标题 | 农村土地流转中的主要法律问题与立法建议 |
范文 | 许 慧 摘要党的十七届三中全会,出台了“土地可以跨区域流转”的政策,其目的是提高农村土地资源。的配置效率,推动农业经济发展。然而政策落实过程中,会出现这样那样的问题,特别是在土地承包权与使用权分离过程中必将出现各种纠纷,两权分离后土地使用者也会出现一些诸如土地质押难等问题。解决这些问题的途径是尽快立法,用法律手段调整各方面利益关系。 关键词土地流转法律建议 中图分类号:F321.1文献标识码:A 一、农村土地流转中的主要法律问题 农村土地流转面临的难题主要是历史形成的各种矛盾难以调解及新的土地流转过程中各方利益如何调整的问题。而由此又带来诸多法律问题。 (一)反映在土地经营权转让双方的问题。 1、部分当事人法律意识淡薄。没有签订经营权转让合同,引发纠纷。在农业税取消前一些抛荒户不愿交纳农业税,将抛荒地随意转让他人经营。农业税取消后。特别是政府给予补贴后,抛荒户又要收回承包地,而经营户又以经营期间进行了大量投入为由拒绝,引发矛盾。 2、部分当事人不遵守合同,为了经济利益任意违反合同约定,引发纠纷。有的农民将家庭联产承包方式取得的土地承包经营权混同为土地所有权,随意转让承包地或自行改变土地用途;有的发包方受利益驱动随意中止原承包合同。强行收回土地另行高价重复发包;有的发包方对土地承包经营权的流转横加干预、非法限制。引发矛盾。 3、流转合同不规范,引发纠纷。如流转合同内容不完备,条款过于简单,对双方权利义务的转移约定不明,对流转的承包土地面积、界限、期限约定不明,双方在履行中对这些约定理解不一致而发生争议。 4、流转程序不规范,引发纠纷。由于缺乏对土地流转的引导和规范,很多发包方和承包方签订的合同不符合法定程序或法律强制性规定。如订立承包合同时违反民主议定规则。擅自改变土地农业用途,转让未经发包方同意等,发包方以此为由要求解除原承包合同。 5、未履行给付流转费用义务。引发纠纷。法律规定土地承包经营权流转为有偿流转。有的流转合同签订后受让方未能按约给付流转费,以致产生纠纷。 (二)反映在集体管理方面的问题。 1、复垦或调整土地,引发纠纷。为提高土地利用率,有些村集体复垦承包户抛荒土地。并将其转包。有些村集体在推行规模型经营时动员或强迫农户调整承包土地。取消农业税后,强烈要求收回抛荒地和调出的优质土地。 2、单方面解除承包合同。引发纠纷。有些村集体借土地承包经营权流转之名,单方面解除合同,强迫农民将土地承包经营权流转给工商企业、大户经营。 3、假借少数服从多数强迫农户放弃、变更土地承包经营权,引发纠纷。有的村集体不顾农民意愿,强制推行规模经营、集中种植。农民不接受的,村集体便假借少数服从多数的方法。强迫农民放弃或者变更土地承包经营权。 4、以划分“口粮田”和“责任田”为由收回承包地搞招标承包。引发纠纷。为解决负担不均和完成农产品定购任务难等问题,一些地方实行“两田制”,把承包地分为“口粮田”和“责任田”。实际上成了收回农民承包地、变相增加农民负担和强制推行土地规模经营的手段。 5、强迫或者阻碍承包方进行土地承包权流转。引发纠纷。一些地方在农业结构调整和产业化发展过程中,发包方以各种手段强迫承包方将承包地以“反租倒包”的形式流转:有些基层干部为谋取私利。千方百计阻碍承包方进行土地承包权流转。 (三)依法处理土地流转纠纷面临的诸多问题。 1、土地流转过程操作不规范,依法处理影响政府形象。国家土地政策及农村经济发展方向是将土地向少数种植大户集中,形成农业生产的集约化,带动农业产业化。一部分乡村在国家的土地政策调整后,农户与村委会的承包合同没有依照法定程序变更或解除,村委会又与新的承包人签订承包合同。如果依法处理,涉及面宽、执法难度大,还会损害政府形象。 2、土地流转纠纷主体复杂。依法处理面临两难境地。土地流转纠纷是平等主体之间的合同纠纷。属于法院受案范围。但由于这类纠纷牵涉面广、社会影响大、政策性强,法院不敢冒然处理。不处理又与法律规定相冲突。使法院在这类纠纷中处于两难境地。 3、土地流转纠纷群体性强。依法处理利益冲突大。此类纠纷虽然表现为个别村民和村委会或村民小组及其他承包经营者之间的矛盾,但往往涉及整体利益的冲突。牵一发而动全身。 4、土地流转纠纷情况复杂。案件执行难度大。在土地转包、互换、代耕类案件中。由于镇、村在签订土地承包合同时不规范,土地承包经营权证书核发主体不统一,存在重复发证等问题。出租、转让案件中,绝大多数土地已改变用途,这些都增加了法院执行难度。 5、土地流转没有专门立法。依法处理典出多门。目前国家还没有就农村土地流转进行专门立法。仲裁土地流转纠纷案件的法律依据是《土地管理法》、《农村土地承包法》、《宪法》、《物权法》及地方性条例、规章。但诸多规定过于笼统,有关内容和程序不够明确具体,缺乏可操作性。导致许多地方出现有法难依现象。同时由于典出多门,司法部门仲裁时缺乏权威性,纠纷双方往往不服裁定。 二、农村土地流转立法中应重点关注的几个问题 为适应农村土地流转大政策的需要。建议尽快进行农村土地流转立法。法律条款至少要明确以下内容: (一)进一步明确土地流转概念。 目前,农村土地流转的概念有广义解释,也有狭义解释,有的解释用词也模糊。这对人们正确理解农村土地流转,准确解读中央农村土地流转政策带来影响。因此出台的《农村土地流转法》必须对农村土地流转的概念作出准确定位。 (二)明确土地流转的方式。 为防止各地借土地流转之名,作出违反土地政策的行为,出台的《农村土地流转法》对土地流转的方式要作出明确规定,超出规定范围进行流转的为非法行为。按照中共中央作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。农村土地流转的方式应明确为转包、出租、互换、转让、股份合作6种形式。 (三)明确土地承包者和使用者的权利和义务。 对土地流转合同签订要有明确的条款规定,特别要明确土地经营权转让双方的权利义务,这是规避纠纷的关键。同时,要明确规定,国家和集体只能引导。不得介入土地流转的操作,以防止行政干预,避免情况的复杂化。 (四)土地使用准入准出的制约。 对土地经营的准入准出要作出制约性条款规定,获得土地经营权的不得违反合同规定提前退出。因特殊情况需要退出的可按规定向土地承包人作出经济补偿。也可签订三方协议向第三方出让土地经营权。不具备土地经营条件的不能获得土地经营权,如缺少经营技术、缺少资金投入的人员,不能获得大规模的土地经营权。以防土地经营人员不能如期履约。或者浪费土地资源。 (五)土地质押权界定。 出台的《农村土地流转法》要明确规定农村承包土地不能作为资产用作抵押,因为农村土地属于集体所有,如果允许抵押,会带来诸多矛盾和纠纷,国家的土地制度也会动摇。 (六)经济补偿。 对国家、企事业单位征用已经流转土地的经济补偿分配要以法律形式规定下来,对土地承包者和土地经营者按照不同情形规定分配方案。特别要考虑土地经营者的经营项目、投资规模和预期收益情况。 参考文献: [1]张照新,张海阳,农村土地流转问题研究综述,哲学社会科学版,2004, [2]商春荣,王冰,农村集体土地产权制度与土地流转,华南农业大学学报,2004, [3]刘正中,让农村土地“活”起来一对加快农村土地流转的对策思考,中国当红网,2009, [4]王克强,刘红梅,中国农村地产市场研究,上海财经大学出版社,2003, |
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