| 标题 | 环境行政执法与刑事司法衔接机制：内涵、构成与完善 |
| 范文 | 收稿日期：2020-04-12 基金项目：全国地方党校（行政学院）重点调研课题“环境行政执法与刑事司法衔接机制实证研究”（项目编号：2019dfdxkt106）;中国法学会部级课题“环境行政执法与刑事司法衔接机制的理论基础与完善路径研究”（项目编号：CLS2018C49）;重庆市司法局2020年全市司法行政系统理论研究课题“健全行政执法与刑事司法衔接机制研究” 作者简介：蒋云飞，男，广西桂林人，重庆行政学院法学教研部讲师，法学博士，重庆市九龙坡区司法局党组成员，主要研究方向：环境与资源保护法学。 摘要：环境行政执法与刑事司法作为生态环境保护的两大抓手，其协同配合是有效惩治环境违法犯罪、维护公众健康和推进生态文明建设的有力保障。对制约环境行政执法与刑事司法衔接的瓶颈问题与对策建议展开分析，首先回顾了国内外相关理论研究文献，在此基础上厘清环境行政执法与刑事司法衔接机制的基本内涵;随后从案件移送机制、证据转换机制、检察监督机制、信息共享机制等四方面解析环境行政执法与刑事司法衔接的运行机制及其现存问题;最后从调适案件移接标准、健全证据转换规则、强化检察监督效果、推进案件信息共享等方面，提出完善环境行政执法与刑事司法衔接机制的具体路径，为后续研究提供可借鉴的视角。 关键词：环境行政执法;刑事司法;衔接机制;完善 中图分类号：D9? ?文献标志码：A? ?文章编号：1009-3605（2020）04-0085-09 一、问题与进路 近年来，党和国家对環境行政执法与刑事司法衔接（以下简称环境“两法”衔接）工作可谓高度重视。2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上指出：“现在有一种现象，就是在环境保护等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节。”[1]为贯彻落实习总书记的重要讲话精神，2015年4月和9月，中共中央、国务院先后印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》均明确提出“健全环境行政执法与刑事司法衔接机制”，以有效打击环境违法犯罪。2018年12月4日，国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革指导意见》再次重申“健全环境行政执法与刑事司法衔接机制”。由此，足见党和国家对环境“两法”衔接机制建设的重视，以及借此打击环境违法犯罪与保障生态文明建设的决心。[2] 在理论研究层面，国内外学者对环境“两法”衔接机制问题予以高度关注。早在1979年，美国前助理总检察长James Moorman就指出：“加强环保署与司法部配合至为重要，没有环保署的协作配合，司法部打击环境犯罪几乎寸步难行。”[3]为促进案件移交，美国环保署内部还设置了刑法实施办公室，专门负责环境犯罪案件的调查与移交[4]。Christian Almer指出，加强环境“两法”衔接的关键在于建立环保警察制度，藉由环保警察来侦查取证和移交案件[5]。Jale Tosun则认为，证据转换是制约环境“两法”衔接的关键因素，应实现环境行政证据向刑事证据的有效转换[6]。就国内研究而言，以王树义[7]、董邦俊[8]、侯艳芳[9]、赵旭光[10]为代表的学者对环境“两法”衔接问题展开了深入探究，内容涉及案件移送、证据转换、检察监督以及衔接机制的理论基础、域外经验等方方面面，形成了诸多有价值的理论成果。 以上国内外研究对启发新思路、进一步开展环境“两法”衔接问题研究具有重要意义，但也存在不足之处：一是既有研究未能准确揭示环境“两法”机制的基本意涵，尤其未能从权力关系视角揭示环境“两法”衔接所关涉的权力互动与博弈关系;二是既有研究未能系统归纳环境“两法”衔接机制的主要构成机制，致使整套衔接机制缺乏针对性和可操作性;三是既有研究未能对当前制约环境“两法”衔接的瓶颈问题与对策建议进行精细化研究。基于此，文章对环境“两法”衔接机制的基本意涵、主要构成机制和完善路径作全面系统研究，以期在明确环保部门、公安机关、检察机关各自职权的基础上加强协作配合，形成打击环境违法犯罪的强劲合力。 二、环境行政执法与刑事司法衔接机制的内涵 英国学者哈特指出：“有时一个词语的定义可以提供这样的地图：它可以使导引我们使用该词语的原则变得清晰，并且同时可以展示出我们应用词语于其上的现象类型和其他现象间的关系。”[11]依哈特之言，研究环境“两法”衔接机制的首要之义在于界定该衔接机制的意涵，如此才能明确研究对象，为后续研究奠定基础。 （一）基本内涵：环保、公安与检察就移案的衔接配合 环境“两法”衔接是一项系统工程，其参与主体不仅涉及环保部门、公安机关与检察机关，还可能涉及环境监测机构、监察机关、鉴定机构等。若将环境“两法”衔接机制视为一个总系统，那么以上主体就是总系统中的子系统，每个子系统功能各异、各具优势，同时也各司其职，而要实现涉罪案件的有序移送，亟需通过以上各个子系统的协同配合。详言之，在环境“两法”衔接中的参与主体存在不同的角色定位，其中环保部门负责涉罪案件的调查、取证、处罚、移送，公安机关负责对移送案件的审查、立案（或不立案）、侦查与移送，检察机关对环保部门移送和公安机关立案实施法律监督。可见，环境“两法”衔接不是靠一己之力便可完成的，对环境违法犯罪者法律责任的追究也不是靠环保部门就能实现，而需要各个职能部门积极协同配合，发挥各自优势，惟此才能实现打击环境犯罪的协同效应，才能提升环境犯罪的打击效率。 环保部门、公安机关与检察机关就案件移送的协作配合主要体现在如下两方面：一方面表现为环保部门、公安机关、检察机关在案件移送中协同配合，防止有案不移、有案不接与以罚代刑。2017年，环保部、公安部与最高检联合制发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第3条明确规定“各级环保部门、公安机关和人民检察院应当加强协作，统一法律适用，不断完善线索通报、案件移送、资源共享和信息发布等工作机制”，大大明晰了以上职能部门的职责边界。另一方面，环境“两法”衔接机制要求环保部门、公安机关与检察机关在证据转化中的协同配合。环保部门对环境行政证据的收集、固定与保存具有专业优势，而公安机关和检察机关对证据“三性”及证明力的审查具有专业优势。环保部门、公安机关与检察机关之间可就证据标准、证据收集与保存等问题进行相互咨询，在借助他人专业知识的基础上加强证据认定，从而更有效地促成案件移送与证据转化。从这一点上看，环境“两法”衔接机制体现了环保、公安与检察三部门就案件移送的协同配合。 （二）学理内涵：行政权、司法权与检察权的衔接配合 环境“两法”衔接机制表面上看是环保部门、公安机关与检察机关就案件移送相互合作，以共同打击环境违法犯罪，但背后则反映出各项公权力的协作配合与监督制衡。有学者指出：“‘有案不移、有案难移、以罚代刑现象表面上是‘两法衔接的表征，实际背后反应的是行政权力的‘一家独大，反应的是行政权力对司法权力的无视甚至蔑视"[12];还有学者指出：“环境行政与环境司法‘分而治之局面也在一定程度上导致环境行政权力的膨胀、滥用”[13]因此，环境“两法”衔接机制建设旨在避免行政权的“一家独大”，实现各公权力的有效监督制衡。概言之，环境“两法”衔接机制意味着行政权、司法权、检察权之间的衔接配合，主要表现在如下方面： 第一，环境“两法”衔接中行政权与检察权的配合与制衡。行政权是行使最频繁、与公民接触最多的权力，易产生腐败、滥权后果，必须予以制约与监督，而检察权的本质和核心是制约和监督行政权，以权力制约权力，确保行政权法治化、规范化。[14]可见，透过检察权来有效监督行政权，符合权力制衡理论的内在要求。在环境“两法”衔接过程中，检察监督不仅包括对公安机关立案的监督，还包括检察机关提前介入环境犯罪案件的侦查与取证。通过各项公权力的合理分工，使之“达至相互制衡的理想状态”[15]，最终实现环境犯罪案件的有序移送和对环境犯罪者刑事责任的追究。 第二，环境“两法”衔接中行政权与司法权的配合和制衡。行政权具有积极、主动的特质，而司法权则相对内敛与中立，由于涉及对违法犯罪者刑事责任的追究，因此刑事司法机关必须贯彻谦抑性理念。[16]环境“两法”衔接过程中，为了监督环保部门依法行使权力，刑事司法机关在一定程度上可突破谦抑性的限制，积极介入到环境犯罪案件的侦办之中。譬如，在重特大、疑难复杂、社会影响较大的环境污染犯罪案件中，公安机关或检察机关可提前介入侦办，以督促案件移送和引导调查取证，这有助于避免环保部门在部门保护主义与地方保护主义的影响下选择有案不移或以罚代刑。应当注意的是，检察机关提前介入环境案件侦办也是有一定限度的，即不能超越自身权限实施立案侦查，同时不能干预环保部门的正常执法。 第三，环境“两法”衔接中司法权与检察权的制衡。除行政权与检察权、行政权与司法权需要相互制衡外，环境“两法”衔接机制建设必须考虑到司法权与检察权的相互制衡，这里的司法权主要是指公安机关行使的侦查权。环境“两法”衔接实践中，公安机关行使侦查权标志着刑事司法程序的正式启动，其目的在于追究行为人的刑事责任，因此宜将侦查权定位为司法权，該项司法权与行政权、检察权也存在监督制衡关系，其中司法权与检察权的相互制衡体现在：若公安机关不依法立案，检察机关可提出检察意见或要求其说明不立案的理由，从而有效督促公安机关立案侦查。反之，公安机关也可制衡检察机关，主要表现在：检察机关受理公安机关移送的案件后，应当将案件处理决定通知公安机关;公安机关不服检察机关作出的决定的，可向上一级检察机关提请复核，这有助于实现案件的有效移送与接收。 三、环境行政执法与刑事司法衔接机制的主要构成 环境“两法”衔接机制是一项涉及环保、公安、检察等部门共同参与的双向办案协作机制，以有效追究环境违法犯罪者的法律责任为目标。因此在内容上，环境“两法”机制主要由案件移送机制、证据转化机制、检察监督机制和信息共享机制构成。 （一）案件移送机制 案件移送机制是环境“两法”衔接机制的核心构成，是指环保部门将执法过程中发现的涉罪案件或线索移送刑事司法机关处理的办案机制。本质上看，环境“两法”衔接中的案件移送机制是一项双向移送机制，既包含环保部门将涉罪案件或线索“正向移送”至刑事司法机关，也包括刑事司法机关将案件“反向移送”给环保部门。其中，“正向移送”是案件移送的正常形态，主要是指环保部门将行政执法中发现的涉罪案件或线索依法移送至刑事司法机关。不过，这也存在例外。若刑事司法机关在审查移送而来的案件后，发现该案件不构成犯罪或不需要追究刑事责任，但需要追究行政责任的，应将案件移送给环保部门处理，此即环境犯罪案件的“反向移送”。在环境“两法”衔接实践中，案件“反向移送”具体分为两种情形：第一，刑事司法机关在接受移送案件并审查后，发现该案件不构成犯罪或不需要追究刑事责任，但需要追究行政责任的，应当移送环保部门处理;第二，刑事司法机关受理公民、其他组织举报的涉罪案件后，发现该案件不构成犯罪或不需要追究刑事责任，但需要追究行政责任，同样应当移送至环保部门。由此可见，环境“两法”衔接中的案件移送机制是一项双向互动的移送机制，旨在依法追究环境违法犯罪者的法律责任。 （二）证据转化机制 证据转化机制是指将环保部门在行政执法和查办案件过程中收集制作的证据转化为刑事证据的工作机制。环境行政证据向刑事证据转化的学理基础是证据的客观关联性，其法律依据是2012年《刑事诉讼法》第52条第二款及相关司法解释。[17]在内容上，证据转化机制主要包含各类环境行政证据的转化机制，即实物证据转化机制、言词证据转化机制与联合执法证据转化机制，同时也包括刑事司法机关对证据转化的审查机制。证据转化机制主要涉及环保部门、环境监测机构、环境监察机构、鉴定机构、公安机关与检察机关等多个部门，各职能部门或技术部门在证据转化机制的运行中扮演不同的角色，其共同目标在于确保环境行政证据与刑事证据的衔接与转化，从而有效追究环境违法犯罪者的法律责任。由于证据转化在环境“两法”衔接中发挥重要作用，因此证据转化机制是环境“两法”衔接机制的重要构成部分。 （三）检察监督机制 环境“两法”衔接机制的有序运转须臾离不开检察机关的有效参与和监督。所谓检察监督机制，是指检察机关对环保部门移送案件以及公安机关立案实施检察监督的内容、功能及其工作原理。准确理解环境“两法”衔接中检察监督机制的内涵，需明确监督主体、监督对象与监督方式。从监督主体上看，检察监督的实施主体无疑是各级检察机关。作为国家法律监督机关，各级检察机关有权对环保部门移送以及公安机关接受案件的行为实施法律监督，藉由检察权来监督制衡行政权。从监督对象上看，检察监督的监督对象主要是环保部门与公安机关。在环境“两法”衔接过程中，检察机关的监督对象主要是环保部门与公安机关，监督其在案件调查取证与案件移交中是否依法行使职权。从监督方式看，检察机关实施监督的方式有派员查询、调阅案卷、检察意见与要求说明不立案理由。从环境“两法”衔接检察监督实践看，检察意见与要求说明不立案理由两种方式常常被检察机关使用，尤其是检察意见，该监督方式已成为检察机关对环保部门移送实施监督的重要依赖。 （四）信息共享机制 除案件移送机制、证据转化机制、检察监督机制外，信息共享机制也是环境“两法”衔接机制的重要构成。案件信息是环境“两法”衔接的重要介质，也是檢察机关能否对案件移交过程实施监督的重要因素。环境“两法”衔接中的案件信息主要包括：环保部门收集固定与保存的证据、涉案当事人的情况、环境污染危害的情况、涉罪案件移送与交接负责人员的信息、案件办理进展情况等，这些信息是否得到公开与交互将直接影响着环境“两法”的顺利衔接，也直接影响着检察机关能否及时介入展开监督。实践中，环保部门掌握着大量环境污染案件的执法信息，若环保部门不主动公开或不全面公开其掌握的信息，检察机关将难以对其实行监督。基于此，环境“两法”衔接机制建设的重要任务是完善信息共享机制，确保环保部门、公安机关与检察机关共享案件信息，将环保部门移送案件与公安机关受理案件的全过程暴露在检察监督的阳光之下，防止环保部门有案不移与公安机关有案不接。 四、环境行政执法与刑事司法衔接机制的完善路径 （一）调适案件移接标准 环保部门移送案件标准与公安机关立案标准难以对接，是环境“两法”衔接不畅的主要因素。详言之，环保部门移送案件标准为“涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任”，公安机关立案的标准为“有犯罪事实需要追究刑事责任”，对比后不难发现，移送标准与立案标准几乎等同。事实上，要求环保部门证明某一环境违法行为“涉嫌构成犯罪”，这无疑是一项极具挑战性的任务。将移送标准等同于立案标准还可能造成如下严重后果，即“变相让行政执法部门代行侦查职能，公安机关仅仅成为移送案件的‘二传手”[18]，同时也严重弱化刑事司法机关对移送案件的审查义务。为实现环境犯罪案件的有序移送，环保部门的移送标准与公安机关的立案标准亟需协调与对接。 在制度设计层面，首先，应当适当降低环保部门移送案件的标准，使移送标准适度低于刑事立案标准。案件移送标准与立案标准应当呈现“前宽后窄”布置，申言之，移送案件的标准应当放宽，即环保部门在移送案件时只需有合法证据证明有犯罪事实发生而不必查证属实，此时就可将案件移送刑事司法机关;与此同时，刑事司法机关的立案标准应当收严，主要原因在于刑事司法机关对环保部门移送而来的案件负有审查义务，唯有达到刑事追诉标准的才能立案侦查，才能启动下一环节的刑事责任追究程序。事实上，按照案件移送的一般规律以及追责的难易程度，也应当适度降低案件移送的标准，使案件调查、移送、立案、追责呈现出一个“漏斗式”过程，确保每一个案件追诉环节都有相应部门进行“把关”，如此才能更好地层层推进案件移送。其次，应当细化案件移送标准，为环保部门移送案件提供明确、统一、规范的指引，具体可通过发布指导性案例或者编制案件移送指南的方式实现案件移送标准的细化。概言之，在调适案件移送标准与立案标准时，既要确保移送标准适当低于立案标准，又要通过各种方式来细化与明晰移送标准，为环保部门移送案件提供规范指引。 （二）健全证据转化规则 尽管2012年《刑事诉讼法》第52条第二款规定行政执法证据可以转化为刑事证据，但并不意味着所有的环境行政证据均可顺利转化为刑事证据。从规范层面看，实物证据的转化有明确依据，但言词证据与联合执法证据的转化则于法无据，导致这些证据在环境“两法”衔接实践中难以作为刑事证据使用，因此亟需健全证据转化及其审查规则。 第一，构建证据“分类转化”规则。一方面，建立言词证据补强转化规则。所谓补强转化规则，是指言词证据一般不允许转化，但有其他证据相互印证的情况下，可以结合其他证据来认定言词证据的刑事证据能力，使其更好地在刑事司法中适用。若环保部门、公安机关等国家机关出具书面意见认定或佐证上述两类言词证据的客观性和真实性的，或者言词证据在客观上难以重新收集或无法重新收集，但有其他证据相印证的，只要满足以上条件之一，就可将环境行政执法中收集的言词证据转化为刑事证据。另一方面，构建联合执法证据直接转化规则。联合执法证据由环保部门与刑事司法机关共同收集，抑或是在刑事司法机关的协助下由环保部门单独收集。正是因为有刑事司法机关的参与，联合执法证据的证明力一定程度上已得到刑事司法机关的默认，取证规范上也一定程度上遵循了刑事取证规范，若这些证据在证据形式或证明力上没有太大瑕疵，无疑可直接作为刑事证据使用。 第二，完善证据转化审查规则。为确保刑事司法机关能够洞悉证据转化，避免非法行政证据进入刑事司法领域，必须完善证据转化审查机制，尤其是明晰证据审查主体与审查标准。首先，明确证据审查的主体。从现行立法看，目前公安机关、检察机关、人民法院均可作为证据审查的主体，但在环境“两法”衔接之证据转化中，由于证据尚处在环保部门移送与公安机关接收阶段，因此人民法院并不是此阶段的证据转化审查主体。换句话说，环境“两法”衔接之证据转化中的审查主体为公安机关与检察机关。其次，确立形式审查和实质审查并重标准。证据审查不仅要对证据作形式审查，还要进行实质审查。公安机关和检察机关在审查证据时，首先考察环境行政证据的收集方式是否符合刑事证据取证规范以及证据形式，还要审查证据的证明力，即科学审查和评估证据能否证明特定事实，若不能证明环境犯罪案件中的特定事实，则意味着环境行政证据缺乏刑事证明力，不能转化为刑事证据。 （三）强化检察监督效果 检察监督是督促环保部门移送案件和公安机关立案的有效方式。为进一步强化环境“两法”衔接的检察监督，可从以下两方面着手： 一方面，强化违反检察监督的法律责任。检察意见与要求说明不立案理由是检察机关对环保部门移送与公安机关立案实施检察监督的主要方式，但这两项监督方式在实践中难以取得应有效果，亟需通过制度设计强化检察监督。就检察意见而言：第一，提升检察意见的立法层级，将“检察机关可对行政执法机关移送与公安机关立案提出检察意见”写入《刑事诉讼法》中，使检察意见的适用具有充分法律依据;第二，明确违反检察意见的法律后果，譬如检察机关提出两次检察意见后，环保部门或公安机关仍不遵守的，可建议相关部门追究行政责任或廉政责任。就要求说明不立案理由而言，建议在《刑事诉讼法》中明确公安机关不依法说明理由的法律责任，具体可作如下设计：若公安机关拒不说明或怠于说明不立案的理由且情节严重的，检察机关可视情况建议相关部门（如监察机关）对公安机关追究行政责任甚至廉政责任。 另一方面，明晰检察机关提前介入的范围与方式。提前介入是检察机关行使法律监督权的重要方式，有助于督促案件移送、引导调查取证。但目前，检察机关提前介入的范围、方式和边界均存在模糊之处，亟需予以明晰。對于检察机关提前介入的案件范围，应当限定为重大、疑难、敏感、社会影响较大的环境犯罪案件。由于受人力、物力、财力等条件所限，检察机关不可能对所有涉嫌环境犯罪案件的交接展开监督，也并不是所有的涉嫌环境犯罪案件都需要检察机关的监督，应当明确监督重点和监督内容。对于检察机关提前介入的方式，既允许环保部门“商请介入”，也允许检察机关“主动介入”。为更有效地实施检察监督，应当既允许环保部门“商请介入”又允许检察机关“主动介入”。这样做的好处在于：首先，“商请介入”可真正解决环保部门执法过程中遇到的案件定性、信息收集与保存等难题;其次，若环保部门有隐瞒案情和以罚代刑嫌疑的，检察机关可通过“主动介入”予以纠正并督促其及时移送案件。关于检察机关提前介入的边界，应当明确检察机关不得干预正常的环保部门行政执法与公安部门立案侦查，严格限定检察机关提前介入权的行使边界。总之，检察机关提前介入应遵循“依法、适时、适度”介入原则[19]，同时应明确提前介入权的行使边界，避免检察权凌驾于行政权与司法权之上。 （四）推进案件信息共享 为避解决环境“两法”衔接出现“信息不对称”现象，应当建立健全案件信息共享机制，尤其是加强信息共享平台建设。关于信息共享平台的作用，有学者曾指出，“如果说行政执法与刑事司法常常是一座座‘信息孤岛，那么，信息共享平台无疑为各级行政执法机关与公安、检察机关之间架起了一座桥梁”[20]。当前，国家及地方省市在信息共享平台建设上已取得显著成效，不仅有效助推了环境案件移交与承接，也方便了检察机关实施法律监督。但现实中，信息共享平台仍存在信息共享范围不清、信息录入时限模糊、录入标准不明以及相关责任追究规则缺失等问题。2017年《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》的出台，一定程度上明确了信息共享范围、录入时限等内容，但信息录入标准、不依法录入信息的责任则未予明确。完善信息共享机制，应当明确信息录入内容、录入标准与不依法录入的法律责任。具体而言，信息录入的内容应当包括案由、基本案情、移送依据和理由、移送文书及其编号、案件调查报告、物品清单等。在相关责任追究上，对于不及时、不全面录入信息的责任者，“应当根据后果严重程度追究相关机关直接责任人和主管人员的行政纪律责任乃至刑事责任”[21]。与此同时，为督促环保部门与刑事司法机关及时录入案件信息，可将信息录入情况纳入考核，以真正督促相关部门录入并共享案件信息。 参考文献： [1] 中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014：722-723. 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