| 标题 | 我国生态环境保护目标、路径与任务研究 |
| 范文 | 王丽 党丽娟 刘洋 文扬 摘?要：?通过对一系列重大政策文件的梳理发现，我国生态环境保护目标，与党和国家总体战略部署紧密相关;生态环境保护路径，主要从解决突出问题和全面系统推动两方面开展;生态环境保护任务，具有整体和侧重领域及阶段性特征。在此基础上，对未来五年生态环保重大任务进行分析研判。 关键词：?生态环境保护?目标?路径?任务 党的十八大以来，我国推动生态环境保护决心之大、力度之大、成效之大前所未有。通过深入研究生态环保领域重大政策文件，发现我国生态环境保护工作有着极为清晰的目标和路径，并在此基础上，科学高效设定相关任务，为生态环保工作取得巨大成就、迈上新台阶奠定了坚实基础。 一、生态环境保护目标 树立和践行生态兴则文明兴、人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境、建设美丽中国全民行动、共谋全球生态文明建设的生态文明理念，贯彻节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。 生态环境保护工作紧密围绕2020年全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化、2050年全面建设社会主义现代化强国，这一党和国家总体战略部署。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段。预计“十三五”规划确定的发展目标可以如期完成，全面建成小康社会目标可以如期实现。今年上半年党中央将对全面建成小康社会进行系统评估和总结，然后正式宣布我国全面建成小康社会。全面建成小康社会后，我们将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。生态环境保护工作与国家总体目标同步推进。 全面建成小康社会目标如期实现，意味着生态环境领域目标同步完成。即，生态环境质量总体改善，生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升，能源资源开发利用效率大幅提高、总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少，人居环境明显改善，环境风险得到有效管控，生态系统稳定性增强，国土空间开发格局进一步优化，生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。 开启全面建设社会主义现代化国家新征程，对于生态环境領域意味着，到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现;到2050年，生态文明全面提升，实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。进一步细化未来五年目标为，生态文明建设实现新进步。国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。 二、生态环保实现路径 党的十八大以来，污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快前所未有，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。从生态环境保护的实现路径来看，主要分为两个方面：一方面，着力解决突出生态环境问题;另一方面，全面系统推动生态文明建设。既立足当前，着力解决对经济社会可持续发展制约性强、群众反映强烈的突出问题，打好生态文明建设攻坚战;又着眼长远，加强顶层设计与鼓励基层探索相结合，持之以恒全面推进生态文明建设。 着力解决突出生态环境问题的重点是打好污染防治攻坚战。例如，2013年《大气污染防治行动计划》、2015年《水污染防治行动计划》、2016年《土壤污染防治行动计划》分别针对大气、水、土等民众最为关心的生态环境问题出台整治方案，2018年《关于全面加强生态环境保护?坚决打好污染防治攻坚战的意见》进一步指出在坚决打赢蓝天保卫战、着力打好碧水保卫战、扎实推进净土保卫战、加快生态保护与修复、改革完善生态环境治理体系等方面加大力度、加快治理、加紧攻坚。其中，着力打好碧水保卫战里面包括打好农业农村污染治理攻坚战内容。另外，落实党政主体责任，实行领导干部责任制，党政同责、一岗双责，将本行政区域主要负责人作为生态环境保护第一责任人等;推动环保督查，2015年底至2016年初，中央环保督察试点在河北展开，大约两年时间，督查实现了对全国31个省区市的全覆盖，2017年，省级生态环保督察相继启动;强化监管体系建设，2015年党的十八届五中全会提出省以下环保机构监测监察执法垂直管理，2018年整合分散的生态环境保护职责等，上述举措为解决当前突出生态环境问题打下了坚实基础。 全面系统推动生态文明建设的重点是开展深入持久的生态环境保护工作。在生态、环境、资源领域，从人与自然两方面，全方位推进生态环境保护工作。例如，生态安全战略格局构建、全局性生态系统保护与修复、绿色发展方式和生活方式形成、国土空间格局优化、气候变化应对等战略性、长远性生态环境保护工作。另外，国土空间开发保护制度、资源总量管理和全面节约制度、自然资源资产产权制度等，为系统推动生态文明建设打下了坚实基础。 无论是当前的突出问题解决，还是长远的全面系统建设，都需要体制机制构建作为坚实基础。上文提到的党政领导干部责任制建立、环保督查、生态环境监管体制改革等，对于当前突出问题的解决发挥了尤为重要的作用。总体来看，《生态文明体制改革总体方案》（下简称《体制改革》）提出的以自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的生态文明制度体系，为生态环境保护工作获实效、见长效奠定了坚实基础。 三、生态环保重大任务 首先，生态环境问题主体可以分为生态、环境、资源三大方面。由于客观事物及系统具有复杂性，上述三大方面具有紧密联系，严格意义上并不能完全区分开。但从认知逻辑和陈述要求出发，在任务部署和规划研究中，上述细分能够一定程度利于工作的推进。第二，由于人与自然之间存在交互作用，生态环境问题的原因，尤其是人为导致的生态环境问题，往往不在于生态环境本身，而是由产业发展、城镇建设所带来，因此生产生活的绿色化是从源头上推进生态环境保护的重要举措。在此，在生态、环境、资源三大方面之外，一般会再加上绿色发展，或是将其嵌入三大方面中。最后，体制机制建设是政府除了直接治理外的又一重要工作，这既包括各自领域的体制机制，也包括整体生态环境保护的体制机制，在此，在生态、环境、资源、绿色发展之外，一般会加上体制机制内容，或是嵌入相关方面中。因此，生态环境领域一般会细分为生态、环境、资源、绿色发展、体制机制五大方面。生态环境保护的重大任务，遵照总体思路、围绕目标要求、按照具体路径，从上述五大方面全面系统而又各有侧重地展开。 （一）任务梳理 从整体来看，生态、环境、资源、绿色发展、体制机制各大方面均有条不紊、全面系统推进。十八大报告提出了优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等重大任务。其中，优化国土空间开发格局的推进关键在于体制机制建设。十九大报告提出了推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制等重大任务。《体制改革》构建了生态文明制度的“四梁八柱”。上述均体现了任务推进的整体性、全面性、系统性。 从侧重来看，解决当前阶段的突出问题特别是打好污染防治攻坚战成为了全面建成人民认可、经得起历史检验小康社会的重要内容，因此，五大方面中，民众关注的环境问题治理任务是当前阶段的重中之重，这其中，大气、水、土壤、农业农村污染防治是核心。与上述重点相对应，与突出环境污染治理相关的管理（如，领导干部责任制）、监督（如，中央环保督查）等体制机制建设，强力治污的绿色发展转型（如，重污染行业转型升级）等作为重要任务扎实推进。除直接涉及环境外，其他方面围绕当前阶段突出问题以及全面推进生态环保的先行和基础重点突破，例如，生态方面的自然保护地清理整治专项行动，资源方面的能源和水资源消耗、建设用地总量和强度双控行动，体制机制方面的国土空间规划体系构建等。除此之外，从地方来看，结合各地实际特征，以环保督查为契机着力推进中央高度关注、群众反映强烈、社会影响恶劣的生态、环境、资源、绿色发展、体制机制等问题整治。 （二）未来展望 全面建成小康社会后，我们将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。生态环保领域重大任务也会据此同步推进。十九届五中全会的召开，正是在这个重要的时间节点上。对《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的深入研究，将有助于把握未来生态环保重大任务的走向和脉络。 从整体来看，十九届五中全会从生态、环境、资源、绿色发展等各方面系统综合地提出未来政策方向，相关体制机制内容融入上述各领域中。具体包括，加快推动绿色低碳发展、持续改善环境质量、提升生态系统质量和稳定性、全面提高资源利用效率等内容。 从侧重来看，在对当前形势及政策现状、十九届五中全会具体内容进行分析的基础上，我们对未来五年生态环境政策重点预判如下： 一是绿色发展政策。当前阶段，我们已经在生态环境末端治理方面做了大量工作，取得了显著成效，随着相关政策的深入落地，污染排放进一步压缩的空间有限。生态环境问题的出现，既是自然地理影响所致，同样也与经济社会发展作用紧密相关。而当前，生态环保政策在从经济社会领域前端治理、源头治理方面，还有较大的努力空间。另一方面，前期生态环保政策对于经济社会发展造成了不同程度影响，迫切需要全面统筹考虑。从十九届五中全会的表述来看，生态环保领域的重点任务以“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”为题，“加快推动绿色低碳发展”任务放在最前面，而第二项改善环境质量任务中“增强全社会生态环保意识”放在最前面，上述均体现了推动生产生活方式绿色转型、从经济社会源头强化生态环境治理的重要性。 二是生态环境优化治理政策。当前阶段，生态环境政策在制定和实施过程中，出现了较粗放、欠合理、成本高等问题，对经济社会发展产生一定影响。迫切需要从精准化、科学化、节约化、法治化等方面对生态环境政策进行优化，全方位提升治理水平。另外，全面建设社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化是我国发展目标，这其中，生态环境治理体系和治理能力现代化是重要组成。在此，与社会主义现代化国家目标相适应的生态环境优化治理政策是应有之义。 三是生态系统高质量保护政策。生态全面整治和深度修复投入较大、发挥效益时间较长，须在资金有充分积累、社会有充足意愿的前提下开展。除此之外，生态高质量保护涉及面广、作用机理错综复杂、数据获取难度大，需要在一定的技术条件支撑下开展。全面建成小康社会后，高质量生态保护的资金储备、社会意愿、技术水平等基本成熟，为生态系统深度修复奠定坚实基础。未来一段时期，将生态系统保护和修复的着力点从主要追求自然生态空间的扩张、自然资源总量的增长，逐步转移到量质并重、以质为先，通过高质量建设重大工程，促进自然生态系统保护从量变到质变，构筑和优化国家生态安全屏障体系。除此之外，以自然恢复为主的生态系统恢复政策将更加健全完善。 四是与上述重点相关的体制机制。绿色发展方面，包括绿色设计、清洁生产、循环经济、工业污染治理、能源清洁发展、农业绿色发展、服务业绿色发展、绿色产品消费、绿色生活方式等为重点的体制机制。环境治理优化方面，包括领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、監管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系等为重点的体制机制。生态系统深度修复方面，在国土空间、自然保护地、森林草原、海洋环境、河道、湿地、生态保护补偿、生物多样性等方面的法律法规制度将不断完善。 参考文献： [1]?高敬，王立彬，史卫燕.让祖国大地不断绿起来美起来——党的十八大以来我国生态环境保护成就综述[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-05/17/c?_?1122849833.htm，2018-05-17. [2]国家发展改革委，司法部.关于加快建立绿色生产和消费法规政策体系的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/19/content?_?5493065.htm，2020-03-11. [3]习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/03/content?_?5556997.htm，2020-11-03. [4]习近平.推动我国生态文明建设迈上新台阶[J].求是，2019（03）. [5]中共中央，国务院.关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content?_?2857363.htm，2015-04-25. [6]中共中央，国务院.关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-06/24/content?_?5300953.htm，2018-06-16. [7]中共中央，国务院.生态文明体制改革总体方案[EB/OL].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content?_?2936327.htm，2015-09-21. [8]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于构建现代环境治理体系的指导意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content?_?5486380.htm，2020-03-03. 〔王丽（通讯作者）、党丽娟、刘洋、文扬，中国宏观经济研究院、国家发改委国土开发与地区经济研究所〕 |
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