| 标题 | 地方政府水环境跨界治理研究 |
| 范文 | 胡城 [提要] 水流域环境由多个行政区域进行管辖，再加之我国现行环保管理体制，增加地方政府水环境跨界治理的难度。从公共产品理论来看，水资源具有准公共产品属性。结合目前地方政府水环境跨界治理现状，对我国地方政府水环境跨界治理问题进行内在剖析，政府和企业的行为有一定的内在因素，而外部性是其水环境跨界治理的外在表现，并分别从内外两个层面提出地方水环境跨界治理的创新路径。 关键词：公共产品理论;水环境;跨界治理;地方政府 中图分类号：D630.45 文献标识码：A 收录日期：2020年6月19日 一、问题的提出和文献综述 保障水资源的有效供给，不仅有助于经济的转型和升级，还能更好地为公众服务。防治水污染是地方政府必须承担的责任，其强大的财政与行政权力使其在水污染治理中扮演着非常重要的角色。水环境治理问题，已经成为我国经济发展的重要课题之一，是建设生态文明不可或缺的部分，也是实现绿色发展的必由之路。一直以来，地方政府一直把经济增长作为重点工作来抓。但在大力发展工业的同时，水污染问题成为了现代工业文明的负外部性。由于流域水环境具有整体不可分割性，使得水污染呈现“跨界”的特征。尽管这些年的治理力度在加大，但是地方政府水环境跨界治理问题依旧严峻，经常处于污染—治理—污染的环保怪圈，缺乏总体的控制，导致治理难度大、治理效果差。 地方政府水环境跨界治理引起了许多学者的关注，Wietske认为，多个利益相关方的合作和相互作用影响水资源的可持续性发展。因此，不同政府和非政府机构之间以及政府机构内部之间要加强联系，以此来支撑水资源的长久发展。Marie Claire在Wietske的基础上认为通过对权力相关者的理解和认识，不同组织间的合作将不同的条件联系起来，以此来获得组织间合作的成功。因此，Marie Claire认为合作方式是影响水环境跨界治理的一个很重要的因素。从协同治理的角度来看，水环境跨界治理的主体是多元化的，强调不同组织之间合作的重要性。从博弈论的角度看，姜翔程、张青通过实证研究发现，流域内的政府尤其是处于上、中游的政府会为了自身的地方利益与下游政府进行博弈，跨界流域纷争的背后实际上就是利益的博弈，而中央政府的监督与约束往往发挥着重要的第三方作用，直接显著影响上下游之间利益博弈的结果。很明显，协同治理虽然考虑了水环境治理依赖于多个利益主体之间的合作，但是有时候不同利益主体之间的一致性是很难达到的，尤其是在水环境跨界治理当中，流域内的地方政府间会产生竞争冲突。 公共产品最初是起源大卫·休谟关于“草地排水”的分析和亚当·斯密的国家职能理论。随后，萨缪尔森在此基础上对公共产品的含义做出了初步的界定：“与私人产品不同，公共物品的效益会涉及一个人以上不可分割的外部性消费效果。它强调的是集体行动的逻辑，而私人产品的提供可以通过市场方式来进行”。但大部分公共产品都仅具备有限的非排他性和非竞争性，使得这些产品介于纯公共产品和私人产品之间称之为准公共产品。水环境跨界治理具有准公共物品的性质。第一，它具有非竞争性。首先，从总供给和总需求来看，人们对于水资源的需求量很大，流域内的所有居民都可以享用;其次，水资源的使用没有拥挤成本，增加一个居民或减少一个居民不会影响其他居民享用水资源或增加享用成本。第二，它具有排他性，地方政府可以采用“使用者付費”的方式把区域内不付费的居民排除在外，使之无法受益。 因此，从公共产品的视角来探究地方政府水环境的跨界治理，更能从根本上剖析跨界治理问题的本质，同时也为我们地方政府水环境跨界治理提供了理论基础。通过对国内外有益的治理经验进行文献积累，为本文的研究提供坚实的理论基础。但是通过采用公共产品理论的视角探寻地方政府水污染跨界治理的研究较少，为本文提供了一定的研究空间。本文试图从公共产品理论视角来回答地方政府水环境跨界治理问题产生的原因，并提供了水环境跨界治理的创新路径。 二、地方水环境跨界治理：基于公共产品理论的分析 从公共产品理论来看，地方水环境跨界治理具有明显的准公共产品的属性，而其中最重要的是明显的外部性的特点，外部性的存在使得水环境跨界治理成为必要之举。政府和企业的行为选择有一定的内在因素，即他们都是基于理性经济人的原则所作出的符合自身利益的理性行为，对于水环境跨界治理尤其重要。因此，地方政府跨界治理的两个重要因素是理性经济人的选择和明显的外部性。 （一）理性经济人的选择：内在表现。企业和政府所作出的理性选择是影响水环境跨界治理的一个重要因素。从企业层面来看，一般企业大型的除污设备价格昂贵，多达百万元，企业的守法成本高，高昂的治污成本使企业对治污缺乏动力。目前，国家对于排污收费的标准虽然在提高，但企业所受的处罚仍然明显低于企业安装除污的成本，违法成本低。在这种成本不匹配的情况下，企业作为水环境跨界治理的一个很重要的行为主体人，违法成本低导致了水环境跨界治理的成效不足。同时企业作为理性经济人，以自身利益为出发点，会为了追寻自身利益而作出非理性决策的行为，即为了满足企业利益最大化而出现偷排、超标排放行为，不可避免地加重了污染的程度。 一直以来，地方政府倾向于把有限的资金投入到那些能够促进经济发展的产业上去，而不愿意在水环境跨界治理当中投入太多的预算成本，这与地方政府所做出的决策行为有关。首先，只有当人们开始关注绿色发展，当地政府才会投入资金来改进污水处理技术，使污水处理的管理过程更加完善。其次，地方政府会认为水污染跨界治理是一项浩大的工程，需要投入大量的人力、物力和资金，但水环境跨界治理的效益回报却是缓慢的，这种成本和效益上的“表面”不平衡，导致了地方政府不愿意在水环境跨界治理当中投入太多的成本。因此，在财政预算有限的情况下，地方政府官员在面临多重选择时，具有典型的理性经济人的特征，为了追求短期的个人政绩和当地政府的经济利益，会把财政支持倾向于那些能够促进经济发展的产业。同时，官员的任期具有短期性而水环境跨界治理的回报期通常更长久，容易导致政府官员为了个人职位晋升而作出损害公共利益的事情，这都是基于价值最大化原则所作出的决策行为。 （二）明显的外部性：外在表现。水环境跨界治理具有准公共产品的属性，无论从政府角度还是企业角度分析，都具有明显的外部性特点。从政府层面来看，流域水污染所涉及的利益相关者范围较广，由于其负外部性的存在，水污染产生的危害往往超出了下游政府所能管辖的行政范围，无力承担水污染的全部成本，而由更大范围的中上游地方政府来进行成本分摊。这时，治理的边际成本也开始上升，并随着水污染规模的继续扩大导致其治理的成本也不断扩大。但是，水污染治理所产生的正外部性将由上中下游的地方政府所共同享有，上游地方政府则可以享受“搭便车”所带来的正外部性效应。归根到底，地方政府水环境跨界治理当中存在明显的外部性，导致水环境跨界治理效率低下。因此，在实际的治理过程中就要贯彻谁治理、谁受益的原则。 从企业层面来看，企业为了获取企业利益的最大化，对水环境进行毫无节制的掠夺，甚至不经处理将污水随意排放，严重影响到排放流域内居民的生活质量。因此，政府采用行政性的手段发布了污染物排放的标准，并且对企业的生态环保信息进行披露，以此来督促企业承担治理水环境的责任。企业被迫承担资源消耗以及政府要求的水污染治理成本，排放的污染物仍然会影响整个生态系统的健康发展。但是，企业并不会将污染物排放产生的社会成本纳入到自身的生产成本中，反而会将这种外部成本转嫁给社会或者公众，自己则享受着排污带来的高收益回报，这种负外部性的存在使得地方政府水环境跨界治理成为必要之举。 三、地方政府水环境跨界治理创新路径 （一）针对理性经济人的选择 1、优化政绩考核机制。地方政府水环境跨界治理为何一直是历史难题，其中最重要的因素就是资金的支持性不足。由于地方政府本身财政预算有限，水污染跨界治理所需成本又高，各地政府承担着水环境的资金统筹工作。因此，来自中央政府的财政支持是很重要的一环，首先，设立水环境跨界治理的专项资金，将水环境跨界治理作为一项重要的议题，以此来加大地方政府水环境跨界治理的力度;其次，在以政府为主体的前提下，鼓励社会组织参与到地方政府水环境的跨界治理当中，丰富融资渠道，从而减轻地方政府的财政压力;最后，对水环境财政资金的使用效率进行评价跟踪并做好后续的优化调整工作。除了财政专项资金方面的经济指标，在今后地方官员的政绩考核当中，应该适当提高生态指标的权重作为政府官员政绩的考核。虽然近些年生态环境指标在地方政绩考核中的比重有所提升，但相较于经济指标，地方政府对这方面的关注仍然不够。在实际的政绩考核过程当中，要增加生态环保为载体的综合政绩观，避免地方官员只关注能够带来政绩的经济增长这一层面，而忽略了生态环保发展这一重要层面。 2、建立环保激勵机制。通过建立环保激励机制，促使企业从被动型治污到主动型治污的转变。近年来，国家对企业治污行为通常都是以行政处罚的方式为主，行政处罚虽然可以起到预防和法律震慑的作用，但是对于已经造成的水污染起不到直接的作用。甚至，有些企业是一边受罚，一边偷偷排放，对企业治污行为起不到根本性的震慑作用。倒逼和督促企业履行治污的责任，一定程度上可以有效落实污染防治的措施，但是企业难免会出现敷衍性的排污行为，一旦缺乏政府的监督，偷排行为仍旧会出现。很多企业拥有雄厚的财政实力，却不愿意加大对环保治污的力度，提升排污的标准。究其原因，还是缺乏排污的内在动力。因此，通过建立环保激励机制，鼓励企业去不断提升排污技术，不断实现企业的绿色发展，是进一步打响污染防治攻坚战的必要之举。当然，环保激励机制的实施主体仍然是政府。一方面要不断深化水环境治理的豁免政策，引导企业去达到豁免的标准，更快地实现企业的绿色经营;另一方面企业在治污行为上也要积极主动地配合，享受政府给予的环保豁免政策，不断改进和升级生产技术来不断去提升企业的治污标准，减少排污量。对于企业自身而言，不仅维护了社会整体利益不受侵害，甚至可以通过企业良好的环保行为来提高企业的盈利能力。 （二）针对外部性 1、流域生态产权界定：政府外部成本内部化。现代产权理论认为，资源配置有效性的根本条件是产权界定是否清晰。在明确产权界定的前提下，负外部性的主体和客体进行协商对话，可以更有效地进行资源的配置工作。水资源作为一种准公共产品，其提供和利用的过程当中会产生明显的外部性。从上文的分析可知，由于水污染波及的范围较大，治污主体只能共享水治理所带来的正外部性效应，而不愿意承担共同的治理成本。针对这种治污主体间成本承担和利益共享不清晰的情况，本文可以通过界定流域生态产权来解决流域内政府间责任和利益不清的问题，通过构建清晰的产权制度，保障流域生态资源的公平利用，从而有效地解决流域内的地方政府在进行水环境跨界治理过程当中所造成的外部性问题，有助于提升整个流域水资源的合理配置和利用情况。根据责任承担和利益共享，生态产权的界定可以分为两个方面：一方面是流域内的治污责任和成本共担的界定;另一方面是治污利益共享的界定。同时，无论是责任的分担还是利益的共享方面都需要将流域内的水质和水量考虑在内，从而更加科学合理地进行生态产权界定的经济活动。 2、排污交易体制：企业外部成本内部化。企业作为污染防治的主力军，因此采用市场手段将企业排污所造成的外部成本内部化极为重要。构建排污交易体制，即国家环境保护行政主管部门将排污总量进行有效分解，细化为一系列的排污指标，通过这些排污指标来对排污的实施情况进行评价，决定是否派发排污许可证给那些具体的污染源。排污权不仅是将污染总量进行转换，背后更多的是排污权利的界定，并把这种权利市场化，在市场上进行自由流通与买卖。企业可以根据治污成本的高低来选择不同的应对方式：治污成本低的企业可以通过改进生产技术，提升污染物排放标准;而治污成本高的企业则可以灵活地选择购买排污权。因此，通过排污交易体制的构建，将企业对水环境跨界污染所造成的成本进行内部化，更能提高企业主动治污的积极性，解决企业治污的内生动力不足的难题。 主要参考文献： [1]Wietske Medema.Building a Foundation for Knowledge Co-Creation in Collaborative Water Governance：Dimensions of Stakeholder Networks Facilitated through Bridging Organizations[J].Water，2017（9）. [2]Marie Claire Brisbois.Power in Collaborative Approaches to Governance for Water：A Systematic Review[J].Society and Natural Resources，2016（29）. [3]姜翔程，张青.基于演化博弈的地方政府水污染规制策略分析[J].国土资源科技管理，2016（5）. [4]Samuelson P.The Pure Theory of Public Expenditures[J].The Review of Economics and Statistics，1954（36）. [5]沈坤荣，金刚.中国地方政府环境治理的政策效应——基于“河长制”演进的研究[J].中国社会科学，2018（5）. [6]张育苗.十八大以来地方政府环境治理中的困境与出路研究[D].湖南：湖南师范大学硕士论文，2019. [7]蒋军成.地方政府治污的博弈分析与激励制度重构[J].中南财经政法大学研究生学报，2008（3）. |
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