| 标题 | 基于制度创新理论的河南省旅游业可持续发展研究 |
| 范文 | 刘好强 河南省旅游业发展实践表明，制度安排对旅游业发展起到巨大的推动作用。在新的发展阶段，要实现旅游业支柱产业的战略定位，加快旅游业的转型升级，必须依赖旅游业的可持续发展和相应的制度安排作保证。本文在对河南省旅游业制度安排现状评析的基础上，针对旅游业制度安排存在的问题，提出相应的制度创新策略，以促进河南省旅游业的可持续发展。 一、河南省旅游业发展现状 河南省旅游资源丰富，旅游业发展迅速，已成为推动经济发展的重要力量。但从旅游业发展现状来看，河南作为旅游大省，与旅游强省还有一定的差距，河南省的旅游产业发展还存在诸多问题，主要表现在以下几方面。一是河南省旅游产业规模小、集中度低，缺少大型的旅游企业集团，旅游整体竞争力不强。二是旅游精品线路不足，缺少世界级的精品旅游线路。三是旅游产品结构单一，观光旅游制约了旅游产业的规模和效益。四是旅游品牌影响力不强，外向度低。虽然河南省入境旅游人数和创汇收入增加迅速，但入境人数增长率和创汇收入增长率等两个经济指标呈现逐年下降趋势，这表明河南省旅游业在吸引国际游客方面还存在问题。五是旅游管理体制问题依然存在，不利于旅游资源的有效利用和保护。六是旅游产业结构不合理制约旅游业的综合效益。七的旅游资源保护认识不够，盲目开发、无序开发现象仍是造成旅游资源和生态环境的破坏的主要原因。八的旅游服务设施和服务质量不完善，影响河南旅游业的整体形象，不利于旅游业的可持续发展。 对于河南旅游业而言，从根本上来讲，旅游业发展必须改变以往的数量型和粗放型的发展模式，坚持以保持旅游资源和环境的完整性，强化人们的生态环境保护意识，促进旅游业公平发展，保护未来社会旅游资源开发赖以生存的生态环境质量，才是实现旅游强省目标的有效途径。本文从制度变迁的视角，在河南省旅游业发展现有制度安排评析的基础上，提出河南省旅游业可持续发展的制度创新策略。 二、河南省旅游业制度安排现状 （一）现有的旅游法规制度等已不能适应旅游业快速发展的要求 建立完善的旅游法规和制度体系，是旅游业持续快速发展的根本保障。作为地方性旅游条例，《河南省旅游条例》规定了旅游业发展应当遵循的原则，对引导河南省旅游产业快速健康发展、维护旅游市场规范、保障旅游参与者的合法权益、保护和合理开发利用旅游资源等发挥了重要作用。然而，隨着旅游产业快速发展，市场规模迅速扩大，《河南省旅游条例》还未能对旅游发展中的矛盾与问题进行根本解决，主要表现在以下几方面。一是旅游市场长期失范，只有通过旅游立法才能加以规范。如恶性竞争，虚假宣传广告等损害了旅游者和经营者的合法权益，扰乱了旅游市场秩序，仅依靠旅游行政规范条例难以得到根本解决。二是旅游资源和环境保护需要旅游法规加以规范。旅游资源和环境是旅游业赖以生存和发展的基础，旅游业的可持续发展依赖于旅游资源的永续利用。三是河南省旅游业仍然存在诚信缺失，损害旅游者利益的现象，旅游者的合法权益和旅游服务质量只有通过旅游法规才能得到根本保障。 （二）旅游发展政策不利于旅游业的均衡发展 近几年，由于政府对旅游业的重视，持续加大了旅游投资与旅游招商力度。但从旅游投融资现状来看，还存在一些问题急需改善，一是与周边省份相比，旅游投资力度还存在很大差距，需要进一步营造良好的投融资环境。二是招商引资观念存在误区，在一些地区，政府作为招商引资的主体，出于政绩的考虑，过度强调旅游投资商的投资收益，忽视被投资地区社区居民的利益，社区居民被旅游投资边缘化。三是一些旅游景区和建设项目缺乏科学合理的规划，盲目投资现象仍然存在，旅游投融资决策失误造成旅游资源和资金的浪费。四是旅游投融资效益评价不足，往往注重旅游投融资的规模和经济效益，忽视其生态效益和社会效益。 （三）旅游管理体制问题仍是旅游业可持续发展的重要障碍 河南省旅游业在政府主导发展战略的指导下，不断创新适应旅游业发展规律的旅游管理体制，促进了旅游产业的快速发展。但从旅游业发展现状来看，体制性障碍仍然是旅游业发展的最大制约因素，产权不明晰、所有权与经营权不分离、旅游资源多头管理、职能交叉、条块分割、各自为政等问题仍比较突出，造成旅游资源的闲置与浪费，影响旅游业的健康发展。同时，由于旅游产权主体缺位，旅游资源配置往往依赖于政府的行政指令，地方政府容易出于短期利益的目的，将旅游资源经营权转让给旅游开发商，再加上对旅游资源利用效率缺乏有效的监督，不利于旅游资源的保护和可持续发展。 （四）旅游业发展理念问题是制约旅游业可持续发展的思想根源 旅游业发展理念主要是指，人们在旅游业发展问题上所持有的观念、思想、意识形态等，它会对旅游发展和经营行为产生重要的指导作用。长期以来，旅游业发展是以人类的利益为出发点进行考虑的，这样的理念容易造成人类中心主义倾向，人们往往在自身利益的驱动下，过度地强调人类或者旅游者的价值和利益，而忽视或者无视旅游资源和生态环境的价值，对旅游业发展所依赖的旅游资源和生态环境进行掠夺式开发，追求经济利益的最大化，极少考虑其行为带来的生态后果，这也是导致旅游资源破坏和不可持续发展的深刻的思想根源。黄震方也认为，正是人们对旅游业以及旅游资源和生态环境的错误认识，以及缺乏必要的旅游伦理意识和环境道德责任，导致了人们对旅游环境的破坏行为，从而阻碍了旅游业的可持续发展。河南省旅游业的发展也受这样的理念的指引，在旅游资源开发过程中，过分强调旅游资源的经济利益价值，忽视对旅游资源的保护，一些景区在缺乏科学规划的基础上盲目开发和过度开发，各种人造景观、违章建筑等破坏了旅游资源和生态环境的完整性和可持续性。 三、河南省旅游业可持续发展的制度创新 制度安排是指，激励和约束人们行为的一组规则，它支配经济单位之间和经济单位内部合作和竞争方式的一种安排，而制度创新是指，随着生产的不断发展和市场趋势的变化而被制定出来的规则、道德伦理等行为规范，具体包括管理体制、产权结构、市场规则以及组织方式等。因此，本文从制度创新的角度，提出河南省旅游业可持续发展策略。 （一）组建权威旅游管理部门，加强旅游宏观管理 首先，机制创新。要围绕旅游业的可持续发展，以及产业定位理順旅游管理机制，实现对旅游资源和旅游企业的统一管理，避免因职能交叉、责权利不明确等因素，产生对旅游业可持续发展的阻碍作用，形成“统一管理、分工协作、共同发展、利益共享”的合作模式。其次，体制创新。建立由旅游发展委员会统一实施对旅游景区（点）的行业管理、其他有关部门参与的管理体制，界定旅游部门与其他部门的职权范围，形成完善的旅游宏观管理机制。再次，管理创新。提升河南省旅游局的职权范围，成立旅游可持续发展委员会，提高旅游部门的综合协调能力。最后，职能创新。政府职能应从政府主导向宏观引导转变，发挥市场机制配置旅游资源的基础性作用，促进旅游项目建设和旅游业可持续发展。 （二）完善旅游产业政策，推动旅游快速发展 贾生华等认为，旅游业的产业属性和产业地位的变化在很大程度上，是各种旅游产业政策发生变化而诱致的结果。这也表明，旅游产业地位以及产业属性功能的发挥也需要相应的旅游产业政策作保证。对河南省旅游业来说，只有完善旅游业的各项产业政策，才能实现旅游业的可持续发展。 1.完善旅游投融资政策 一是继续加大旅游投融资力度，健全旅游投资的引导机制，优化旅游投融资宏观环境，实现旅游项目和旅游投资资金的有效对接。二是加强旅游投融资管理，完善相关政策和投资管理体制，保障旅游投资商的收益，避免盲目投资和决策失误。三是拓宽旅游投资资金来源渠道，鼓励和吸引社会资本投入旅游项目建设，制定扶持优惠政策，形成多元化的旅游投资格局。四是支持大型旅游景区及旅游企业，通过多种形式进行旅游资源整合，加快其上市融资的步伐。五是加强旅游投融资项目管理，保证旅游社区居民的利益，促进旅游景区的和谐健康发展。 2.完善旅游产业融合政策 一是加强旅游产业融合的管理，除了发挥河南省旅游行政管理职能，还需要建立具有高权威、高效率的监管机构，增强跨行业、跨部门的综合协调能力，避免因部门分割、职能不清产生融合障碍。二是必须加大与其他产业的融合力度，河南省是旅游资源大省，同时也是文化产业大省，充分挖掘河南旅游资源的优势和内涵，创新旅游产业融合机制。三是加强旅游产业横向和纵向融合，加快旅游精品项目建设，打造具有国际影响力的旅游产品，提升河南旅游品牌的影响力和竞争力。同时，还要通过旅游产业融合政策的支持，实现旅游产业与农业、工业等相关产业的融合，能够更好地提升河南省旅游业的规模和质量。 3.完善旅游资源整合政策 首先，整合旅游景区资源，提高景区规模、提升景区开发建设和经营管理水平。其次，整合营销资源，形成政府与旅游企业分工协作，联合营销，共同打造良好的旅游目的地形象和旅游企业形象。再次，旅游企业整合，积极培育大型旅游企业集团，围绕旅游核心企业和相关组织机构组建旅游企业集群，构建具有竞争优势的产业发展模式，增强旅游企业的竞争力和综合效益。 （三）明晰旅游资源产权，促进旅游资源保护 从产权理论来看，产权是一组权力，包括占有权、使用权、收益权和转让权。当产权被禁止处置的时候，将会降低资源的实际效用，而在不改变所有者性质的前提下，可以使同一资源满足不同的人在不同时间的不同需要，而且只有在产权可以被分割的情况下，才能提高资源的利用效率。河南省部分地区旅游资源产权不明晰，是制约旅游业可持续发展的重要障碍，因此，为了实现对旅游资源的有效利用，首先，需要加快明确旅游资源产权主体，完善旅游资源定价与交易机制。其次，对旅游景区产权委托代理结构进行调整，通过转让、拍卖、租赁等多种形式，把部分景区（点）的经营权推向市场，按照市场化运作的方式，整合旅游资源，建立责权明晰、激励有力、约束有效和各种利益兼顾的旅游景区管理和运营机制，正确地处理好旅游资源保护与发展的关系。第三，可以借鉴著名景区的管理经验，支持实力强、管理经验丰富的景区，采取兼并、托管、联营等方式，对相邻景区实施旅游资源的优化整合，加快实现旅游资源的有效利用和可持续发展。 （四）向有限政府主导模式转变，发挥发挥市场机制作用 随着旅游市场的逐步完善，政府主导型发展战略会由于政府过多的干预，以及政府的有限理性、政绩导向等因素的影响，阻碍了市场机制作用的发挥。因此，在旅游业市场体制逐步完善的过程中，转变政府主导发展模式，实现由“全能政府”转为“有限政府”，推行“有限政府主导模式”，有限政府主导模式旨在理顺政府与市场的关系、企业与政府之间的关系，有利于市场机制在资源配置中的基础性作用的发挥，提高市场运作的效率，发挥政府主导和市场机制的共同作用，是保证旅游业可持续发展能力的必然途径。河南省旅游业也要加快政府职能的转变，坚持政府主导与市场运作相结合，按市场经济规律办事，形成“政府宏观调控、行业自律管理、市场主体支撑、社会力量参与”的发展机制。 （作者单位：河南财经政法大学旅游与会展学院） |
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