| 标题 | 把握重点突破难点有效治理数字垄断和资本无序扩张 |
| 范文 | 王磊 曾铮 强化反垄断和防止资本无序扩张，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是完善社会主义市场经济体制、推动供给侧结构性改革、实现高质量发展、构建新发展格局的内在要求，特别是促进平台经济、共享经济健康发展的现实需要。“十四五”时期，应针对数字垄断和资本无序扩张的主要危害，把握监管重点，突破监管难点，加快构建更加安全、更加公平、更具活力、有效竞争的现代数字经济市场体系。 一、数字垄断和资本无序扩张造成的危害不容忽视 一是严重危害市场竞争秩序。数字垄断平台及资本无序扩张产生的最直接的危害是损害市场有效竞争。部分大型数字平台采取扼杀式并购（Killer Acquisition）、滥用市场支配地位、垄断协议等行为，如电商“二选一”“3Q大战”、捆绑支付工具、封杀链接及第三方支付工具等均属此类，肆意限制、排斥和干扰市场竞争，消灭（潜在）竞争对手，构筑“护城河”，提高进入壁垒，妨碍动态创新和市场效率，降低消费者福利和社会公共利益。 二是加剧收入分配差距和不平等。数字垄断平台利用其卖方垄断地位获取高额垄断租金;同时，还利用其劳动力市场买方垄断地位，提高劳动强度，推行“996”“007”等职场文化，加快财富向“1%”的科技精英阶层集中。此外，数字平台还通过技术大量替代劳动力，也加剧了中低端劳动力市场逐底竞争，造成低保障或无保障的“零工经济”泛滥，减少劳动者收入，进一步扩大收入差距和社会不平等。 三是影响社会稳定和国家安全。部分超大型数字平台同时拥有网络守门人（Gatekeeper）和市场支配地位，叠加数据、算法、资本、生态的力量，无边界的野蛮扩张，操纵经济、政治和舆论，如p2p金融诈骗、长租公寓暴雷、肆意挪用用户押金资金池交易、脸书—剑桥公司事件以及科技公司对美国前总统特朗普的“社交性死亡”事件等，激化社会矛盾，加剧社会撕裂、暴力和仇恨言论的传播，严重影响社会安全和国家安全。 二、治理数字垄断和资本无序扩张应明确重难点 （一）紧扣三大重点强化数字垄断和资本无序扩张行为监管 重點之一是加强数字垄断行为监管。一是加强数字资本扼杀式并购监管。初创企业和中小微企业是市场活力的重要源泉和就业创造的基础力量。近年来，部分超大型数字平台利用其数据、资本优势，大量并购初创企业和中小微企业，形成规模堪比国家的庞大“数字经济体”。一方面消灭直接或者潜在的对手，持续巩固其市场优势地位;另一方面延伸市场势力，提高进入壁垒，对潜在或新进入者产生强的“寒蝉效应”，对竞争产生持久的损害。此外，部分数字平台和资本还通过并购等行为向诸多关乎国家安全和社会稳定的领域野蛮扩张，引发各类金融和社会风险。二是加强对数字平台滥用市场支配地位行为及垄断协议监管。滥用市场支配地位行为类型多样且行为复杂。数字经济背景下，技术、算法、数据等成为数字平台新的策略性竞争手段，来谋求和巩固自身的市场支配地位，获取高额垄断利润。例如，部分垄断数字平台策略性运用交叉补贴、自我优待、反向支付协议、捆绑/搭售、拒绝交易或不兼容、独家协议等排他性行为，来排斥和限制市场竞争，维持和巩固自身垄断地位。 重点之二是加强对数字平台不正当竞争行为监管。互联网、电子商务、直播平台等数字经济新兴领域不正当竞争行为表现形式多样且呈频发高发态势，比较典型的包括恶意诱导消费者、商业欺诈、虚假宣传、强制交易、不正当有奖销售、销售假冒伪劣等直接侵害消费者的不正当竞争行为，以及侵犯商业机密、商业诋毁、刷单和虚假交易、恶意爬取数据和流量劫持以及利用身份关系、技术手段来限制、干扰或者破坏其他经营者的经营自由的新型不正当竞争行为。这些行为不仅直接损害其他经营者和消费者的合法权益，而且也扭曲和破坏了正常的市场竞争机制，破坏市场营商环境。全国人大调查数据显示，2018年至2020年10月，涉及网络不正当竞争行为的判决案件占全部反不正当竞争法判决案件的3.6%，但其社会关注度高达72%。 重点之三是强化对数字经济重点领域的行业监管。部分数字平台和资本打着“互联网+”、创新或改造传统产业之名，向资讯媒体、金融保险、社会征信以及部分关乎国计民生的领域跨界扩张，绕开了众多行业所需的准入条件和经营资质等监管要求，搞各类资金池等违规资本运作或从事相关的金融和风险业务，大肆监管套利，从而引发众多负外部性问题和后遗症，引发新的城市病和系统性风险。 （二）围绕两大难点突破数字垄断和资本无序扩张行为监管 一是探索推进对算法、数据相关的垄断及排他性行为的监管。与传统的垄断和不正当竞争手段不同，数字经济时代，数字平台更多的运用规则、算法、数据、AI、技术等新手段来实施各种垄断和不正当竞争行为，如算法合谋、算法操纵、算法歧视、大数据杀熟、深度伪造、技术性屏蔽等。这些行为通常比较隐蔽且竞争损害往往难以判别，可以在极短的时间内对市场竞争产生颠覆性影响甚至永久性损害。对此类行为监管难度较大，亟需监管部门提升规制能力，提升监管效能。 二是推进对可变利益实体等数字资本控制和扩张行为监管。数字平台和资本可能利用共同所有权（Common ownership or Cross-ownership）、可变利益实体（Variable Interest Entities，VIEs）等新型股权和中介控股架构作为卡特尔和合谋行为的组织方式，控股和参股众多彼此竞争的企业，实施中心和辐条合谋、竞争敏感信息交流以及平行封锁行为，从而造成巨大的竞争损害。然而，对于此类行为及其竞争损害的因果关系和传导机理仍需进行深入分析，对其监管执法也是一大难点。 三、“十四五”时期确保数字垄断和资本无序扩张有效治理的着力点 （一）坚持“三个统筹”，处理好数字监管所涉各项关系 统筹严格监管与创新发展。坚持包容审慎原则，促进平台经济创新发展的同时，注重处理好发展和安全的关系，严格监管执法，明确数字平台和资本扩张的边界，严防垄断和资本无序扩张造成社会稳定和国家经济安全风险，杜绝监管真空和监管套利。统筹反垄断与反不正当竞争。强化平台反垄断执法与反不正当竞争执法的协调，明确彼此分工，更好发挥两者对竞争秩序的维护作用，夯实竞争政策基础性地位。统筹反垄断与行业监管。推动数字平台反垄断与行业监管部门各司其能，加强彼此协同，构建事前、事中与事后全流程的新型数字经济监管框架，形成监管闭环和“大监管”格局，消除监管空白。 （二）坚持有的放矢和分类施策，科学设计数字监管方案 着力打造数字垄断和不正当竞争行为治理攻坚战。数字经济新业态新模式众多，应结合行业特点和行为特征及其产生不良影响，针对重点和难点，分类设计监管方案，把握好监管力度，提高监管针对性、及时性和精准性。重塑行业监管体系加强对“互联网+”行业专项监管。对金融、数据、安全等新兴“大而不能倒”及民生就业等竞争损害严重和风险较大的领域，探索设计规则与原则相结合的监管方案，明确监管最低标准和底线，根据需要适时采取回溯性审查等监管举措，以执法促普法，提升监管效能。 （三）加快健全数字监管规则，创新数字监管方式方法 完善基础性数字监管规则。完善以《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》和《网络安全法》为主体的数字监管规则体系，健全金融、数据、安全以及民生就业等领域的风险监管制度，强化社会性监管规则建设，加强规则协调整合。加紧制定数字监管相关细则和指南。完善公平竞争审查制度，健全市场准入管理制度和事中事后监管规则，明确监管标准，探索实施数字监管清单制度。引导数字平台制定并遵循相关的道德伦理规范。推动数字平台制定数据、人工智能、算法等相关的道德伦理规范，形成正确的数字伦理价值观，提升平台治理规则透明度。创新和扩展数字监管工具箱。构建数字监管影响评估方法体系，积极运用监管科技（Reg-tech）、监管沙盒等新型智慧监管手段以及信用、标准等监管工具，强化线上监管（非现场监管）与线下监管（现场监管）无缝衔接，提高监管网络化、智能化和敏捷化水平。 （四）推进监管理论和实践创新，深化数字治理体系研究 加强对数字监管重大理论和实践问题研究。重点加强创加强数字监管的依据、内涵、原则和方法等研究，抓紧研究形成有中国特色、科学有效的数字监管战略和治理框架，打造现代化监管型政府，切实提高监管效能。推进与第三方机构合作加强数字市场调查研究。加强数字经济发展形势研判，深化对数字经济发展规律和特点的认识，提高对新型数字垄断和不正当竞争行为的甄别能力，更好发挥调查研究的监管决策依据和治理工具功能。 （王磊，国家发展改革委价格所，室副主任、副研究员。曾铮，国家发展改革委价格所，室主任，研究员） |
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