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检察机关提起行政公益诉讼制度刍议

范文

桂萍贾飞林

摘 ? ? ?要：检察机关提起行政公益诉讼在当下是必要的，其开展行政公益诉讼的模式已经基本定型。但在启动案件程序、依法履行职责、举证责任、诉前程序、队伍建设等方面仍存在诸多问题。司法实践中应采取适时扩大受案范围、增加诉讼主体、完善检察机关相关制度等具体应对之策。

关 ?键 ?词：检察机关;行政公益诉讼;公共利益;检察建议

中图分类号：D926.3 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2019）06-0089-11

收稿日期：2019-05-10

作者简介：桂萍（1972—），女，浙江舟山人，宿迁学院法政学院副教授，法学博士，研究方向为行政法、行政诉讼法;贾飞林（1986—），男，江苏沭阳人，沭阳县人民检察院侦查监督科副科长，法学硕士，研究方向为行政法、刑事司法。一、检察机关提起行政公益诉讼的基本概况

（一）行政公益诉讼的概念与特征

公益诉讼“通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益（公益）的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。”[1]行政公益诉讼是公益诉讼的一种，也是行政诉讼的一种，是指“公民、法人或其他社会组织以及特定的国家机关，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。”[2]

行政公益诉讼具有以下特征：第一，起诉人是与被诉行为无直接利害关系的人。原则上任何个人或组织都有权提起要求维护法治与公益或要求履行公共职责的诉讼。①第二，诉讼对象是行政机关或其他公共性机构实际侵害公共利益或公共秩序的公权力行为，包括作为或不作为;第三，诉讼目的是为了维护公共利益。实践中，“公共利益”本身语义和内涵界定上的抽象性、动态性和宏观性使“公共利益”概念中的“利益内容”和“受益对象”等要素的规范难以明确化，[3]因此行政公益诉讼的原告资格有不断放宽限制的趋势;第四，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。对公共利益的侵害不需要现实发生，只要能合理地判断出其具有侵害的可能性即可提出诉讼。

2017年《行政诉讼法》第25条增加了第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职責。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”最高人民检察院也对行政公益诉讼给出了一个官方概念，即“行政公益诉讼是针对行政主体的作为或不作为对公共利益造成侵害或侵害之虞时，为维护公共利益而向法院提起的行政诉讼。”[4]

（二）检察机关提起行政公益诉讼的必要性

⒈有利于维护公共利益。近年来随着经济的发展，侵害国家利益和社会公共利益的现象越来越多。在环境保护领域，污染环境的污染物虽然被运送、转移、处理完毕，但对于现场被破坏的土壤，行政机关往往怠于修复，致使公共利益长期遭到破坏。一些行政行为没有直接的受害者，没有人对特定的行政违法行为提起行政诉讼，导致行政违法行为得不到纠正，公共利益和不特定的受害者遭受损失。此外，受害者面对行政机关的压力和高诉讼成本的压力往往选择放弃诉讼。基于此，检察机关提起行政公益诉讼有利于维护国家利益和社会公共利益。如沭阳县人民检察院在履职中发现，江苏金信达置业有限公司开发的水木清华小区未按《人民防空法》规定建设人防工程，经测算，水木清华小区需向防空主管部门缴纳人防易地建设费5657184元，但一直未缴纳。后经过该院督促行政机关积极履职，成功追缴人防易地建设费及滞纳金。司法实践中，检察机关提起行政公益诉讼的实践效果显著。据统计，2015年7月1日至2017年6月底，全国检察机关通过办案，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷，督促治理恢复被污染的水源面积180余平方公里，督促1700余家违法企业进行整改，督促收回欠缴的国有土地出让金50多亿元。[5]

⒉增强检察建议的刚性。检察机关的检察建议是一种建议行为，不具有强制力，有可能被建议对象采纳或拒绝，尤其是在检察机关职务犯罪侦查职能转隶给监察委后，行政机关对待检察建议的态度并不积极，甚至还出现了行政机关当场撕毁检察建议文书的极端情形。宪法虽赋予了检察机关法律监督权，但实践中监督行政机关依法行政实质上已被虚化。行政公益诉讼使检察机关对行政机关履职行为的监督有了新的法定途径。

⒊助推法治政府建设。法治政府建设是当代中国社会发展的必经之路。党的十九大报告明确指出：“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。”法治政府的核心是依法行政。行政权本身亦具有功利性：对有利于自身的，积极追求;对自身不利的，怠于履职。虽然对权力有很多种制约和监督途径，暌用司法权限制行政权具有天然的制度优势，因为司法的中立性审查有利于对行政机关的监督和约束。当行政机关的违法行为或者不作为使国家利益和公共利益受损时，检察机关提起行政公益诉讼，是督促行政机关依法行政的有效途径。实务中，行政机关不愿意承担败诉结果，是因为纪检监察的严厉追责体系。行政机关被判决违法，说明其履职过程的确存在过错，纪检监察部门会对相关责任人给予党纪处分。如宿迁市宿城区检察院诉沭阳县农委案中（[2017]苏1302行初348），农委败诉后，由该县纪委监委给予县农委林果中心党支部书记、主任撤销党内职务、撤职处分;给予农委党委书记、主任党内严重警告处分，同时决定对农委党委、林果中心党支部进行问责。该案的处理结果促使沭阳县所有行政机关接到检察建议书后均会及时主动与检察机关沟通，这就是行政公益诉讼保障依法行政的积极体现。

（三）检察机关提起行政公益诉讼的程序

⒈案件来源。《行政诉讼法》第25条第4款以及《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）规定，“人民检察院履行职责中发现”为检察机关提起行政公益诉讼的案件来源。检察机关的履职活动包括侦查监督部门办理的审查逮捕案件、立案监督案件、督促行政机关移送涉嫌犯罪案件以及公诉部门办理的审查起诉案件，控告申诉部门办理的控告、申诉案件，未成年检察工作部门办理的未成人刑事案件等。检察机关在上述履行职责过程中发现行政公益诉讼线索均可启动行政公益诉讼程序。同时，检察机关案件范围是列举式的：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。

⒉诉前程序。检察机关对行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。此处“应当”的意思是指检察机关向行政机关发出检察建议是提起行政公益诉讼的必经程序，其目的是为了督促行政机关依法履行相应的职责。只有当行政机关收到检察建议后仍然不纠正其违法行为或者不履行其职责时，检察机关才能向人民法院提起行政公益诉讼，否则人民法院不予受理。同时，前置程序在实现分流作用的同时节约了大量司法资源。《两高解释》将行政机关收到检察建议书后履行职责的期限规定为2个月，并将落实检察建议情况书面回复检察机关。对特殊情形如出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等，行政机关向检察机关缩短回复期限为15日。

诉前程序具有独立的价值，也是行政诉讼案件结案的最主要方式。以安徽省为例，2017年共办理行政公益诉讼案件333件，行政机关按照检察建议履行职责或者纠正违法案件284件，占297件应回复案件的98.95%。[6]根据最高人民检察院于2017年6月发布的检察机关公益诉讼试点工作的通报来看，全国通过诉前程序结案的比例高达77.13%。这些数据表明，诉前程序的设置具有相當的普遍性和适用性，对节约司法资源具有重要意义。

⒊提起诉讼。检察机关对不依法履职的行政机关，可以向人民法院提起诉讼，但检察机关要承担一定的举证责任，如被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证据。检察机关还需要提交已经履行了诉前程序，但行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证据。人民法院在审理过程中应针对不同情形，作出相应的裁判。

二、检察机关提起行政公益诉讼的实践难题

（一）启动行政公益诉讼程序的争议

⒈案件来源的争议。一方面，《行政诉讼法》规定了人民检察院在履行职责中发现行政公益诉讼情形可以启动行政公益诉讼程序，但是并未具体明确人民检察院履行职责的内容和主体部门，这在某种程度上限制了公益诉讼案件来源，不利于获取案件线索;另一方面，《行政诉讼法》对案件线索来源的规定不利于提升其他主体参与行政公益诉讼的积极性，甚至有学者担心会逐步造成检察机关垄断行政公益诉讼的局面。而行政公益诉讼的前提和基础就是获取案件线索，案件来源单一会导致案件线索的缺乏，不利于检察机关提起行政公益诉讼制度正常发展。也有学者认为，之所以将案件线索来源限定在“履行职责中”，可能是担心部分追求考核成绩的检察机关主动介入寻找案件线索，影响到行政机关的正常执法活动。[7]虽然《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条对履行职责的范围进行了界定：履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。①但在实践中，检察机关并未恪守被动行政公益诉讼职能，如有的地方同级检察院之间存在相互比拼案件数量、质量现象，但凡有行政公益诉讼案件线索就会牢牢抓住，如果非要在形式上呈现被动介入的特征，检察机关只需找到一两个公益被侵害的人到检察机关控告行政机关不当行为即可。对此，立法应对实践作出回应。

⒉受案范围的争议。根据《行政诉讼法》第25条第4款规定，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域是明确被列为检察机关提起行政公益诉讼案件的范围。但这四类案件之外必然还存在着其他违法行政行为或者不作为侵害国家利益和公共利益的案件。某些案件由于没有特定的相对人通常无法提起诉讼，导致国家利益和社会公共利益长期得不到保护。过窄的行政公益诉讼案件范围导致行政公益诉讼的功能受到限制，以至于不能充分体现检察机关的监督功效。于是，《行政诉讼法》规定了开放式的案件范围，将“等”作为检察机关提起行政公益诉讼的兜底条款。随着检察机关提起行政公益诉讼制度的不断完善，根据相应的实际情况，必定会扩大检察机关提起行政公益诉讼的案件范围。

（二）“依法履行职责”存在模糊地带

行政机关在工作中发现行政相对人涉嫌刑事犯罪，依照行政执法与刑事司法衔接机制将案件移送公安机关立案侦查，并将案件线索抄送至检察机关。检察机关发现行政机关将案件移送后并未对行政相对人给予行政处罚，能否直接认定行政机关没有“依法履行职责”，是否需要先刑事后行政，《行政诉讼法》并未对检察机关何时对行政机关发出检察建议予以明确。对此，我们以B县检察院诉B县黄阁镇政府不履行监管职责案为例讨论。B县黄阁镇政府在查处黄阁镇房地产开发公司将其拥有使用权的国有土地低价转让给华星有限公司的过程中存在怠于履职的行为，未能积极采取有效措施挽回前述流失的国有资产。B县检察院据此向该乡政府发出检察建议，但督促履职未果，后经批准向B县法院提起诉讼。法院驳回了检察院的起诉，理由是：乡镇政府工作人员陈某滥用职权等犯罪一案至今未作出刑事终审裁判，乡政府作出相关审批批复的处理应以该刑事案件的审理结果为依据。[8]在《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》《关于公安机关办理经济犯罪的若干规定》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》等规定中均提及部分刑事案件优先办理原则，且刑事案件优先办理在民事案件中已经得到承认。但是司法实践中，该原则能否适用刑事案件与行政公益诉讼交叉的案件，还要参考行政执法与刑事司法衔接工作相关规定来综合考量。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对于公安机关不予立案的案件，行政机关应依法处理，对移送前已经作出的行政处罚决定，不停止执行。行政机关依据上述文件精神，移送涉嫌犯罪案件后自然会停止作出行政处罚决定，此时检察机关若要启动行政公益诉讼显然不合理。再回到纪检监察追责层面，行政机关肯定会考虑如果违背“两法衔接”文件要求则可能要承担相应责任。

（三）诉前程序不完善

⒈针对同一事项向行政机关提出检察建议的次数不明确。《行政诉讼法》规定，检察机关提起行政公益诉讼的法定必经程序是诉讼前向相关的行政机关提出检察建议，但是没有具体规定能够提出几次检察建议。在司法实践中，有的行政违法行为是在检察机关多次提出检察建议后才得到纠正。虽然诉前程序中检察建议的次数无相关规定，但笔者建议应以一次为宜，理由有两个：一是从督促履职效率来看，多次向行政机关发出检察建议，均给予行政机关2个月的履职时间，会导致国家利益或社会公共利益长时间处于被侵害状态;二是从起诉标准来看，人民法院并未要求检察机关提出多次检察建议的证据，而是规定了“检察机关已经履行了诉前程序”，言下之意即为检察机关发出一份以上检察建议督促行政机关履职即可。不过，对于一份检察建议未能将行政机关违法行使职权行为或者不作为涵盖全面的，检察机关应该补充发出检察建议书，并同样给予行政机关收悉文书后2个月的履职期限。

⒉检察建议内容缺乏规范。首先，检察建议内容应具有正确性以及可操作性。如某地检察机关发现网络餐饮服务经营者通过大众点评网等网络餐饮服务第三方平台提供餐饮服务时，未在网站首页或经营活动主页面公开其营业执照登载的信息或其营业执照的电子链接标识，基于此认为市场监管部门履行监管职责不到位，侵害了网络消费者对商家经营资质和食品安全的知情权，对消费者的身体健康造成安全隐患，对社会公共利益造成损害。随后，该检察机关向市场监管部门发出检察建议，要求其督促相关主体在网页等位置公开营业执照相关信息。但网络餐饮服务经营者是利用第三方平台提供餐饮服务，①因此，该检察建议就缺乏针对性，对管辖权考虑不周。对于该类检察建议，应该及时撤回。其次，检察建议应该详略得当。检察建议越详实，说明对行政机关的行政职责了解越深入、专业化能力越强，行政机关越容易接受，但也意味著检察人员为此付出的努力越多。对过于详实的检察建议，有学者提出了不同看法：一是造成检察机关工作量过大，司法成本过高，尤其是对事实部分的调查分析以及相关评估;二是在行政专业领域行政机关比检察机关更有经验;三是行政诉讼程序中行政机关承担主要举证责任，细化的检察建议与举证责任规则不相适应。[9]笔者认为，检察建议的详略程度除了基本格式如名称、法律条文、措施建议之外，更需要围绕起诉的标准来撰写检察建议书，主要包括以下要素：⑴行政机关违法行使职权或者不作为的事实;⑵该违法行为造成的国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实及因果关系;⑶行政机关存在履职可能性。

⒊对检察建议回复的跟踪督促缺乏有效措施。实务中检察机关对检察建议的后续跟踪没有规范化，检察建议缺乏强有力的后期监督。实践中经常发生的一种情况是行政机关收到检察建议后回复检察机关，称已经开始通过相关程序履行法律规定的职责，或已经开始整改行政违法行为，但事实并非如此。在这种情况下，检察机关往往难以确定相关行政机关是否真正采纳了检察建议。很多检察机关并没有对行政机关的后续行为进行持续的监督，只是把行政机关的回复看作是行政机关采纳了检察建议。检察机关对检察建议回复内容的审查应该更看重结果，比如针对土壤被污染的行为，可以要求行政机关提供被污染土壤正常值的鉴定报告，追回国有资产的则可以要求行政机关提供行政相对方转账凭证等。如果行政机关不能提供结果意义上的回复，仍应提起行政公益诉讼。比如洛南县检察院诉商州区林业局一案（[2018]陕1021行初13号），在商州区人民检察院向商州区林业局发出检察建议书后，林业局虽口头责令相关人进行了植被恢复治理，但森林植被和生态环境仍未完全恢复，社会公共利益仍处于受侵害状态，后检察院依法提起行政公益诉讼。

（四）举证责任不清晰

《行政诉讼法》第34条原则性地规定了行政诉讼案件“举证责任倒置”制度，但对行政公益诉讼是否应采纳该原则，存在不同意见。有学者认为检察机关的举证责任过重，既要对行政机关违法行使职权且经督促履职不能的行为承担举证责任，还要对事过境迁的案件进行鉴定。也有学者认为检察机关应承担更多的举证责任，因其取证能力与行政机关相当，“检察机关相比于行政相对人，其获取证据的能力明显增强，如继续适用一般行政诉讼的证明标准，势必会导致诉讼向着更有利于原告的方向倾斜，更会加重试点过程中出现的检察机关胜诉率畸高的问题。”[10]笔者认为，行政公益诉讼作为行政诉讼法的一项具体制度，仍然要放在行政诉讼这个大框架下研究。第一，检察机关取证能力有限。检察机关因为有强大的人力、财力予以保障，其取证能力是优于一般行政相对人，但也要看到，有限的司法资源不能浪费，检察机关在调取证据时还要面临行政机关对证据的隐藏、造假等行为，法律授予检察机关的调查手段有限且未明确规定法律后果，导致取证手段刚性不足，如在银行调取证据被拒绝的情形时有发生，说明了检察机关取证难度仍然较大。第二，检察机关无力承担高昂鉴定费用。鉴定费用高是检察机关不得不面对的一个客观现实。以污染环境为例，土壤、水质中污染物成分、含量等需要鉴定机构出具鉴定意见。“尤其是比例最高的生态环境与资源保护领域案件，鉴定费用非常昂贵，动辄几十万起步，上百万也不罕见。”[11]检察机关举证能力的提高并不意味着举证责任的加重。对检察机关的举证要求仍然要坚持“举证责任倒置”的基本规则，同时要坚持《两高解释》要求检察机关的举证要点，对行政机关不当履职、造成公益损害以及经督促后行政机关仍不履行等列明的基本事实予以举证，“举证所要证明的事实，包括行政机关以作为或不作为方式所为具体行政行为之事实、行政机关行为造成公共利益受损之事实、行政行为合法性之事实以及其他程序性事实。”[12]

（五）检察机关专业化能力不强

检察机关专业化建设已成为当下制约检察工作发展的主要桎梏。最高人民检察院检察长张军在湖北、云南、山东等多地调研时均提到检察机关要组建专业化队伍，提高专业化能力，并为此推动了包括“捕诉合一”在内的多项检察制度改革。行政公益诉讼制度的成效关键靠人，虽然检察人员对法律知识的掌握和理解能力是一般人所不具备的，但行政公益诉讼的压力迫使检察人员必须学习行政法规及相关专业知识，比如办理生态环境案件就需要掌握数量繁多且相关化学名词非常拗口的有毒有害物质。在办理案件的过程中，经常要进行环境分析、物质检测、元素实验等，这对于检察机关来说是一项艰巨的任务。

（六）检察机关行政公益诉讼人员配备不足

人员配备不足是制约行政公益诉讼工作的另一重要原因。以宿迁市检察机关基层院民事行政检察部门为例，沭阳县院共有员额检察官2人，检察官助理3人，辅助人员1人;宿豫区院员额检察官2人，检察官助理1人，辅助人员1人;宿城区院员额检察官2人;泗阳县院员额检察官3人，书记员1人;泗洪县院员额检察官2人，检察官助理2人，书记员1人。5家基层检察院民行部门人员约占全院人数的2%～10%。上述人员除了开展行政公益诉讼工作之外，还要开展民事案件监督工作，人少案多仍然是基层检察院面临的突出问题。

（七）集中管辖争议

对于集中管辖，最大的支持论点莫过于可以避免地方政府的不当干预。“在某市内可将其他各区县的行政诉讼案件归集于指定区级法院提起诉讼，这样能够实现行政诉讼的专门化和集中化，对避免相关违法行政机关的不当干预有着重大意义，而且行政公益诉讼本身就是检察权对行政权的一种刚性监督，因此，行政公益诉讼有必要实施集中管辖机制。”[13]以宿迁市为例，宿迁地区行政诉讼案件由宿城区人民法院集中管辖，环境资源类普通刑事案件也交由宿城区人民法院集中管辖，宿迁市辖区内所有未成年人刑事案件交由宿豫区人民法院管辖，宿迁市内所有女性犯罪嫌疑人统一送到市看守所统一羁押，等等。事实上，集中管辖有利有弊，利处是在一定程度上避免了地方政府对司法的干扰，但弊端也很明显。首先是诉讼成本的增加，包括往来两地的经济成本和时间成本。其次是行政机关所在地的人民法院有能力公正审理行政公益诉讼案件的。在当前《两高解释》已经明确基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件的情况下，可以先考虑由被诉行政机关所在地人民法院管辖，是否实行集中管辖，可以视现行制度成效再行评判。三、完善检察机关提起行政公益诉讼制度的建议

（一）实时扩大受案范围

检察机关提起行政公益诉讼受案范围扩大是行政公益诉讼发展的必然趋势。笔者认为，除生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域，其他领域的行政机关不履职或违法履职行为也应纳入到行政公益诉讼的受案范围。比如行政机关对财政资金的使用不正规、不合法，直接导致资源得不到优化配置;行政机关对于社会治安的不作为，无法创造和谐稳定的社会环境;卫健委对非法行医查处不力，致使人民群众生命健康权处于隐患状态，等等。未来社会的发展会要求检察机关介入更多的公益领域，立法机关或者司法解释应及时跟进，根据客观社会发展需要对兜底性条款进一步具体化。

（二）增加诉讼主体

打破检察机关对提起行政公益诉讼主体的垄断是发展行政公益诉讼的重要途径，建议增加社会组织作为诉讼主体。对行政公益诉讼案件发现困难、专业知识的缺乏、人员配备不足等客观因素致使检察机关开展行政公益诉讼具有自身无法克服的缺点。“地方检法财政并未由省里统一管理，特别是人事任免、财政收支、地方交通、绩效考核等等尚未摆脱对同级党政机关的依赖。”[14]因此，引入社会组织提起行政公益诉讼，能够在一定程度上缓解检察机关行政监督不足和资源有限的窘境。比如在环境保护领域，环保公益组织越来越多，其在环境专业知识、环境纠纷处理能力均强于检察机关，由其直接启动行政公益诉讼，或者检察机关予以支持起诉等方式则可以事半功倍。但在当前我国法治建设进程中，个人提起行政公益诉讼条件尚不具备。从检察机关提起行政公益诉讼的数据可以看出，诉前程序是解决行政公益诉讼的重要途径，而个人无论是资质、能力、财力、专业化水平都无法与行政机关相抗衡，也无法与检察机关、社会组织相提并论，虽然允许个人提起行政公益诉讼能够在最大程度上扩大民主参与，但很可能造成滥诉，不利于行政机关开展工作。

（三）完善检察建议制度

检察建议流程应当更加正规具体，同时应确保行政机关真正履行检察建议的内容。虽然最高人民檢察院在2016年12月22日颁布了《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》，对于同一侵害国家利益和社会公共利益的损害后果而数个行政机关均存在未依法履行职责的情形应该如何发送检察建议作了相关规定，但是并不全面。笔者建议最高人民检察院及时制定行政公益诉讼实施细则，针对诉前检察建议的内容再细化，完善检察建议变更、撤回、跟踪督促等制度，可以通过对《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》进行修改并予以完善。

（四）建立专家辅助人制度

行政公益诉讼引入专家辅助人制度主要是为了应对鉴定费用畸高、鉴定时限特别长的现实难题，也是为了弥补检察机关开展行政公益诉讼专业性不足的劣势。根据2018年8月3日下发的《环境损害司法鉴定名册》，目前全国共有78所鉴定机构，虽然这在一定程度上缓解了司法鉴定机构少的难题，但也只是一个领域而已，鉴定难、鉴定贵、鉴定时间长等难题仍然普遍存在，而专家辅助人制度能够作为有效补充。如徐州市检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司案（[2015]徐环公民初字第6号），该案系民事公益诉讼，该院因高昂的鉴定费放弃通过鉴定确认损失，而选择从已经建立的公益诉讼专家库中选取三位专家，将专家给定的意见予以综合，并得到法院的支持。[15]行政公益诉讼亦可以借鉴该方式。

最高人民检察院近年来多次提出在办理民事行政诉讼监督案件中要充分发挥专家学者等社会力量的作用，帮助检察机关对抗诉案件进行把关，有效提高抗诉案件的质量，提升检察监督的权威和公信力。最高人民检察院为此下发了《最高人民检察院民事行政诉讼监督案件专家咨询论证工作办法》，着手建立专家库。笔者注意到，检察机关在专家辅助人制度之外还创新了工作方法，吸纳了环境资源保护等领域的专门人才作为特邀检察官助理，在任期内可直接参与检察机关办理公益诉讼案件的全过程。相关资料显示，2018年9月7日，“上海市环境科学研究院黄波涛等8位来自行政管理、环境资源保护、食品药品安全机构的勘验鉴定专业人才，接受浦东新区检察院聘任，成为上海首批特邀检察官助理。”[16]

（五）构建诉前圆桌会议制度

诉前圆桌会议制度由福建省檢察机关在借鉴“枫桥经验”的基础上首次提出。该制度强化了检察机关与行政机关的沟通力度，能够积极调动相关组织和职能部门在共同参与公益保护上同频共振，在诉前程序环节就将难题化解，提高司法效率，减少司法成本，形成人民检察院公正司法与行政机关严格执法以及社会各界的良性互动，凝聚保护公益的共识和合力。2017年最高人民检察院《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》规定：对于同一侵害国家利益和社会公共利益的损害后果，数个行政机关均存在未依法履行职责情形的，可以按数案分别发出检察建议。实践中，有时需要多个行政机关配合才能将违法事实消除，“生态环境治理往往涉及多部门，需要多部门配合”。[17]圆桌会议制度能在最大程度上协商解决保护国家利益和社会公共利益。现有行政公益诉讼中，同一事实且被告是两个行政机关以上的案件已经出现，还存在行政机关相互推诿的情形，如陕西安康市检察院诉平利县经济贸易局、平利县财政局一案，两局作为共同被告（[2018]陕7101行初72号），对双方的相互推诿最终经过诉讼解决，两被告被判决不依法履行职责的行为违法。圆桌会议制度就是解决有两个行政机关以上被告的行政公益诉讼案件的有效做法。主要做法是：在检察机关主导下，多个行政机关共同磋商，对同一事实联合履职，消除不法状态。

（六）构建专业化行政公益诉讼人才队伍

最高人民检察院内设机构改革目前正在顶层设计中，有望单独成立公益诉讼检察部。笔者建议对公益诉讼人才队伍建设从两个方面发力：一是发掘内生力量。办理行政公益诉讼的检察官应是多面手，需要有“自侦的办案思维+民行的业务能力+公诉的出庭水平”，检察机关可以将本院部分骨干力量分配给公益诉讼检察部，安排本院或其他院的业务专家予以讲解授课，加大省级院组织国有资产、行政法学、环境资源保护等方面的专题培训力度，组建专业化办案团队。二是建立检察机关与行政机关人员交流机制。双方互派工作人员跟班学习或挂职锻炼，学习相关业务知识，让检察人员和行政机关工作人员一起直面执法难题，解决相互间的疑惑，以消除行政机关与检察机关之间的隔阂，建立长期协作机制，为开展行政公益诉讼工作夯实人才基础。

【参考文献】

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（责任编辑：张 ?艳）

Abstract：It is necessary for procuratorial organs to initiate administrative public interest litigation at present.The mode of carrying out administrative public interest litigation has been basically finalized. However，there are still considerable disputes on specific issues such as initiating case procedures，performing duties according to law，pre-litigation procedures，team building and so on.In judicial practice，concrete countermeasures should be taken，such as expanding the scope of accepting cases，increasing the subject of litigation，and improving the relevant system of procuratorial organs.

Key words：procuratorial organs;administrative public interest litigation;public interest;procuratorial suggestions

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