。结果显示，地方政府职能转变具有趋同性，由重视经济与社会向整体化履行转变;但由于各地资源禀赋、政府行动模式、关键性事件的不同，各地方政府职能整体化履行程度不同，大部分东部和中部省份职能整体化履行程度较高，而东北三省和西部省份职能整体化履行程度较低。

关键词：地方政府;职能转变;复杂适应系统理论

中图分类号：D625? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2020）29-0023-05

一、研究背景

改革开放以来，转变政府职能①一直是深化行政体制改革的重心。1988年以来，历次政府机构改革都将转变政府职能作为核心议题。进入新时代，政府职能转变依然任重而道远。十九大报告提出，要转变政府职能，建设人民满意的服务型政府。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》强调，“深化国务院机构改革，要着眼于转变政府职能，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端……”转变政府职能关系到国家治理体系和治理能力现代化的重大战略任务能否顺利实现，也是我国转变经济发展方式、实现高质量发展的关键。

学界从职能界定[1，2]、职能构成[3-6]、职能转变历程[7]、机构改革[8]等方面对政府职能转变进行了深入的研究，取得了丰硕成果。这些研究不仅丰富了政府职能改革的相关理论，也为制定政府职能改革方案提供了参考意见。但现有文献存在以下不足。一是研究对象局限于中央政府或某一个地方政府，在全国范围内考察地方政府职能转变的相关研究较为缺乏。地方政府承担大量国家治理功能，在地方经济发展和地方公共事务方面具有不可替代性，是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要主体，揭示地方政府职能转变路径理应成为目前研究的重点。二是研究方法中对文本分析法的使用并不严谨。构建的词频库是否准确？地方政府职能转变是否有趋同性？这些问题都需要进一步回答。鉴于此，本文聚焦于地方政府职能转变的历程，依据复杂适应系统理论构建地方政府职能转变的理论路径，并利用文本分析法梳理分析我国地方政府职能转变的历程及特征。

二、理论分析

复杂适应性系统理论于1994年由霍兰（Holland）教授在桑塔菲研究所（Santa Fe Institute）成立十周年之际首次提出。他描述了复杂適应系统所使用的的四个特性（聚集、非线性、流、多样性）和三个适应性主体与外部环境进行交流的机制（标识、内部模型、积木），认为它们共同构成了复杂适应系统的整体形态[9]。一般而言，可以利用上述四个特性判定复杂适应系统。限于篇幅，对复杂适应系统不再进行过多介绍。

地方政府职能本身具有复杂性。如今对于如何从学理和逻辑上对地方政府职能实施分类，尚缺乏统一的标准。亚里士多德在《政治学》中认为，政治的核心是实现公民内部的和谐，这也是城邦存在的意义[10]。在当今构建现代和谐社会的过程中，亚里士多德的理论依然具有现实指导意义，即地方政府的具体实践工作应以促进社会和谐、增进公民福祉为目的，地方政府职能都具有构建和谐社会这个深层次属性。倘若将地方政府职能分类，势必会造成依据政府工作报告分析政府某项具体事务时难以将其准确地赋予职能属性。以地方发展文化产业为例，文化产业既有经济属性，也有文化属性，文化产业的发达为地方经济提供新的增长点，也将地方风俗、本地文化发扬光大。从这个角度讲，难以将地方发展文化产业赋予单一职能属性，应依据行政主体的不同，认定其侧重经济或文化方面。因此，笔者认为，政府具体实践工作并非表现某一单一职能，而是侧重某一方面，即职能侧重。

实际上，我国地方政府过去往往注重职能的某一方面，而忽视了职能的其他方面。尽管结合当时背景而言这是属于“以时间换空间”的做法，但确实造成了负面影响，例如重视经济建设而忽略其他政府职能其他方面所产生的腐败、价值观畸形、环境污染等问题。政府职能转变须以人民为重心，从注重职能某一方面到平衡职能的各个侧重点，即所谓“职能整体化履行”。围绕“五位一体”总体布局，地方政府将职能整体化履行，从而应对政府职能碎片化问题，实现“部门化政府”向“整体性政府”转变，增强政府公共服务的有效性和责任性[11]。

地方政府职能转变过程也是一个复杂动态过程。首先，在现代社会中，公共事务和公共问题日益复杂多样，公众需求随时间迁移不断演化，地方政府职能履行所面临的环境也在不断调整。其次，分税制改革后，地方政府的自主性有所提升，不再单纯执行中央政府的指令，职能履行空间有所扩大;并且为了满足辖区内多元化、差异化的需求，促进辖区发展，地方政府需要根据辖区外部环境的变化不断调整自身职能侧重和职能履行方式，这就要求地方政府具备适应和学习能力。再次，辖区环境的复杂动态演进使地方政府职能转变不存在一个固定的、恒久的模式，而是呈现非线性、复杂的特征。固化的转变路径难以满足公民多样化的需求，而且降低了行政效率，阻碍了国家治理体系的完善。

依托复杂适应系统理论，可以构建地方政府职能转变过程的分析框架。霍兰教授认为，复杂适应系统理论中，“刺激—反应”规则描述了适应性主体应对复杂环境时所具有的微观行为特征：适应性主体通过探测器感应外部环境、收集相关信息，依据自身规则对相关信息进行筛选处理，进而做出相应的反应。在此基础上，地方政府职能转变也是一个适用“刺激—反应”规则的整体化过程。地方政府在收集包括中央指令、辖区公民需求等信息后，以本地发展和建设为中心，依据本地资源禀赋、政府绩效目标等规则，推动政府职能转变，并依照中央政府和辖区公民等对象的反馈进行调整。与“刺激—反应”规则稍有不同的是，地方政府职能转变还存在量变到质变的现象，这也是地方政府职能转变的重要途径。通过不断调整行政体制，优化职能体系和履行方式，积累量变到质变的条件，在外部环境变化的推动下触发质变，实现职能转变。例如，推行“放管服”改革，不断取消和下放审批事项，实际上就是由行政体制改革的量变达到职能转变的质变。图1表示了复杂适应系统理论下的政府职能转变分析框架。

三、文本分析

文本分析法是一种定性和定量相结合的内容分析方法，最初主要应用于情报学和信息科学[12]，现在逐渐发展成为现代社会科学领域的重要研究方法。一般认为，人的认知倾向主要通过他经常使用的文字反映出来。经常使用的文字处于人认知的核心地带[13]。文字使用频率的变化反映了人对于事物的重视程度与认知的变化[14]。基于此，根据地方政府工作报告中的关键词、高频词，可以分析地方政府对职能的认知程度，研究地方政府职能转移的历程。

本研究收集2003—2020年我国除港、澳、台外31省、直辖市、自治区（以下简称省）的省级政府工作报告（其中贵州、云南、西藏三省2020年政府工作报告还未公开），共计555份作为文本分析对象。借助ROSTContentMining6.0软件作为文本挖掘工具，抓取文本中排位前300①的高频词建立相应的数据库，并利用Python进行高频词词云的构建，以此分析地方政府职能转变的历程。

（一）总体趋势

将政府工作报告按时间顺序排列进行高频词的汇总，最后得到总计21 879个高频词，剔除重复词汇后，剩余3 252个高频词。这些高频词涵盖了样本内全部研究对象的高频词汇，重复词较多表明地方政府职能转变具有一定的趋同性。

为验证此趋同性，将31省政府工作报告汇总，对其中与“五位一体”战略布局中的“五大建设”直接相关的词汇进行词频分析与排序，如表1所示。

如表1所示，“发展”与“建设”词频数最高且较为稳定，表明发展和建设始终是各省政府职能的中心，即地方政府通过实施各项“建设”促进本地“发展”。2003—2020年，“经济”与“社会”词频数呈下降趋势，表明地方政府在经济与社会方面的注意力相对下降;“生态”词频数总体呈上升趋势，表明地方政府在生态方面的注意力有所提升;“文化”词频数呈“先增后减”的趋势，2008年最高，原因是十七大提出掀起社会主义文化建设新高潮、推动社会主义文化大发展大繁荣的战略任务使各地方政府对文化建设高度重视。在2008年政府工作报告中使用较多篇幅回顾2007年文化建设成效与布置2008年文化建设任务。“服务”词频数在2008年后稳定在1 000附近，原因是十七大报告中强调加快行政体制改革，建设服务型政府，使地方政府在“服务”方面注意力显著提升。①此外，2003—2020年，“经济”、“社会”、“文化”、“生态”的相对比重逐渐达到平衡，表明地方政府职能表现出由聚焦经济与社会方面向整体化履行方式转变的特征。

（二）地区分析结果

上述分析表明，地方政府职能转变具有趋同性，各地方政府职能向整体化履行方式转变。但是，由于各省资源禀赋的不同，各地方政府职能整体化履行的程度也不相同。

计算2003年和2020年“经济”、“社会”、“文化”、“生态”、“服务”各词汇之间的比例并汇总，如图2所示，显示各地方政府2003年在职能侧重的分布上相似度较高，均以经济、社会为职能聚焦点，但2020年，各地方政府职能整体化履行程度方面表现出明显的差异。根据前文所述职能整体化履行的含义，本研究将31个省按照图2分为职能整体化履行程度较高和较低两类。

其中，职能整体化履行程度较高的省份有安徽、北京、福建、广东、海南、河南、湖北、湖南、江苏、山东、天津、浙江、重庆。其余省份均可初步判定为整体化履行程度较低。初步分类表明，大部分东部省份和大部分中部省份职能整体化履行程度较高，东北省份和西部省份职能整体化履行程度较低。为进一步分析地方政府职能转变历程，本文针对性地选取北京市、上海市、黑龙江省和江西省作为地区分析对象。

1.北京市政府职能转变历程分析

依据词云分析，对部分主要词汇采取进一步分析。图3（a）展示了北京市部分时间词云分析结果，图3（b）展示了依据词云分析结果所做的部分词汇词频分析结果。其中“建设”和“发展”交替排在首位;2005年后“经济”排序急剧下降;“社会”在2014年以前排位总体靠前，除少数年份外，在2—8位波动，2014年后下降迅速;“服务”从2008年起排位基本处于前3位，2019年起取代“发展”位列第二。由此可知，北京市政府围绕“五位一体”战略布局，职能中心由“发展”、“建设”转变为“建设”、“服务”、“发展”。其职能侧重的转变经历了三个阶段。第一阶段为2003—2005年，职能侧重由经济方面转向社会方面。第二阶段为2005—2015年，职能侧重由社会方面转向整体平衡。第三阶段为2015—2018年以及2018年后，职能整体化履行程度较高。

第一阶段：2003—2004年。北京市都側重职能中的社会和经济方面，2004年以后以后北京市对职能中的经济方面注意力下降较快，重点履行职能中的社会方面。由于2003年北京市是SARS的重灾区，彼时政府应急机制不足，信息披露不及时，谣言快速传播，民众恐慌情绪严重，且影响中国在国际社会中的声誉。SARS事件倒逼政府调整职能重心，强化社会管理和公共服务等职能。2004年，北京市着力提升公共服务能力，重视政府职能的社会方面。2005年政府工作报告中使用大量篇幅描述北京市在公共服务方面所取得的成效。此外，彼时由于北京奥运会临近，市政府在提升城市形象、完善城市建设方面投入了大量资源，以此改善北京市发展环境。

第二阶段：2005—2014年。政府职能中的社会方面依然是北京市履行职能中的重点。2014年后北京市对社会方面的注意力有所下降，且强调政府职能中的文化方面。2014年2月26日北京市明确了“四个中心”的城市战略定位。“四个中心”的定位要求北京市政府在职能履行方面平衡用力，逐步提升城市综合治理水平，达成建设国际一流的和谐宜居之都的目标。2015年政府工作报告中，北京市在政治、经济、社会、文化、生态等方面的文本篇幅相近，表明北京市在逐步平衡职能各方面的侧重。

第三阶段：2015年后。北京市根据逐步调整政府职能各方面侧重的思想，2018年后，职能整体化趋势明显，反映在词频分析结果中，即“服务”逐渐取代“发展”成为北京城市职能的核心内容之一。2017年9月，党中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，由此确立了北京市的发展路线。在城市发展路线的推动下，北京市政府着力提升服务水平，在疏解非首都功能、改善人居环境、给予人民幸福感安全感等方面加大投入，呈现较为明显的职能整体化履行特征。

根据复杂适应系统理论，在自身不断调整的情况下，上述关键事件的触发使北京市政府完成了政府职能转变的三个阶段：SARS事件和筹办北京奥运会使北京市由重视经济增长方面到着重履行政府职能的社会方面;“四个中心”的战略定位使北京市由着重政府职能的社会方面转向注重职能各方面的平衡;《北京市城市总体规划（2016—2035年）》的正式批复，使北京市政府明确了城市发展路线，职能整体化趋势明显。

2.黑龙江省政府职能转变历程分析

图4（a）展示了2003—2020年黑龙江省部分时间词云分析结果，图4（b）展现了依据词云分析结果所做的部分词汇词频分析结果。其中，“发展”基本排在首位;“经济”排序波动具有显著的阶段性特征，2003—2012年在2—6位浮动，2013—2020年在7—14位波动;“社会”相比“经济”排位较低，均在6位以后;“项目”排序波动较大，在3—14位波动，且从2009年起呈现“先增后减”的态势。由该图可知，所选时间段内，黑龙江省政府围绕“发展”中心职能整体化履行程度不高，一直侧重经济增长方面。可将2009年、2013年和2016年作为关键时间点进行分析。

黑龙江省受2008年金融危机影响较大，各行各业遭受不同程度损失且严重影响黑龙江省财政收入。为恢复经济，黑龙江省政府将注意力集中在经济方面，推出多个项目拉动经济，以至在2009年政府工作报告中使用超过1/3的篇幅布置经济方面的工作任务，“项目”在文本中出现次数也快速提升。

2013年受全国经济下行压力较大的影响，黑龙江省经济增长减缓，进入中高档增速期，保持经济健康持续发展成为政府主要任务，相比之前经济更好更快发展，更强调经济发展的可持续性，故“经济”排序进入新的阶段。产业项目建设成为黑龙江省政府保持经济增长的重要方式，故“项目”出现次数在2014年政府工作报告中达到顶点。2015年，黑龙江省油、煤、粮、木四大传统产业领域集中出现负向拉动，这使政府发展经济面临巨大挑战。相关产业项目建设推动黑龙江省经济增长的空间缩小，“项目”出现次数从2016年政府工作报告文本中开始下滑。

黑龙江省作为我国老工业基地，振兴经济一直是其政府的主要任务。但其政府职能整体化履行程度相对较低，在经济易受外部环境影响的条件下，其政府职能理所当然侧重经济发展，关键事件的触发使政府职能转变为着重经济方面的内部调整。

四、结论

基于复杂适应系统理论和文本分析法，本文得出以下结论。

1.地方政府职能本身具有复杂性，应将其视为整体

理论上，政府职能是行政主体作为国家管理的执行机关在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，是对政府具体实践工作的抽象表达。在研究地方政府职能时同样可以用沿用上述定义。地方政府职能的复杂性表现在地方政府具体实践工作包含多重目的，难以从文本上将其归为某单一职能。本文认为，地方政府职能是复杂的整体，地方政府具体实践工作侧重职能的某一方面，对其他方面有促进或抑制的作用，而非表现为单一职能。

2.地方政府職能转变是复杂的动态整体化过程

基于复杂适应系统理论，地方政府职能转变是一个地方政府接受信息、筛选处理信息、作出反应、接收反馈再次循环上述程序的动态整体化过程。同时，地方政府职能转变也是由量变到质变的过程，地方政府利用自身学习能力，不断优化调整组织架构、积累量变，通过关键性事件的触发完成量变到质变的转变。其复杂性表现在：一是外部环境不断更新，突发事件具有随机性;二是地方政府的资源禀赋、行为模式并不固定，难以进行统一量化;三是地方政府职能转变目标具有趋同性;四是地方政府职能转变是循环中前进、没有终点的动态过程，随着时间的推移，外部环境变化对地方政府职能不断提出新的要求，而这些要求此时难以预测。

3.样本时间内，我国各省地方政府职能转变具有趋同性，但地区差异较明显

根据文本分析结果，2003—2020年发展和建设始终是各省地方政府职能的中心，改革是政府职能转变的主要方式，即地方政府通过改革，不断完善制度、机制、体制等方面的建设，实现政府职能的转变，从而促进本地发展。地方政府职能转变具有趋同性，在2003年各地方政府职能侧重相似，均重视经济与社会方面。随着时间推移，在各种关键性事件的触发和地方政府内部调整和优化的影响下，地方政府职能由侧重经济与社会方面向整体化履行转变。但是，由于资源禀赋、政府行动模式、关键性事件等方面的不同，各地方政府职能整体化履行程度表现出较大的差异，即东部省份和中部省份政府职能整体化履行程度总体上较高，而东北三省和西部省份政府职能整体化履行程度较低。

本文运用复杂适应系统理论、Python和ROST软件，对2003—2020年各省政府工作报告进行文本分析，梳理地方政府职能转变的历程，总结地方政府职能转变的路径、特征和趋势，为政府职能转变研究提供有所创新的理论和视角。但同时，由于研究视角和能力所限，本文无法充分利用文本分析工具和素材构建地方政府职能转变的理论和数量模型。笔者希望能通过本文吸引众多学者更精确地对政府职能展开讨论。

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