| 标题 | 晚清政府社会救济措施浅谈 |
| 范文 | 摘 要：晚清时期，自然灾害与人为战乱不断发生，难民、灾民不断增加。纵观中国的历史，不论哪一个朝代，都有救困济贫的记载。晚清社会在开展对难民灾民社会救济活动上，采取了许多官方赈济措施，救灾与防灾相结合。这些措施在一定程度上帮助了百姓，有利于民生与社会稳定，起到了相当积极的作用，但也存在不少弊端。这为我们后世提供借鉴，留下启示。 关键词：晚清；政府，救济措施 晚清时期，灾害频繁，社会动荡，人民生活困苦，社会上需要救济的人数众多。晚清统治者进行官方救济，采取许多行之有效的措施。但是，在整个晚清福祉活动中，充斥着许多弊端，我们要学会区分，去粗取精，以求古为今用，保证救灾等工作的顺利进行。 一、晚清灾荒状况 晚清的自然灾害十分频繁，几乎年年都有。根据统计，“1644年到1747年，1860年到1900年，有清一代的这244年中，公发生水寒灾害997省次，平均每年4省次强”。[1]历史上著名的“丁戊奇荒”也是发生在晚清时期，它是近代中国最严重的一次旱灾。《申报》报道称“非特树皮草根剥掘殆尽，甚至新死之人，饥民亦争相残食”[2]可见其惨烈程度。晚清的灾荒，造成大量人口的的流亡和死亡，人口减少和居无定所又使当时的农业生产受到冲击，产量下降。正是因为这些原因，人民便生活在水深火热之中，加上政府政治腐败，救济不到位，人们往往揭竿而起，从而使晚清社会动荡不已。 二、政府救济 正是在这种人民困苦，经济凋敝，社会动荡的情况下，晚清政府力图改变这种局面，挽救其统治，采取了许多的措施，建立起政府的救灾机制，即“官赈”。 （一）救济的基本程序 在晚清那种内忧外困的社会环境下，政府采取官赈与民间义赈相结合的救济方式。官赈方面建立了一套措施全面的救灾机制。首先是救灾的基本程序，其次是救灾措施，最后仓储制度。 首先，救灾的基本程序有报灾、勘灾、审户、发赈四方面。报灾，就是地方向中央报告受灾情况。清朝对报灾要求严格，“凡地方有災者，必速以闻”，[3]官员必须及时报灾，不然就会受到降职等处罚，如顺治十年，户部要求“夏灾限六月终，秋灾限九月终”。[4]勘灾，勘察受灾程度。在勘察受灾程度过后，根据实际情况，给受灾程度打分。分数是确定否受灾和受灾程度的评判标准。清代规定，受灾程度分数在六到十分内，就是成灾；五分及以下的不算作成灾。“乾隆元年谕被灾五分亦准蠲免十分之一，将五分视为成灾对待”。[5]然后根据评判的分数制作勘灾底册，勘灾人员再运用底册划定灾分。审户，就是审核灾户，划分灾民贫困等级，等级有极贫、次贫两种。清代规定，饥民人口划分为：大于16岁定为大口，小于16岁到刚好能走路的定为小口，比这更小的就不做登记。极贫、次贫的划分为：农产量低，劳动力弱，无房无业，老弱病残，独居孤寡，生活不保的这种人，定为极贫；田地受灾但有储粮，或者有低收入的营生可以做，暂时可以过生活的人，定为次贫。发赈，就是根据赈票标注的数目发放物资给灾民。赈票是灾民领取赈济的凭据，上面标有领粮数量。发赈做法方面是，极贫的人，不管年纪大小，人口数多少，都必须全部发放；次贫的人，就老人小孩和妇女全部发放，其余的人酌情发放少量物资。各个州县要选择合适的地点、时间作为发放点、发放日，发放点上一般是十到二十里路内设一个，三天或者半个月、一个月作为发放时间。为了预防少数灾民多领冒领，在每次领完物资后都要在赈票上面做印章登记，并且赈济底册上也要做登记，然后把赈票还给灾民，以备下次领赈。 （二）救济的具体措施 清代的救灾措施上最常用的是蠲缓、放赈，其他方面还有养恤、安辑、除害等。灾荒年月，清政府进行了大范围的蠲缓，凡是国家的税收，都可以蠲缓。蠲缓的意思就是免除或者延缓征收赋税，根据记载，灾害来临后，地方把灾户本该交纳的地丁正赋定为十分，再结合受灾程度请求蠲缓。比如，李鸿章在1891年请奏“河间县蒲塔洼等十七村……请减免十分之六”[6]就是运用的蠲缓。放赈包括赈贷、赈粜、赈济、工赈等。赈贷或赈粜放在现代社会来讲，就是“有息贷款”，意思是灾民在度过难关后要连本带息还给国家，这对受灾较轻或有一定偿还能力的灾民有很大效果。但是在晚清那种社会动荡、灾荒肆虐的情况下，绝大多数灾民都是穷困潦倒，根本没能力偿还，所以，政府主要实行“赈济”，由政府根据受灾情况发放钱粮，让灾民温饱，救人活命。这种简单直接的方式下，“小民赖以全活者甚众”。[7]最后，还有工赈，也就是以工代赈，灾民干活换取粮食，得到温饱，工赈带有生产自救性。灾荒时器，国家或社会人士凑集金钱兴办大型工程，招募灾民来工作，然后发放钱粮，如1876年山东旱灾，巡抚丁宝桢就奏请过“以工代赈，修治海口工程”。[8]晚清在养恤措施方面进行了为饥者免费发放粥米、为病者免费进行医治、为死者免费发放棺材、为幼儿免费抚养等措施，“1870年7月近畿淫雨成灾，清政府于京师六门外增设粥厂，拨京仓米15000石煮赈”。[9]除了上述措施外，晚清政府的措施还有安辑和人为除害。安辑就是让流民安定下来。灾荒来临，灾民流离失所，清政设专厂加以收留，使灾民不在流离；给灾民资金路费遣返回到家乡，继续劳作、生活。1890年，永定河决堤，周边百姓无家可归，清政府想方设法“将无业者……归入各厂收养”[10]就是安辑措施。这些措施都起到了安抚灾民，保证社会生活稳定的作用。人为除害主要是指“捕蝗”，由人力直接捕杀，或者借助鸟类啄食等，然而对救治蝗灾的没起到什么作用。 （三）仓储后备制度 清朝的仓储制度是承前启后的，不断推陈出新，一直延续到了晚清时期。此时的仓储后备制度分别设置了常平仓、社仓、市义仓、营仓、盐义仓，其中最常见的有常平仓、社仓、义仓。常平仓主要是为了调节粮价，一般情况下建立在各直省州县。粮价降低时，政府买粮进仓，刺激粮价提升；青黄不接时平价卖粮，降低粮价。常平仓还有赈济百姓的作用，到了灾荒年月，用常平仓实施救济。社仓的功能是赈贷，设置地点上，它与常平仓不同，它是在乡村，通过民间捐赠得到仓谷，并且由民间自行管理。义仓大多数设置在市镇，仓谷来源与管理方面与社仓基本相同。出纳积息是它的主要功能，辅助功能是灾荒时期发仓赈济。与等待外来救济相比较，仓储积谷制度显得更具有积极意义，做到“以一乡济一乡之众，以数岁救一岁之荒，”[11]本质上是社会对灾荒防治的一种自救方法，是一种积极的防灾备荒机制。 （四）存在的弊端 官赈在晚清的确起到了一定的救济作用。但是在晚清那种内忧外困，封建腐败的大环境中，这种由政府主导的救济往往存在着许多弊端和黑幕。官赈运作中，在报灾上，很多官吏捏报灾情或者匿灾不报。“地方官不论年之果否荒熟，总以捏报水旱不均，希图灾缓”，[12]虚报可以得到朝廷的政策扶持和物资救济，方便官吏贪污；匿灾一方面是为了凸显政绩，另一方面是为了逃避责任。1855年，湖北丰收，当地却依旧报灾，而到了第二年，湖北灾荒，当地却没有上报了。这就是虚报的一个重要体现。勘灾上，行动效率低下，勘灾的时限规定形若虚设，官员各种拖沓。放赈上，“卖荒”盛行，人们可以花钱买到受灾的头衔、等级，“出钱者，虽丰收亦得缓征；不出钱者，虽荒歉亦不获查办”[13]。关于仓储制度，也是纰漏百出。守仓官吏徇私舞弊，仓谷各种匮乏，道光十五年“短缺谷达1800万石之多，几达额贮之半”。[14]因为仓储制度的衰败，晚清的常平等仓也基本失去了预防饥荒、调节粮价的作用。 三、现代启示 那么救灾的得失又为我们留下什么启示呢？ 第一，未雨绸缪，以防为主。我们不能听任灾荒来临，应该尽可能的把灾害扼杀在摇篮里，那么就要动员一切力量防止灾害的发生。我们也不能在灾害发生后才来想办法救济，应该未雨绸缪，建立起各种成熟、完善的应急机制，当灾害来临后可以有条不紊的进行抵御，把损失降到最小。第二，救災的重点在于自救。晚清时期，为了自救，政府采取了急赈、工赈、安辑、抚恤等措施，运用这些措施就可以基本做到用后来的收成填补灾年的亏空，这是一条成功的经验。第三，救灾需要法律的保护。为了避免救灾过程中的消极怠慢、贪污腐败、大意疏忽、效率低下等问题，就必须通过立法，用法律的权威来保护救灾工作的进行。 四、结语 由此看来，虽然晚清政府在官赈上形成了一套自己的制度，但是随着社会情况的转变，官赈效果大打折扣，再加上清政府本身日渐腐朽，甚至使官赈加重了灾害的程度。 而我们当今的生活，随着社会的发展，城市化水平逐渐提高，工业化程度越来越高，人民的生活水平也相对提高，但也出现了许多新的问题。比如失业、工伤、养老、疾病、劳动力不足等。如今的的贫困和就业紧密联系，就如同农民依靠土地生活，工作是人民的生活依托，在这种情况下，中国的社会福祉事业就需要有所改变。社会救济是一项崇高伟大而旷日持久的事业，我国人口地域分布不均，东西部经济发展也不平衡，城市与农村的差距越来越明显，因贫困需要救济的人口数量庞大。因此，我们需要吸取以往经验与教训，大力支持慈善救济组织的发展，让其在政府的规范下，良好健康的发展下去。 参考文献 [1]竺可桢.竺可桢文集[M].北京：科学出版社，1997：97. [2]李文海.近代中国灾荒纪年[M].湖南：湖南教育出版社，1990：349—386. [3] 嘉庆大清会典[M].卷十二. [4]邓拓.中国救荒史[M].北京：北京出版社，1998：237～241. [5]同治四年户部则例[M].卷八十四. [6]水利水电科学研究院.清代海河滦河洪涝档案史料[M].北京：中华书局，1981：125. [7]荣禄.遵旨会议疏，清经世文续编（卷三十八）[M].北京：中华书局，1992. [8]朱寿明.光绪朝东华录（一）[M].北京：中华书局，1958：287. [9] 袁保恒.项城袁氏家集[M].卷六. [10]水利水电科学研究院.清代海河滦河洪涝档案史料[M].北京：中华书局，1981：56. [11] 冯誉骥.奏各属捐建社仓已有成数疏，清经世文续编（卷三十七）[M].北京：中华书局，1992. [12] 柯悟迟.漏网喁鱼集[M].北京：中华书局，1959：5. [13]清文宗实录[M].卷二〇八. [14] 陈国庆.晚清社会与文化[M].北京：社会科学文献出版社，2005：53. [15] 论荒政要务[N].申报，1872-11-3. [16] 经元善集[M].华中师大出版社，1988. 作者简介 刘洋（1992-），男，汉族，重庆市铜梁区，硕士研究生，研究方向： 中国近现代史 |
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