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生态移民促进西部民族地区城镇化的思考

范文

黄芳芳+晏青廷

西部民族地区作为典型的欠发达地区，生态环境非常脆弱，自改革开放以来，经济虽然获得高速发展，但是与东部地区相比，经济发展水平仍然比较落后，城镇化水平也较低。经济发展的长期落后，工业化、城镇化、第三产业发展进程的相对缓慢以及人口增长速度较快，使得居住于生态环境脆弱地区的居民，出于解决自身温饱问题的目的，大肆开发破坏环境，导致当地居民生存条件的不断恶化，从而形成所谓的“贫困——人口——环境”退化的恶性循环现象。作为东部地区的生态屏障，西部地区生态环境的破坏，不但影响到该地区的经济发展，也给东部地区乃至整个中国经济社会发展造成巨大损失，如黄河断流、接二连三的沙尘暴等。因此，改善西部地区的生态环境就成为当前和今后需要解决的重要问题。

为了加快该地区生态改善、脱贫致富的进程，党中央提出在西部大开发过程中对一部分生活在自然条件恶化、资源贫乏、生态环境脆弱地区的人口实行生态移民，这是国家经济社会可持续发展的一项重大战略决策。但生态环境的改善不能以经济停滞为前提，只能在经济发展中谋求生态环境的改善。故而探索一条适合于该地区实际情况的、能够使生态和经济都获得持续健康发展的城镇化道路就至关重要。城镇化与生态移民是人们对于经济环境、社会环境和自然环境的选择，是经济主体实现其经济效益最大化而做出的抉择。因此，西部民族地区城镇化应该有特殊的路径，即通过生态移民方式来促进城镇化。

生态移民福利水平综合评价

（一）移民福利水平评价要素指标体系的设立

移民是个复杂的动态系统，其中，最重要的因素就是移民。移民在安置地福利水平的高低直接影响其移民区的生存和发展。福利水平是一个与移民主观感受紧密相关的模糊概念，因而，在其准确评价上具有一定难度。本文运用模糊数学的相关理论建立了对移民满意度进行模糊综合评价的方法。与移民生存质量息息相关的是住房、就业、人际关系与社会交往、心理状态、社会保障、民族文化活动变迁、地区经济社会情况7个方面，这7个方面也是影响移民福利水平的关键因素。本文根据这7个因素建立了移民福利水平综合评价指标体系（图1）。

（二）福利水平的模糊函数设定

将移民的福利状况表示为模糊集，假设福利内容是为的子集，则福利函数可表示为：。其中，；则是对的隶属度，。隶属度越大表示移民的福利状况越好。

1、隶属函数的确定

选择合适的隶属函数是运用模糊方法的关键，隶属函数的选定基于研究的背景及指标类型，本文根据Cheli和Lemmi构建贫困模糊指数的经验及调查数据类型的分析，将隶属函数定义为：

其中，表示对第种状态的主观评价的赋值，评价越高，赋值越小，取值为1，2，3，…。

2、权重的确定

在得到初级指标的隶属度后，需要进一步将其加总为一个综合指标，这就涉及到运用模糊方法的另一个关键问题，指标权重的赋值。本文假设各指标在福利贡献中的起的作用各不相同，将权重结构定义为：

该权重公式可保证给予隶属度较小的变量较大的权重，在福利评价时更关注福利获得情况较低的指标和功能。

3、指标的加总

在获得初级指标的隶属度和相应权重值的情况下，就可以计算各评价指标的隶属度，加总公式为：

其中，表示第个评价指标包含个初级指标。

（三）结果及分析

结合以上公式及生态移民调研数据，计算可得安置地移民福利水平数据。见（表1、图2）。

由福利水平数据可知，安置地移民在地区经济社会情况方面获得的福利水平最少，仅为0.441566433，在社会保障、住房、就业等方面的福利获得相当，但福利水平并不高，福利水平依次为0.55782586、0.581174353和0.572383328。调研样本的移民福利水平的结果综合表明，调研样本的生态移民工程农户福利水平处于中等微偏上水平，这说明了生态移民工程虽然在一定程度上改善了农户的生产生活状况，影响了农户的社會关系，但是生态移民工程还有很大的提升空间，特别在改善安置地农户经济生活状况、提高农户就业状况及收入、完善公共政策等方面。根据城镇化发展的特征可知，生态移民工程目标的实现需要城镇化的助力。

生态移民实施措施建议

（一）以人文本，走新型城镇化道路

十八大为中国农村的发展奠定了新基调———以新型城镇化带动农村社会的发展。与早期的城镇化不同，刚结束的中央城镇化工作会议强调，积极稳妥推进新型城镇化，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展；要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好，把中央城镇化工作会议强调城镇化应该是生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。新型城镇化的“新”在于它实现了对以往路径选择上的自我纠偏，即从“造城”转变为“造人”，而“以人为本”是新型城镇化的基本要求。新型城镇化不再痴迷于对 GDP 总量增长的追求，而是更多地关注农民向市民的转变质量，关注他们的社会融入和后续发展问题。

生态移民和城镇化是个复杂的动态系统，其中，最重要的因素就是农户。移民工程和城镇化最终的落脚点是改善农户福利，提高农户生产生活质量。农户在安置地福利水平的高低直接影响其移民区的生存和发展。人的向度是分析一切问题的基础。传统的城镇化模式之所以被否定，原因在于它过于强调社会经济发展的意义，忽略了人在这一进程中的融入与团结，直言之，作为个体的“人”被遮蔽了。正因为如此，传统模式下的城镇化造成了大量的空城，还导致社会冲突的不时发生。移民在其迁移的过程中本身就缺少对作为个体的人的考量，其社会融合、社会反应、社会赋权和人的能力被忽视了，而这些方面正是移民社会健康、持续发展的基本维度。“以人为本”在于突出农民的生活本质，在促进他们发展能力的基础上强化他们融入现代社会并且使其获得更好的社会保障。因此，新型城镇化要破除原来的“造城运动”，转向“以人为本”。

（二）重视迁入地公共服务供给

一是利用国家实施基本公共服务“十三五”规划的契机，促进民族地区基本公共服务均等化，加大對迁入地公共品投入力度，在教育、医疗、卫生、文化、社会保障等方面为搬迁农户提供便捷有效的公共服务，实现城乡居民平等共享改革发展的成果。二是加大迁入地基础设施建设的投入。生态移民与城镇化存在着互相影响、互相作用的互动机制，基础设施薄弱是制约西北地区生态移民区经济发展和城镇化的主要因素，要加快其发展就须防止先生产、后生活的做法。移民基地的配套基础设施建设必须超前于迁移速度，政府财政需要专门预算安排迁入地的基础设施投入，不要让搬迁户来承担基础设施投入，解决好安置地普遍存在着基础设施滞后的问题。第一是将基础设施建设作为城镇建设的重点，搞好城镇规划建设和管理，在充分论证的基础上，围绕城镇的比较优势，尽快在生态移民区建成能起到“增长极”作用的中心城镇，以此带动资本、技术等生产要素的聚集，增强生态移民区和城镇化建设的步伐。第二是生态移民区多处偏远地区，移民居住比较分散，未形成交通运输干线的大框架。应制订计划，紧抓移民前期工作，尽早实施。第三是在电网、通信、广播电视，特别是落地转播事业等信息基础设施建设上有更大的投入，推进广播电视村村通等惠民工程，提高电话普及率、广播电视和宽带网络覆盖率。

（三）积极引导搬迁，注重后续发展

移民工程关系到农户的切身利益。要实现“搬得出、留得住、能致富”的目标，最重要的是要尊重农户意愿，发挥农民群众主体作用。要通过各种形式，做深入的政策宣传，把移民工程政策讲深讲透，充分调动农户搬迁的积极性。要理解和尊重农户故土难离的情结，耐心细致做好动员说服工作，不以任何理由搞强制搬迁，即农民“被搬迁”现象。

搬迁安置只是解决群众的生活条件问题，这还不是最终目的，更重要的是要把增加搬迁农户收入作为重中之重的任务，帮助搬迁农户制定致富规划，采取有效帮扶措施，拓宽发展空间，真正实现“搬得出、稳得住、能致富、共和谐”的目标。第一，当地政府要尽量创造更多的就业岗位，提供更多的非农就业机会，这是政府推进移民工程的实施必须考虑的一项工作。大力培育扶持劳动密集型企业、农产品加工企业和市场流通企业，增加就业机会，使这些企业更好地帮助搬迁群众就近转移实现稳定就业。第二，鼓励搬迁农户创业。为搬迁农户开展创业服务，在信息咨询、工商登记、土地使用、用水用电等方面为搬迁农户创业予以支持和优惠；加大金融扶持力度，对有致富意愿和发展项目的搬迁户给予信贷支持，对搬迁农户自主创业享受创业扶持政策和相关税费减免政策，支持搬迁户发展二、三产业。第三，开展就业技能培训。为增强搬迁群众适应新环境能力，通过“阳光工程”培训和远程教育培训等方式，开展农村实用技术培训和职业技能培训，增强增收致富的本领；引导搬迁户参与农村水利基础设施、村庄建设改造、农村环境整治等项目建设，增加劳务收入。第四，充分利用资源增加收入。引导和鼓励搬迁农户将原有耕地、茶果园、山林等资源，通过租赁、转包、入股等形式进行流转，实现规模经营，增加搬迁户生产性收入。

（四）大力发展特色产业

产业是立城之本，强城之基。城镇的发展、功能的提升，都离不开产业的支撑和带动。

一是大力发展民族特色旅游业。充分发挥民族地区自然风光优美、人文景观独特的优势，把经济发展与特色民居保护、民族文化传承、生态环境保护有机结合起来，培育壮大特色民族乡村旅游。加强旅游设施建设，完善旅游服务功能，提升旅游接待能力。引导村民重点发展“农家乐”、“牧家乐”、“渔家乐”、“水上乐”，培育和开发少数民族特色餐饮。深入挖掘民族文化，将民族文化元素有机地融入到民族旅游产品开发的各个环节中。举办少数民族节日庆典、祭祀活动，集中展示民族文化，丰富游览内容。加大对特色产业的包装、推价、宣传力度，发挥少数民族特色旅游在推动民族地区经济社会发展中的引领作用，培育一批特色民族旅游示范点，形成特色民族旅游品牌，提升特色民族旅游影响力。

改造提高传统优势产业。充分依托当地土地、草原、林地等优势资源，利用现代技术提升传统种养业，鼓励村民优化、升级种养结构，发展特色种植、养殖，提高经济效益。保护民族地区的特有品种资源，大力发展绿色无污染、无添加的原产地农牧产品，形成地区品牌，大力发展特色农副产品、畜牧产品深加工，扩大生产规模，延伸价值链，促进产业化。保护具有民族特色的传统生产技艺，充分挖掘少数民族生产生活习俗等特色资源，扶持和发展家户小作坊，积极生产具有地域特征、民族特色的传统手工艺品、食品、旅游纪念品等。

总之，随着贫困地区农民对享受城镇化的向往日益加强，移民与城镇化相结合的条件日趋成熟，移民城镇化是今后移民发展的必然趋势。加快城镇化发展是吸引农村劳动力转移的关键所在，城镇化的发展在一定程度上为移民搬迁奠定基础，反过来，通过移民转移农村剩余劳动力向城镇发展，是推动城镇化发展的动力支持。从近期来看，移民城镇化可以启动农村市场、扩大内需、拉动经济增长、扭转中国宏观经济“偏冷”的趋势。加快城镇化发展与移民搬迁，二者相辅相成，相互促进，移民城镇化是中国社会经济发展的必然趋势，是中国农村实现现代化的必由之路。

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