| 标题 | 美国档案公开对我国档案管理的启示 |
| 范文 | 赵黎霞 1引言 随着我国档案事业的快速发展以及信息化社会的发展，档案公开已经成为各级档案馆转变服务理念、改革服务方式、提升服务质量的必由之路。目前，我国档案公开工作的进展情况尚不十分理想。 2中美档案公开的现状对比 2.1中美档案公开的历程及理念。我国档案公开工作始于上世纪80年代。1980年3月17日，国家档案局颁发了《关于开放历史档案的几点意见》，推动档案公开逐步走上正轨。在当时社会背景下，从学术开展的史学研究，到政府有关部门平反“冤假错案”，及个人撰写回忆录等需求，都迫切要求加快档案公开步伐。档案部门在“被动反应”、“疲于应付”的情况下，面向科研人员等少数相关人士，开展了档案公开的工作。我国又陆续颁布了《档案法》等几项法律，对档案公开的行为进行积极的推动，但落实情况不容乐观。这与长期以来我国档案管理所遵循的理念分不开，对档案公开后供社会各界利用的问题关注极少。 美国自“建国”之初就大力推行档案公开，强调档案公开对于民主制度和政府建设的重要作用，但由于其实行联邦制的国家体制，在经历了一个长期和曲折的发展过程之后，美国成为世界上较早实行档案公开的国家之一。美国档案管理的理念与我国截然不同，美国遵循平等、公开、服务民众等理念，由系统完善的档案利用法规体系，为公民查阅联邦国家的各种档案提供了依据和保障。无论是档案管理机构还是普通美国民众，都遵循一种固定观念：档案馆不仅是保存政府档案文献的资料库，而且，其首要任务是及时准确地提供档案为社会各界服务。档案如不积极加以利用就失去了存在的意义和活力。 2.2中美档案公开的法律基础。1987年9月5日，我国颁布了《中华人民共和国档案法》，此法成为我国档案开放工作的重要依据。为使该部法律落到实处，我国相继又出台了《档案法实施办法》、《各级国家档案馆开放档案办法》等相关法规、规定，为我国档案开放工作提供了有力保障，也赋予了我国公民利用开放档案应有的民主权利。 相比较而言，美国有关档案公开的法律更为完备一些。现行档案法规中，由美国国会直接通过的就有24个（如，《联邦登记法》、《文件处置法》等），其他间接涉及档案工作的法规38个（如，《隐私权法》等），以及7个总统令（如，《总统图书馆法》等）。美国实行的是联邦制，各个州也有权制定相应的法律，50个州里面，有18个州分别制定了29个有关档案管理的法规。这些法规构成了相对较完善的美国档案公开制度体系。该体系具有显著的可操作性强、重视档案的开发利用等特点。 2.3中美档案公开的利用人条件。无论中美，都在法律上就档案利用人的条件给予了明确界定。从实际的效果来看，中国很严厉，美国较宽松。 我国《档案法》第19条对档案利用人的条件进行了限定：中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。此条款赋予公民无障碍利用已经开放的档案的权利，只要公民能有效表明自己的身份即可。虽然，法律已有了明确的规定，但我国又进一步设置了请求规则，这些规则给申请人获取相关档案设置了障碍。我国档案法的立法原则是优先考虑档案的管理和保护，其次，是服务于档案产生机关自身的利用，最后，才考虑公众的知情权。我国档案法采用“行政恩赐制”来设定申请规则，即各级地方政府机关或者某一行业管理机构，通过颁布一些具体的单行法规，为公民利用档案附加了与《档案法》精神不一致的额外条件，使各级行政机关及档案馆能够堂而皇之地用“公众无法说明理由”为借口，拒绝档案公开，造成了公众利用档案存在较多的障碍。 而美国在限定档案利用人的条件方面就宽松得多。美国《信息自由法》就作出规定，除某些政府信息出于安全考虑可以免于公开外，原则上，联邦政府的记录和档案应向所有人开放。美国公民可就这些档案向任何一级政府机构提出查询、索取复印件的申请。政府机构不仅必须向公众公布档案管理部门的建制，相关组织机构的受理、查询程序以及服务方法和服务项目，且必须提供信息分类的索引。公民查询信息的要求如果遭到拒绝，可以向司法部门提起诉讼，法院将优先处理此类诉讼。 2.4中美档案公开馆藏资料比例。虽然，中美两国在档案公开方面都制定了一系列法律法规，但可惜的是，我国档案公开的馆藏资料的比例却只有四成。究其原因，虽然我国《档案法》赋予了公众有权通过查阅档案得到相关信息的权利，但同时，又借口文件与档案资料均涉及国家机密、商业机密及个人利益等方方面面，将机关档案的开放与利用，主要交由档案形成的机关来决定，赋予行政机关广泛的裁量权。加上档案开放的工作不可避免地受到《保密法》、《著作权法》、《专利法》以及《反不正当竞争法》等相关法律的制约，文件保密范围、解密制度，著作权的不同归属以及对公民隐私权的保护等规定，对现行档案开放工作都会产生直接或者间接的影响。这些法律法规给相关部门提供了冠冕堂皇的借口，也在一定程度上削弱了档案法的效力。 虽然，美国在档案公开的过程中也经历了一番曲折，但目前，美国各级档案馆馆藏资料的百分之八十都已经公开。任何人只要出示身份证，年龄达14岁，登记以后就可以利用。可以在馆内查阅、抄写、复制、拍照，也可在著述中引用，甚至公布出版。 3美国促进档案公开的具体做法 3.1经济政策引导。如前所述，档案公开在美国有比较完备的法律来保障和支持，美国还通过各种经济手段进行引导和促进。同中国一样，美国公共档案馆的经费也大多来自国家预算拨款。这个拨款的多少，与档案馆馆藏资料利用的人次相挂钩，即每年档案馆接待利用者的人次、档案资料的利用率等指标，决定了该馆下一年度预算经费的多寡。这就督促档案馆提高服务质量和水平，吸引更多的人来利用馆藏资料。 3.2创新技术支持。美国档案公开的方式也随着信息技术的发展而不断变化，档案公开出现数字化、无纸化、网络化等趋势。 自上世纪80年代以来，美国国家档案馆将数百万件馆藏资料进行数字化加工，档案利用者不仅可以查阅、拷贝这部分资料的纸质文件，还可以调取该资料的电子文档，部分档案材料可提供电子文本复制。 美国档案馆自上世纪40年代以后开始大规模的缩微复制工作，将法律允许的、部分易损毁的、读者经常利用的档案制作成缩微胶卷，并为其建立了专门的目录索引。用户如果需要，还可购买这些缩微胶卷的副本。 美国各级档案馆一般都建有自己的网站，不仅提供馆藏资料的展示，更重要的是，提供了档案馆与公民的互动交流的渠道。如果公民在利用馆藏资料的时候有什么需要和问题，完全可以借助电子邮件等方式与工作人员进行交流，得到合理的解决。这种方式不仅提高了服务质量，而且提高了档案馆的知名度。 3.3增强服务意识。美国的《信息自由权法》对各级档案馆如何履行自己的职责作出详尽的规定，以保障公民利用档案的权利。各级档案馆也充分利用各种手段宣传档案的利用方法、途径等，档案馆工作人员也会积极热情、完善周到地为用户提供优良服务，帮助每位利用者从档案馆中查找和利用他们所需的档案，表现出强烈的敬业精神和相对较高的素质水平。 美国档案馆不只是提供馆藏资料，且向用户提供全面的检索服务，包括咨询、培训等。档案馆可为每一位有需要的用户指派一名研究顾问，帮助用户制订检索计划，推荐检索路径，预定目标文件，使用户始终能得到高效帮助。为提高利用者的能力和使用水平，档案馆还提供使用方法、知识普及等基础性工作。 3.4做到“以馆养馆”。为提高档案馆自我发展能力，提高服务质量，美国档案馆一般通过采用合法的渠道和途径，与书商、出版社合作，将一些不涉密的档案资料出版，所得费用用于本馆发展。美国国家档案馆与亚马逊网站的出版合作就是一种很好的例证。另外，档案馆的工作人员也根据自己的兴趣爱好，编研出版相关著作。“以馆养馆”还体现在档案馆通过开放吸引更多的人捐赠藏品，扩大馆藏资料的数量和质量。大多数美国人认为，档案馆能够接收自己的档案是件很荣幸的事。美国政府还规定，民众向档案馆捐赠档案可以抵税，所以，很多人都会主动捐赠档案。这些捐赠的档案也是档案馆一笔非常重要的财富。 4启示 4.1更新服务理念，转变管理模式。档案管理部门必须更新服务理念，树立开放意识，转变管理模式，把握发展机遇，主动为用户提供低门槛、全方位、个性化的档案开放利用服务，实现档案馆信息资源开放利用工作的可持续发展。 4.2科学处理矛盾，加大公开力度。档案公开涉及公民知情权与国家、个人隐私权的保护相冲突的矛盾。公民有获取政府公共信息的权利，也有保守国家机密的义务。同时，政府有开放国家信息的义务，也有维护公共信息安全的权利。应借助经济、法律等多种手段，科学处理好这一辩证关系，灵活开展档案开放工作。在基本原则上，应做到档案开放“以开放为原则，不开放为例外”。即便是“例外”内容，也可依法采用申请办法，申请特殊利用。要依法有序地加快档案开放进程，重新确立档案开放的制度和操作规范，及时、主动地向社会公开相关信息。尽快梳理出可提前开放档案的范围、标准、步骤以及方式等信息。 4.3创新服务手段，提升管理水平。档案管理机构要在管理手段、形式和途径上不断创新，为社会提供全面的服务。尽快借助信息技术，提高档案资料电子化、网络化水平，发展馆藏资料数据库，实行区域联网，做实网上档案馆，向不同需求人群提供满意服务。 （作者单位：河南科技大学来稿日期：2012-08-18） |
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