| 标题 | 清洁发展机制执行理事会的完善及监督 |
| 范文 | 蔡悦心 摘要本文简述了清洁发展机制下一个重要角色——执行理事会的权限和性质,讨论其缺陷,以及提出完善执行理事会制度并设立监督机制的建议和设想。 关键词清洁发展机制 执行理事会 私人实体 监督 中图分类号:F270 文献标识码:A 一、引言 清洁发展机制(CDM)是京都议定书的创新,被赋予了国际合作解决气候变化问题的具有突破性创举的重要意义。清洁发展机制涉及的主体多,权利义务关系复杂,这其中,执行理事会(EB)作为最主要的机构之一,无须通过主权国家的中介作用即直接对私人实体的权益产生影响。在清洁发展机制现行繁复的程序规定中对执行理事会行使权力的规定不足,一方面EB的效率和公正性难以保障,另一方面EB决策没有审查监督机制,两者都有可能使得私人实体的权益受到侵害。目前全球已提交的有1000多个CDM项目,它们绝大多数还未通过CERs(经核准的排放量)认证,所以EB的种种缺陷还没有暴露,私人实体对其权益侵害的救济还不是很迫切。然而,对执行理事会行使权力进行程序上的规范,补充对执行理事会做出的决定进行审查的制度,是完善清洁发展机制的必要举措。 二、执行理事会在清洁发展机制中的权限和性质 (一)CDM项目流程概要。 首先是国内审批程序,由项目业主(通常是公约附件一国家的企业)与东道国政府或企业提交一份详细的工程项目书(Project Design Document,即PDD),由国内负责CDM的主管部门(如中国的国家发展和改革委员)评估和批准,主要审核内容参与资格、设计文件、确定基准线的方法学问题和温室气体减排量、可转让温室气体减排量的价格、资金和技术转让条件、预计转让的计入期限、监测计划以及预计促进可持续发展的效果 。接着进入国际审批程序。在此程序中,EB对项目书包含的对工程的环境影响评价以及工程整个过程中监测排放量的计划有再次审核的权力。新方法学的通过也须取得执行理事会的明确批准。如果一开始理事会否决了工程参与方的计划以及方法学,参与方还可以经过修改再次提交项目书。其后项目书提交给指定经营实体(Designate Operation Entity,即 DOE)进行合法性认证,由指定经营实体送交执行理事会进行CDM项目注册,表明项目正式启动。注册是一种法律上正式的确认形式,CDM项目注册后便可实施,开始按照特别批准的方法学计算减排量。工程参与者有义务进行监测并定期将减排量报告至指定经营实体(通常不再是上阶段进行项目认证的DOE),如果监测报告是正确的,DOE就核准减排量,由执行理事会签发核准减排额(CERs)。 一旦执行理事会签发核准的排放量,认可程序就结束。 由此可以看出,在CDM项目的各个阶段,都可能存在着执行理事会与国内私人实体的矛盾。首先由于执行理事会审核程序的拖延将给项目参与方带来损失,其次在审批程序中,理事会决策缺乏可预测性和确定性,而手中权力却很大,比如即使项目参与方修改了项目书而执行理事会仍不予通过,经DOE核查之后理事会仍不予注册,或者理事会不核准签发CERs等等。那么,私人实体在前期投入了大量的人力财力,可能由于EB认为其未能通过某些具体规则而使项目被突然终止,此时却没有相关程序规定如何处理,执行理事会的决定得不到审查,私人实体的权利受损也无法救济,极大挫伤了私人实体的积极性。如果不赋予私人实体一些申辩和请求救济的权利,则无疑不利于清洁发展机制的推广。 (二)执行理事会决议的性质。 传统国际环境法是以国家为中心的,而CDM则不同。第一,国家不是CDM的专属主体,公营和私营的非国家实体包括在CDM之中。第二,CDM的某些机构如EB,COP/MOP,直接对私营实体做出决定, 与私营实体有着更加密切的联系。根据这一点,我们认为缔约方会议相当于国内法上的立法机关,执行理事会则相当于行政机关。执行理事会有着决定CDM项目启动与否的权力,以及核准签发CERs的权力,与行政法上的行政许可和行政确认有着极强的可类比性。正如国内法上的行政机关拥有一定的行政立法权限一样,CDM的执行理事会面对的是一个个具体的个案,在执行缔约方会议制定的抽象规则时总会有自己对规定的理解,并且可以对它们进行一定的解释。 三、现行机制下执行理事会的缺陷及其完善 首先,执行理事会效率不高,CDM程序冗长又繁复,理事会的工作负担很重;其次,执行理事会缺乏独立性,EB必须是中立的,不应与工程任何一方有任何利益的联系,实践中,政治因素常常主导着理事会决策;最后,执行理事会决议缺乏审查机制,CDM机制下没有相关程序允许实体在自己的权益受损时进行救济。而前述2点缺陷,亦由于缺乏相应的审查制度而不能及时纠正。理事会和它的成员并没有在京都议定书下的豁免权,而由第一部分论述的结论——执行理事会是行政性机构的分析来看,对其进行司法性的审查是可能的。 (一)采用合理程序规则提高执行理事会的效率。 根据执行理事会的具体权限,建议对下列活动的程序规则进行完善:(1)认可或撤销认可指定经营实体;(2)同意以及审查基准线和监测方法学;(3)注册,拒绝注册CDM项目;(4)签发或者拒绝签发核准的排放额。必须对上述行为制定确切的期限,与上述程序具有直接的物质的利益联系的指定经营实体或者工程参与方,则须赋予其表达意见的权利。在气候变化公约秘书处内建立联络点,初步处理来自工程参与方和指定经营实体的申诉,联络点无权做出有拘束力的决定,但应保证整个项目流程的效率。秘书处负责将所有CDM规则(具体指以下3个来源:京都议定书;缔约方会议的决定;执行理事会的决定)加以整理,必须按照主题归类、做好索引,以保证适用和检索,有利于项目参与方对自己的投资行为进行预测,从而节省了大量成本,加快整个项目的流程。理事会必须定期审查这些规则并每年将更新的规则编纂以提交给缔约方会议备案。 (二)改革执行理事会,增强公正性和独立性。 首先,提高执行理事会的专业化程度。建议理事会成员的选择上尽可能覆盖多个学科领域的专家,比如工程、财政、法律、管理等,以及工程项目经历以及CDM的知识,同时也要增加一些技术专家。考虑到理事会做出的决议的公平性问题,应将不同地理区的提名权利加以考虑。一个理事会新成员的选择须要求现有理事会成员的同意,理事会成员必须是全职人员。第二,资金不充足将导致独立性的丧失,应保证理事会充足的财政预算。理事会所需开支应当由准立法机构的缔约方会议提供。使用发展中国家的指定经营实体以降低花费。第三,为保证执行理事会理事的独立性,他们不应是前任或现任的CDM缔约方会议的成员,即不允许他们在任期间或任期结束后选为理事。 四、执行理事会与私人实体的争端解决制度设想 (一)三种模式比较。 执行理事会与私人实体的冲突属于国际组织与个人之间的纠纷,通过谈判和外交途径这类非司法程序解决并不适合。目前设置执行理事会与私人实体的争端解决制度还停留在理论探讨阶段,众说纷纭,大体上存在以下三种模式。 1. 内部审查。在京都议定书履约机制下建立一个履约委员会,下设协调部门(Facilitative Branch)和实施部门(Enforcement Branch),协调部门负责为成员国提供履约建议,而实施部门有权认定成员国是否符合了它们的履约承诺。不过私人实体无权将其与执行理事会间的争议作为案件向履约委员会起诉 。这个模式的优点在于它保证了所有的争议都由一个统一的机构进行处理,从而具有处理方式的连贯性和一致性。缺点则在于将在本来已经数量庞大的国际机构又增加了一个,增加各机构间的冲突的可能。 2. 仲裁。其优点在于效率高,灵活性强,仲裁规则和程序均可由双方当事人自己选择。然而仲裁的缺点更为明显,它一般针对基于合同的纠纷,而执行理事会与私人实体的纠纷乃基于CDM的模式和程序规则(M&P),或者说以该规则做出的具有行政性的决议。再者,仲裁结果只有当双方允许时侯才公开,先前的类似纠纷产生的对规则的特定解释或形成的特定原则很难加以持续运用。 3. 国内法院解决。该模式避免了设立新的(临时或永久)机构来处理争端,还可将争端分散至多个国家的国内法院受理。由前述执行理事会的性质分析来看,由于理事会决议相当于一个具体行政行为,因而国内法院对其审查理论上是可行的。然而面临的问题是:此处国际组织是否享有豁免的权利?并且,让国内法院审查理事会决策将对京都议定书国际结构造成威胁,因为用国内法院来解决纠纷无疑会用国内法补充国际规则和程序,导致CDM规则的理解上的分歧。 (二)建立对执行理事会的监督机制的设想。 国际经济组织中的争端解决程序具有本身的特点,一般通过非司法程序的方法予以解决,因为经济法往往缺乏十分精确的规则,各方的诉求不总是有严格的法律基础。在最初阶段竭尽努力达成争端的友好解决,在组织的框架内进行谈判,如果谈判未获成功,则组织本身将作为一个调查、调解或调停的机构直接介入进来,它将以建议方式,向争端各方提出解决方案。如果该建议不被遵从,接下来的步骤就很可能是制裁 ,如WTO的争端解决机制。在一些区域性经济一体化组织中却存在少数例外,允许司法程序解决,比如欧盟。欧盟机构庞杂、官僚主义泛滥、效率低下现象严重,为加强欧盟内部行政监督的需要,同时也为了落实“欧洲公民权” ,欧盟设有欧盟监察专员(Euro-ombudsman)制度。监察专员的介入须以私人将争议先提交至相关机构为前提,内部机构审查的监察专员制度和司法程序是相互补充的关系。 虽然CDM是一种市场交易模式,也涉及许多经济法规范,然而现代国际组织的政治性和经济性界限已经不太明显,何况CDM是《气候变化公约》下的一项制度,是全球关注的综合性命题。它的另一个特殊性还在于,与其他国际组织不同,其内部机构作出的决议直接影响了私人实体的权益,而不需要国家在其中起任何连接和媒介作用。由于执行理事会决议的直接针对性和行政特性,我们认为,借鉴欧盟的形式,司法程序审查和内部机构的解决是可以同时存在的。在建立对EB的监督制度中,可以考虑下列建议: 1.建立内部审查机构上,应当先进行立法授权。必须在CDM宪法性文件即缔约方会议决议中授权一个专门机构受理此类申诉,为避免一旦打开监督机制的口子,将有大量申请提交审查,从而使审查机构不堪重负,则应在立法中将审查机制运作的程序、受理范围、相关术语做出明确规定和解释。其次是外部认可的问题。欧盟监察专员制度具有一定的独立性,可以自己发动调查,有助于将潜在的不当行政行为在它升级为诉讼之前就揭露出来。CDM上诉机制同样必须不依靠任何外部授权,即该专门机构开始调查并不受任何行政上附加的障碍。同时建议赋予气候变化公约秘书处能够对起初收到的上诉进行适格性审查的权力,以提高程序效率。第三,调查过程的权限问题。该专门机构须有能力召开听证会 ,查看相关文件,采访工作人员并要求他们作证,有权对理事会进行特别质询。调查程序不应太久,因此必须规定严格的时限。受损害方有机会口头陈述或者书面提交。受损害方须充分了解调查过程的每个步骤。最后,有权做出有拘束力的决定。在这点上应比欧盟监察专员制度更前进一步,与WTO上诉机构类似,CDM的专门机构做出的决定有终局效力。根据前面的论述, CDM上诉机制解决,与起诉到国内法院,是任意选择的关系,就像任何其他行政的或仲裁的解决途径一样。但是为了避免过多的资源浪费,加之CDM内部机构能满足专业性的要求,而国内法院倾向于避免审理国际机构的案件,因而赋予CDM上诉机制做出最终裁决的效力较为合理。 2. 对于国内法院审查。因为CDM规则作为缔约国的法律渊源可以被国内法院援引,所以各国法院是可以期待能做出相同判决的,但要解决执行理事会是否在国内法院享有豁免权的问题,必须对执行理事会决议行为做出区分。因为国际法上在适用豁免原则时,将国家行为分为统治权行为和管理权行为,对于前者可以豁免,而后者则不能。国际机构的豁免应属同理。国内法院审查范围,应排除国际机构做出的一般适用性的决议,因为这些决议往往具有立法的性质。由此,国内法院处理纠纷的范围是有限的,建立CDM上诉机制对执行理事会审查的需要十分急迫。□ (作者单位:武汉大学环境与资源保护法学专业) 参考文献: [1]亚历山大.基斯著,张若思编译.国际环境法.法律出版社,2000年版. [2]饶戈平主编.国际组织法.北京大学出版社,1996年版. [3]秦天宝.周艳芳.关于气候变化的〈波恩协定〉及其前景展望.世界环境.2002年01期. [4]李静云,别涛:清洁发展机制及其在中国实施的法律保障.中国地质大学学报.2008,8(1):44-49. [5]徐嵩龄.影响评估的影响——发达国家对CDM的经济设想.国际贸易.2001年第一期. [6]朱力宇.欧盟监察专员制度的产生及运用.欧洲研究.2007(1). [7]朱谦.全球温室气体减排的清洁发展机制研究——以行政许可为中心.苏州大学,2006年中国优秀博士论文. [8]MINDY G. NIGOFF: The Clean Development Mechanism: Does the Current Structure FacilitateKyoto Protocol Compliance?Georgetown International Environmental Law Review. [9]EMestine E.Meijer.The international institutions of the clean development mechanism brought before national courts:liminting jurisdictional immunity to achieve access to justice. |
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