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政策性农业保险经营的科学路径研究

范文

潘红艳

摘? ? ? 要：我国农业保险的经营应当以农业风险本质属性为基准，检视农业保险产品的科学性和合理性;以农业保险经营的市场化为基准，保障农业保险经营者成为市场主体;理顺农业保险的市场化运营方式与农业生产方式的非市场化之间的关系。在法律层面，对农业的发展以及农业的风险防范必须以“满足人的基本需求”为功能导向进行产业政策的倾斜和保护，并以这种产业政策导向为基础制定相关的法律。在政策层面，摆正农业政策与农业保险政策及政府之间的关系，将农业保险政策与农业保险法律做到有机衔接，进而作为处理政府补贴与农业保险市场化运营之间关系的标准和依据。

关? 键? 词：农业保险; 政策性保险; 农业产业政策

农业保险是保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，建立健全农业保险保障体系，从覆盖直接物化成本逐步实现覆盖完全成本。发展与小农户生产关系密切的农作物保险、主要畜产品保险、重要“菜篮子”品种保险和森林保险，推广农房、农机具、设施农业、渔业、制种等保险品种。推进价格保险、收入保险、天气指数保险试点。鼓励地方建立特色优势农产品保险制度。鼓励发展农业互助保险。建立第三方灾害损失评估、政府监督理赔机制，确保受灾农户及时足额得到赔付。加大针对小农户农业保险保费补贴力度。目前，我国开展的农业保险产品经营活动呈现出政策性、政府主导与市场化相结合的特点，农业保险机构主要指保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织。

以农业风险本质属性为基准，检视现存的农业保险产品是否具有科学性和合理性;以农业保险经营的市场化为基准，保障在政府财政补贴保费的前提下，农业保险经营者与其他险种经营者一样成为参与市场主体，而不是依赖财政拨款获取盈利的机构，对这两个问题的探查路径共同指向一个问题：以大数法则与农业风险的联动为基准，将符合农业风险本质的要素纳入大数法则之中，成为科学厘定农业风险的变量。如此，才能找到农业保险在我国本土化过程中的科学发展路径。

一、以农业风险本质属性为基准，检视农业保险产品是否具有科学性和合理性

我国农业保险采取市场化和政府补贴保费的方式运行。2012年11月，国务院发布的《农业保险条例》第三章第二条规定：保险机构经营农业保险业务，实行自主经营、自负盈亏。第三章第三条规定：属于财政给予保险费补贴的险种的保险条款和保险费率，保险机构应当在充分听取省、自治区、直辖市人民政府财政、农业、林业部门和农民代表意见的基础上拟订。可见，我国的农业保险经营采取政策引导、市场经营的总体模式，但农业风险本质属性与市场化经营模式并不完全契合，而如何协调二者之间的矛盾，是理顺农业保险经营的前提。

⒈市场化经营模式与农业保险本质属性之间的矛盾。基于历史、地理环境以及政策等因素的影响，我国农业具有地域性和农产品产业性等特点。如吉林省的地理环境较为适宜种植玉米和水稻，是国家重要的商品粮生产基地，人均粮食占有量、商品率、调出量及玉米出口量连续多年居全国首位。但农业发展的风险容易受到地域性和自然属性的影响，往往显现出全域性特点：一旦发生自然灾害，农林牧副渔业发生风险的几率同步同时同区域上升。即使是疫病、疾病等风险，虽然波及的程度不同，但同一地理区域发生损失的几率也趋于相同。在其他保险产品中，被作为除外责任的自然灾害、意外事故等非人类所能控制的风险，通常都在农业保险的承保范围之内，奶牛养殖保险、肉食鸡养殖保险、玉米种植成本保险、水稻种植成本保险、森林保险等均将台风、龙卷风、暴雨、雷击、泥石流、山体滑坡等自然灾害和意外事故纳入保险责任范围之中。

但保险的经营原理依赖大数法则，保险经营市场化的现实逻辑是以盈利为目的、以盈利为生存竞争的前提，保险经营概莫能外。如何保证保险公司盈利目标的实现是决定农业保险制度存亡绝续的核心问题。一般而言，保险依据大数法则运营并获得盈利，但作为保险制度存在基础的大数法则在农业保险中无法发挥作用，大数法则支撑保险经营的运作原理在于：同类风险的投保群体发生风险的投保人只占其中一定的比例，这样，才能保证保险金支出低于保险费，即保险公司的盈利水平直接取决于保险费的收取和保险金的支出之间的费用差额。投保人购买保险产品的根源在于投保人的保险费负担与所获得的保险金赔付之间的差额水平。在农业保险中，如果对保险产品不进行技术处理，购买同一保险的同一投保群体一旦发生农业风险并同时受到损失，这一结果会完全颠覆大数法则存在的基础。

个别现象在某次试验中可能出现也可能不出现，但在大量重复的试验中却呈现出明显的规律性。随着试验次数的增加，一个随机事件出现的频率往往稳定在一个常数附近，这个常数即“概率”。在保险经营中，某时期某一险种发生损失的概率是不确定的，是一个随机变量，但对于足够多的投保群体，其风险损失发生的频率却是相对稳定的。

农业风险的大数法则不仅包含具体某种农产品的风险发生几率，也包含作为一个行业的风险发生几率;不仅包含一个特定省份的风险发生几率，也包含地理区域的风险发生几率。行业风险和地理风险的函数在大数法则公示中更具科学性。

⒉市场化经营模式与农业保险本质属性之间的矛盾纾解。围绕农业保险的一个核心问题是：农业保险的保险费可负担，保险金赔偿标准与遭受损失匹配，即保险费收取与保险金支出符合保险制度基础运营功能前提下的收支平衡。如果以作为保险制度基础的大数法则截取投保群体，那么农业风险因其出现地域集中、损失巨大的特征会出现具有同类风险的投保人同时受灾的结果，最终出现或者保险公司亏损或者保险费过高投保人无法承担的后果。这一核心问题包括两组矛盾关系：一是保險费聚集和保险金赔付之间的矛盾关系;二是投保人保险费负担能力与出险时获得保险金赔付的矛盾关系。将这两组矛盾关系进行拆借组合，解决农业保险与大数法则之间矛盾的路径指向三个向度：

第一，扩大投保群体的范围，即扩大保险费承担主体的范围。将不同种类的农业风险捆绑销售，使得同类风险的外延不断扩大。我国农村曾经出现过农民为了提高农业产出而自愿组成的互助组，组织内部实行“劳动和生产资料之间的互换，采取灵活多样的劳动互助形式，使许多农民感受到了互助合作的好处。”[1]这种“完全自愿的、无论互相帮助的规模、方式和程度，都没有任何强制和硬性规定的”[2]组织形式，与农业保险组织所需要的自愿、互助因素契合，为我国农业保险扩大投保群体范围提供了历史经验。

第二，扩大农业保险的地域范围。农业风险是全人类共同面对的风险，理论上如果能够通过全人类的共同行动，使抵御农业损失的能力增至最强，也可以避免区域性农业保险所有投保人均同时出险的不符合保险运营成本核算规律的后果。在实然世界中，国家利益、财政政策支持、公共事务管理效率提高等最终可将农业风险转嫁的最优区域限定在全国范围内。

第三，扩充险种的业务范围。将农业保险置于一系列相关其他风险中，作为其他险种的补充风险或者附加保险捆绑进行保险产品设计，如日本就将地震险作为家财险的附加险一并销售。这样，可以避免保险种类过于单一给保险公司造成资金损失和巨大压力。

二、以农业保险经营的市场化为基准，保障农业保险经营者成为市场主体

问题的实质是检视现实正当性和未来走向的根本，对政府补贴保费的科学维度进行探查，其问题的走向即对政府补贴保费的实质进行探查。这不仅能够回答将农业保险与其他保险进行比较时而产生的为何对农业保险进行政府补贴的设问，也有助于以下两个问题的解决：一是如何评判政府补贴保费的现实状况，二是如何对未来新型农业保险进行政府补贴保费的制度设计。

⒈在政策和法律之间——农业保险经营的制度背景考察。保险行业的发展实际上是几个层面交叠和调和的结果：一方面，保险具有“我为人人、人人为我”的互助属性;另一方面，保险采取商业运营模式进行经营。一方面，保险是用现实的保费支出换取对未来风险的转嫁;另一方面，保险所承保的风险是否发生并不确定。一方面，保险是个体理性的结果;另一方面，保险是投保群体汇集的制度。法律在确认、调和保险的多重矛盾时，需要考量的不仅是一般的、社会共通的关系属性，更应当对保险经营原理予以特殊的关注。

以农业保险为视角，可以折射出保险法律与政府农业保险政策之间的互动关系：一方面，政府实行社会管理需要在法律的框架下制定具体政策，引导特殊保险介入保险市场的运行;另一方面，政府在进行社会管理时处理特定行业风险转嫁问题需要制定政策，协调行业风险转嫁特殊性与保险市场运行之间不契合的矛盾。两相结合，兼顾政府制定政策的灵活性和保险法对保险市场调整的正当性，才能在规范层面体现法律与政策的相互转化和促进（如下图）。

在农业保险领域，法律和政策是一个问题的两个方面，我国已经颁布了《农业保险条例》，并将其作为专门调整农业保险的规则，农业保险政策以该《条例》为具体的法律依据，对农业保险的法律调整成为农业保险政策的固化表达方式。揭示农业保险合同与其他保险合同法律制度存在差异的关键指向了农业保险大数法则厘定与农业风险的联动关系。我国目前对农业保险的法律调整采取以《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）和《农业保险条例》为依据的方式进行，《农业保险条例》有规定的优先适用其规定，没有规定的适用《保险法》的规定。与其他保险合同的法律规制相比，农业保险合同的法律调整呈现出两个特点：一是对农业保险合同解除权的限制。《农业保险条例》第二章第二条规定：在农业保险合同有效期内，合同当事人不得因保险标的的危险程度发生变化增加保险费或者解除农业保险合同。二是对农业保险合同残余价值权利的限制。《农业保险条例》第二章第四条规定：保险机构不得主张对受损的保险标的残余价值的权利，农业保险合同另有约定的除外。

⒉政府补贴保费的政策探查。我国现行的农业保险政府补贴运营方式与我国农业整体发展的历史紧密相关，具有产业均衡的历史正当性基础。政府补贴的实施是以关系国计民生和粮食、生态安全的主要大宗农产品以及根据党中央、国务院有关文件精神确定的其他农产品为标的的农业保险，财政部提供农业保险补贴。政府补贴保费主要针对以下农业保险进行：种植业保险，包括玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物;养殖业保险，包括能繁母猪、奶牛、育肥猪;森林保险，包括已基本完成林权制度改革、产权明晰、生产和管理正常的公益林和商品林。

政府补贴政策的确定主要是省级财政部门结合实际，对不同险种、不同区域实施差异化的农业保险保险费补贴政策。其他品种包括人参、烟叶、红辣椒、延边黄牛、蔬菜大棚、青稞、牦牛、藏系羊、天然橡胶以及财政部根据党中央、国务院要求确定的其他品种。政府补贴采取中央地方分级、分比例承担的方式进行，各级财政补贴的比例为：⑴种植业保险：中央财政补贴40%、省级财政补贴25%、县级财政补贴15%、农户自交保费20%。⑵大灾保险：中央财政补贴47.5%、省级财政补贴25%、县级财政补贴7.5%、农户自交保费20%。

⒊政府補贴保费的实践考察。由我国农业保险政府补贴保费的实践考察可知：政策性森林保险由中央财政补贴，补贴比例为75%-90%;水稻种植成本保险的政府补贴保费额为每亩14元至25.6元;玉米种植成本保险的政府补贴保费额度与水稻种植成本保险额度相同;小麦种植成本保险的政府保费补贴额为每亩12元至22元;马铃薯种植成本保险的政府保费补贴额为每亩16元;大豆种植成本保险的政府保费补贴额为每亩10.66元。[3]

从政府补贴保费的农业保险产品类型看，现有的农业保险产品包括三大类型：种植业保险、森林保险和养殖业保险。种植业保险的政府补贴只针对种植成本的保险产品，对作物产量和收益的保险不予政府补贴。森林保险的政府补贴只针对政策性森林保险产品，苗木保险、森林火灾保险不予政府补贴。水果保险则分为政策性和商业性保险两类，政府补贴只对政策性水果保险进行，补贴额度因省份不同而有所差异。在养殖业保险中，生猪价格指数保险包括政策性保险和商业保险两种类型，政府补贴只针对政策性生猪价值指数保险进行;奶牛养殖保险、育肥猪养殖保险和能繁母猪养殖保险属于国家政策性保险，由中央财政进行保费补贴;肉食鸡养殖保险属于地方政策性保险，由各级政府财政实施保费补贴。

⒋政府补贴的科学维度探查。

⑴政府补贴是政府介入农业保险市场的科学方式。对农业保险采取政府财政补贴实质上是政府公共管理专业化与保险承保风险专业化的对接，是政府介入保险市场的实质所在，在政府管理公共事务的职能中包含了对农业风险控制、预防和出险后救助的内容。但与市场化运营、专业处理风险转嫁事项的保险制度相比，由政府对上述风险进行一揽子管理，在效率、专业化程度、成本控制、人员可持续发展以及公平性等方面均处于相对弱势。

⑵政府补贴是实现对农业风险间接干预的方式。农业保险“折射”出了农业风险的特殊性，“折射”出了农业产业政策以及将农业产业政策置于整体经济政策之中的平衡关系。农业发展现状与历史的交叉诸要素之间相互套叠、相互作用，在这一过程中，我国农业的发展现状“反射”回农业保险的现实层面，是对农业保险的制度设计、农业保险的产品特征加诸介于市场与政策引导作用力的体现。而政府补贴实质上就是上述“折射”与“反射”过程的交汇与融合，实现了对农业保险从“直接干預”到“间接影响”的目标——从对农业直接进行财政扶持、对农业风险进行财政拨款方式的救助到农业风险转嫁市场化和通过财政补贴保费进行农业风险控制。

农业、农村、农民在称之为“问题”的同时，也是机遇。农业保险就是发展和促进农业产业化、现代化、机械化的进程中重要的风险转嫁制度，同时也是引领农业发展的制度。政府对农业保险进行补贴，不仅仅是为扶持农业、为农业与工业发展的“剪刀差”埋单，同时也是在推行农业产业进程中经济政策层面的重要体现和组成部分。在制定和继续完善政府补贴保费政策和额度时，考量的因素是历史的、地域的，但同时也是产业导向和政策导向，其核心在于调动农民的主观能动性、发挥农林牧副渔业的地域和天然优势。

⑶政府补贴的科学靶向。衡量农业保险公司市场化运营的指针是大数法则，政府补贴的科学靶向也如此。保证农业保险公司以市场主体的角色与其他保险公司平等地参与市场竞争，必须将政府补贴的科学靶向与保险公司的市场化运营建立在大数法则的框架之下。政府补贴不能成为保险公司经营的财务来源，只能是对农业风险损失的补贴，是结果的补贴而非经营过程的补贴，否则，就会与保险公司财务稳定的大数法则基础相违背，易滋生农业保险公司对政府补贴保费依赖的现象。

在保险中，当单个人投保时，在投保期内出险的可能性不好估计，但当大量投保人投保时，比如n个人，当n充分大时，由贝努里大数定律和泊松大数定律即可估计出损失概率。这就把单个投保人面临的不确定性风险转化为保险人承保n个标的后的确定性风险。当风险单位n充分大时，大数定律是衡量财务稳定性的数理基础。保险公司承保风险标的损失的随机变量一般满足独立分布的条件，设保险公司某一时期（一年或一季度）各个时段内赔付（或损失）额为X1，X2，…Xn，则这一时期内保险公司的总赔付额为：S=X1+X2+…+Xn，一般S是一个比较复杂的复合分布，其密度函数和分布函数较难求出，但如果基于列维-林德伯格中心极限定理，当n充分大时，独立的随机变量之和的极限分布是正态分布，则可用正态分布拟合总赔付额。

将政府补贴纳入赔付体系而不是保费之中，可以促进农业保险公司依据大数法则科学厘定保险费，同时也能实现政府补贴农业风险损失的目标。具体的补贴形式为：将现有的政府入口补贴（保险费）内化为保险公司经营的财务出口补贴（保险金），或者转化为政府对经营农业保险的公司提供再保险。以农业保险公司的市场化经营程度作为确定政府补贴数额和程度以及提供多大程度再保险的依据，资金流输入端口的变化以及政府补贴的保险体系内部形式的变化有助于敦促农业保险公司将农业保险的经营依据大数法则进行：第一，依据农业风险的大数法则厘定保险费;第二，依据农业风险的大数法则设计和更新农业保险产品。而这两个方面是将农业保险公司纳入保险经营市场体系、参与现代意义上保险竞争的基础条件。

三、农业保险的市场化运营方式与农业生产方式的非市场化之间的冲突及纾解

我国农业保险是在政府引导农业向市场化农业转化过程中并未完全实现市场化进程的背景下进行的。对这一发展背景的探查，不仅可以更加充分地理解政府对农业保险进行财政补贴的必要性和正当性，也有助于厘清农业保险的市场化运作机制与农业发展的非市场化现状之间的矛盾关系。从前文的分析可知，我国农业保险的特点是：以市场化的保险经营为路径，以政府财政补贴保费的方式间接引导农业参与主体将农业风险进行市场化转嫁。市场化是目前我国农业保险的基本特征，从市场化运营的基本规律视角审视我国农业保险经营，其核心和重要的问题在于：如何解决农业风险转嫁的市场化运营方式与农业生产方式的非市场化之间的冲突。

我国农业保险是在农产品以及农业非市场化运营的背景下运营的市场化的农业风险转嫁制度。以市场化转嫁风险的前提是风险损失的货币量化，而农业风险在货币化转化的过程中出现了两个障碍：第一，农产品价格的非市场化;第二，农业生产方式的非市场化。党的十九大报告指出：“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。与新型工业化、信息化、城镇化相比，农业现代化水平亟待提升，而实现农业现代化的一个重要路径就是市场化，以市场化的竞争优势促进农业的机械化、产业化。尤其是东北三省，以玉米、大豆、水稻为种植业主要支柱的农业发展，在很大程度上仍依赖政府的扶持和干预，产供销没有完全实现市场化或者是离市场化较远①。2015年12月，中央农村工作会议首次提出“农业供给侧结构性改革”，通过结构调整实现农业领域去库存、降成本、补短板②;通过粮食价格体制和补贴制度改革去库存，形成具有国际竞争力的粮食产业。

我国农业补贴是历史形成的，与特定历史时期农业发展政策以及特定农业政策下农业的发展状况密切相关。“由于1998年、1999年粮食总产量达到时代最高点，减粮增效成为结构调整的核心。2004年，粮食类居民消费价格指数比上年上涨126.4%。从2004年起，中央政府逐步实现了良种补贴、种植直接补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴等四大补贴。”[4]在“一带一路”和贸易全球化的背景下，我国农业的市场化程度和进程直接决定和影响我国农业得以参与跨国农业产业竞争的深度和广度。市场化经营是符合新经济形式的选择和导向，借助市场化“促进国际国内两个市场联动”，[5]但农业尤其是粮食产业的市场化涉及基本温饱问题，加之以往政府定价财政补贴的历史原因以及囤积的粮食销路等诸多牵制要素，实现完全意义上的市场化尚需具备一定的条件：第一，农业生产方式的现代化③;第二，农民商品化和市场化意识的形成;第三，政府从直接介入转为间接引导功能的完全实现。

将农业风险置于更广域的农业视角考察，农业是直接满足人的基本生存需求的产业，是人与自然状态的土地、水、森林等的连接产业。农林牧副渔业产品的生产是借由人力、资金和生产机械的组合实现对人类基本需求产品的供给的。在农业生产中，自然与人类共同劳动;自然的劳动，虽不需有任何支出，但其生产物却有价值，和劳动者的生产物一样。因而从市场视角观察，“土地和劳动的年产物，都是用来供给国内居民消费，给国内居民提供收入，无论出自土地或出自生产性劳动者之手。”[6]但是，一旦“考察规模累进扩大的再生产或蓄积”[7]单纯从市场角度探查农业，就会与人的基本生存需求的满足产生不契合的矛盾。人的基本生存需求的满足是其他发展性质需求满足的前提和基础，这就决定了从法律层面较之制造业、第三产业等其他产业的法律调整，对农业的发展以及农业的风险防范必须以“满足人的基本需求”为功能导向进行产业政策的倾斜和保护，并以这种产业政策的导向为基础制定相关的法律。

四、政策性农业保险的新论题

我国农业保险的经营应当在遵循大数法则的前提下，结合我国农业的地理区域因素，将农业风险的地理属性“大而整”地纳入农业风险的厘定范围中，即改变现有的以农业单行产品为承保标的的做法，转而对农业产品范围以行业划分进行农业保险产品设计。

在发展政策性农业保险、拓展农业保险覆盖面的同时，需要进一步关注政策性农业保险中的道德风险防范问题。比如在某省曾发生过以下农业保险诈骗事件：××保险公司承保的政策性生猪养殖保险，每头猪保费1元，其中，政府补贴保费0.8元，农户自付0.2元。该保险公司为了吸引农户投保，推出如下政策：如果投保生猪在保险期内没有出险，则按每头猪0.5元标准返还农户保费。为此，该省多地农民虚假投保，有的养殖户本身只养殖了100头猪，却投保1000头猪，以此获取保险公司返还的保费，结果导致几十户保户非法獲利，金额较大。保险公司报案，当地公安部门按照保险诈骗罪处理抓捕了几十人。由此可见，对政策性农业保险、道德风险的防范关涉多个维度和对多个主体利益的保护：第一，从具体的政策性农业保险产品本身出发，政府补贴保费源自于国家财政支出，防止利用政策性农业保险实施诈骗，实际上关系到国家利益和全体纳税主体的共同利益。第二，从经营政策性农业保险产品的保险公司出发，由参与市场竞争的商业保险公司经营政策性农业保险产品，符合资源配置的高效及优化要求。防范保险公司在承保政策性农业保险过程中产生的道德风险，可以有效提升和促进商业保险公司参与政策性农业保险的积极性，对进一步推广政策性农业保险大有裨益，因而如何从政策和法律两个层面共同解决政策性农业保险中的道德风险防范问题，值得进一步探讨。

【参考文献】

[1]马晓河.中国农村50年：农业集体化道路与制度变迁[J].当代中国史研究，1999，（5-6）：71-72.

[2]李永军.集体经济组织法人的历史变迁与法律结构[J].比较法研究，2017，（4）：36.

[3]根据安华农业保险公司网站资料整理[EB/OL].http：//www.ahic.com.cn/plantingRisk/index.jhtml.

[4][5]孔祥智.农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议[J].改革，2016，（2）：109，112.

[6]（英）亚当·斯密.国富论[M].陈虹译.北京：中国文联出版社，2016：234.

[7]马克思.资本论（中卷）[C].郭大力，王亚南译.上海三联书店，2009：257.

（责任编辑：高? 静）

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